Créditos de Vivienda
Doctrinas y Conceptos Financieros 2002 |
Créditos de ViviendaConcepto 2002062298-1 del 27 de noviembre de 2002Síntesis: Créditos otorgados por el Fondo Nacional de Ahorro. Adecuación a los sistemas de amortización aprobados por la Superintendencia Bancaria después de la Ley 546 de 1999. [§ 019] «( ) Formula varias inquietudes relacionadas con la modificación de los créditos para adquisición de vivienda otorgados por el Fondo Nacional de Ahorro. Sobre el particular sea lo primero señalar que la Superintendencia Bancaria, dado su carácter de entidad pública, solamente puede realizar aquellas funciones para las cuales ha sido expresamente facultada, conforme al artículo 121 de la Constitución Política, a cuyo tenor "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". Aplicando este postulado a las funciones de certificación que le competen a esta Entidad, es claro que la misma sólo está autorizada para certificar sobre aquellos hechos o actos para los cuales la ley le haya atribuido expresamente tal facultad1, dentro de los que no se encuentra la de certificar sobre los aspectos señalados en su oficio.
Ahora bien sobre los temas objeto de consulta, conviene precisar en primer lugar que a partir de la expedición de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 se dictaron las normas generales, para regular de manera integral el sistema especializado de financiación de vivienda a largo plazo; en tal sentido, el parágrafo del artículo primero de la citada ley dispuso "( ) el Fondo Nacional del Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los establecimientos de crédito podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en Unidades de Valor Real, UVR, con las características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales".
A su turno, el parágrafo del artículo 17 de la misma normativa reiteró que entidades distintas a los establecimientos de crédito pueden conceder "(...) créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna" (resaltado extratextual).
Bajo el contexto normativo expuesto podemos concluir que la Ley de Vivienda autorizó a entidades distintas a los establecimientos de créditos para otorgar los mencionados créditos -Fondo Nacional de Ahorro, entre otros-, evento en el cual las condiciones y características de los mismos deberían autorizarse previamente por el órgano de dirección de la entidad, sujetándose en todo caso a los requisitos señalados en la Ley. Además, es claro que uno de los propósitos principales de la nueva ley fue el de crear un sistema de financiación de vivienda a largo plazo ligado al Indice de Precios al Consumidor2, concepto bajo el cual se creó la UVR y se buscó que por regla general dichos créditos debieran denominarse en Unidades de Valor Real y sólo de manera excepcional en pesos, en cuyo caso deberían tener una tasa de interés fija durante todo el plazo del préstamo.
Precisado lo anterior y respecto a las inquietudes planteadas en los puntos 1, 2, y 3 de su consulta se pronunció la Superintendencia Bancaria mediante comunicación No. 2002039589-0 del 9 de agosto del 2002 en los siguientes términos:
"A partir de la expedición de la Ley 546 de 1999, la cual empezó a regir desde el 23 de diciembre de 1999, el Fondo ha debido empezar a ajustar su sistema de amortización a los lineamientos y parámetros generales establecidos en la misma.
Es preciso advertir ( ) que la modalidad de financiación de créditos de vivienda utilizada por el Fondo, antes de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999 y utilizada hasta hace un mes atrás, estaba expresada en moneda legal colombiana atada a una tasa de interés equivalente al IPC más un interés remuneratorio. Así mismo, el sistema de amortización implementado por el Fondo correspondía a una metodología con gradiente geométrico denominado `escalera en pesos' dentro del cual el incremento en la generalidad de los casos estaba representado en cuotas crecientes al inicio de cada año calendario, calculadas de acuerdo con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE (en adelante IPC) 12 meses -noviembre a noviembre- del año inmediatamente anterior.
En otras palabras, el FONDO otorgaba créditos en moneda legal colombiana pactados a tasa variable (IPC + margen).
De acuerdo con lo anterior, esta Superintendencia evidenció que el Fondo estaba incumpliendo la Ley 546 de 1999 como quiera que el sistema de amortización aplicado a la mayoría de sus créditos de vivienda no se ajustaba a uno de los lineamientos generales trazados por el legislador de vivienda relacionado con la no capitalización de intereses y porque adicionalmente la modalidad de financiación de créditos de vivienda utilizada por el Fondo no se adecuaba a alguna de las denominaciones permitidas en la mencionada ley, v.gr., moneda legal colombiana a tasa fija o en unidades de valor real UVR.
El Fondo tenía una modalidad de financiación denominada en moneda legal colombiana a una tasa variable (IPC + margen), situación que infringía abiertamente la Ley 546 de 1999 por cuanto los créditos denominados en moneda legal colombiana sólo es posible pactarlos con una tasa fija durante toda la vigencia del mutuo.
El parágrafo del artículo 1º de la Ley 546 dispuso de manera particular que el Fondo Nacional de Ahorro podía y puede aún otorgar créditos de vivienda `(...) denominados en moneda legal colombiana o en unidades de valor real -UVR- con las características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen la capitalización de intereses ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales. (...)'.
Por otro lado, el parágrafo del artículo 17 de la mencionada ley, dispuso que `(...) los establecimientos de crédito y todas las demás entidades a que se refiere el artículo 1º de la presente ley, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana, siempre que tales operaciones de crédito se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y se acepte expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna. Se aplicarán a estas operaciones todas las demás disposiciones previstas en esta ley para los créditos destinados a la financiación de vivienda individual. (...)'.
En concordancia con lo inmediatamente anterior, la Circular Externa 007 de 2000 expedida por esta Superintendencia hace más de dos años, señaló:
" `(...) En cuanto a los créditos pactados en moneda legal colombiana, por ministerio de la ley, éstos se entenderán por su equivalencia en UVR. Sin embargo, si así lo convienen las partes, estos créditos se podrán mantener, excepcionalmente, en la denominación inicial. En este caso, si tuvieren condiciones distintas a las previstas por la Ley, deberán adecuarse para darle cumplimiento. La nueva ley sólo autoriza créditos en pesos con tasa fija, sistemas de amortización que no capitalicen intereses y posibilidad de prepago sin penalidad alguna. Tasa fija quiere decir que no está referida a ningún indicador, sino que se conozca desde su inicio y no puede tener cambios. Tasa fija es por ejemplo, a 10%, a 15%, a 20%, etc., no el DTF, a IPC, etc.
Dado que la ley no distingue entre qué parte de la tasa de interés está destinada al mantenimiento del valor del préstamo y cuál remunera el capital, ninguna parte de la tasa puede capitalizarse. Esta decisión implica desde luego, que las primeras cuotas de los créditos denominados en pesos puedan resultar altas y fue esta la razón para que la ley sólo autorizara, excepcionalmente, créditos en moneda legal (...)'.
La Circular Externa emitida por la Superintendencia Bancaria así como la sentencia de la Corte Constitucional C-955 de 2000 (numeral V, B4, incisos 1º y 2º) reiteraron las condiciones fijadas por la Ley 546 de 1999 para el caso de los créditos de vivienda pactados en moneda legal colombiana, esto es, que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses y que la tasa de interés otorgada debe ser fija durante todo el plazo del préstamo, entre otros. En razón a lo anterior, las órdenes emitidas por este Organismo de Control en relación con el tema de la referencia siempre se enfocaron a lograr que tanto la modalidad de financiación de créditos de vivienda del Fondo Nacional de Ahorro así como el sistema de amortización del mismo se adecuara a los lineamientos previstos en la Ley 546 de 1999, es decir, suspensión de la capitalización de intereses y adopción de alguna de las modalidades de financiación previstos en la ley, v.gr., moneda legal colombiana a tasa fija o en unidades de valor real UVR, sin que en ningún momento, advertimos, esta Superintendencia le hubiera ordenado al Fondo, de manera imperativa, la imposición de adoptar una cualquiera de las redenominaciones anteriormente señaladas.
Lo anterior se ratifica a través de las siguientes comunicaciones:
"a) Mediante oficio 2000045412-6 del 14 de julio de 2000 esta Superintendencia, después de analizar la información enviada por el Fondo respecto de sus sistemas de amortización, señaló que `(...) esta Superintendencia requiere que el Fondo ajuste los sistemas de amortización utilizados en los créditos de vivienda, de modo que los mismos se adapten en todo a los lineamientos de la Ley 546 de 1999. (...)'.
b) Mediante oficio 2000045412-15 del 4 de octubre de 2000 esta Superintendencia, después de analizar los argumentos expuestos por el Fondo, reiteró su orden de `(...) efectuar los ajustes pertinentes con el fin de que el sistema de amortización se ajuste en un todo a la normatividad vigente. (...)'.
c) Mediante oficio 2000087949-3 del 12 de enero de 2001 esta Superintendencia, después de analizar nuevamente el tema en particular junto con un ejercicio de amortización de un crédito y un concepto elaborado por el doctor Humberto Mora Osejo, le advirtió al Fondo que debía `(...) cumplir estrictamente con la no capitalización de intereses. En consecuencia, se reitera el requerimiento de esta Superintendencia en el sentido de que el FNA debe adecuar sus sistemas de amortización (...). Tal adecuación deberá realizarse considerando la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999, es decir, a partir del 23 de diciembre y efectuarse de manera inmediata. (...)'.
d) Mediante oficio 2001031694-7 del 20 de junio de 2001 esta Superintendencia, después de analizar algunos planteamientos adicionales sobre el sistema de amortización que el Fondo venía utilizando para sus créditos de vivienda, ratificó `(...) lo ordenando en nuestras comunicaciones radicadas con los números 2000045412-6 y 2000045412-15 del 14 de julio y 4 de octubre de 2000 y 2000087949-3 del 12 de enero de 2001, en el entendido que el Fondo Nacional del Ahorro debe adecuar en forma inmediata, sus sistemas de amortización de tal forma que los mismos no contemplen la capitalización de intereses. (...)'
( )
Finalmente es necesario resaltar que la Superintendencia Bancaria no ha dado instrucción alguna de la que se pueda concluir que se deben cambiar unilateralmente, por parte del Fondo, los créditos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 546 de 1999 a denominaciones en UVR. Lo que ha dicho esta Entidad de Supervisión, posición que se reitera, es que el Fondo Nacional de Ahorro, a partir de la vigencia de la Ley 546 de 1999 no podía capitalizar intereses, sancionar por el prepago que sus deudores hagan de los créditos otorgados y en caso de que los créditos estén denominados en moneda legal, se otorguen con una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo" (resaltado es textual).
Precisado lo anterior y para fines que interesan a su consulta, le informo que el comportamiento de los créditos a largo plazo para adquisición de vivienda otorgados por las entidades varía según el sistema de amortización que se haya adoptado; en tal sentido, la Junta Directiva del Fondo Nacional de Ahorro, mediante Acuerdo No. 996 del 29 de noviembre de 2001 determinó "que los créditos aprobados y que en adelante apruebe la Junta Directiva del Fondo Nacional de Ahorro denominados en Unidades de Valor Real -UVR- se entienden otorgados bajo el sistema de Amortización de `Cuota decreciente mensualmente cíclica por periodos anuales' de que trata las Circular 085 de 2000 de la Superintendencia Bancaria".
Como se observa, la junta directiva del Fondo en desarrollo de sus atribuciones legales adoptó el sistema de amortización "Cuota decreciente mensualmente en UVR cíclica por periodos anuales" cuyas características y descripción están contenidas en el subnumeral 5.1.3 del Capítulo Cuarto, Título Tercero de la Circular Básica Jurídica Circular Externa 007 de 1996- proferida por esta Entidad.
En punto al interrogante planteado en el numeral 2 de su consulta, le informo que la Corte Constitucional en Sentencia C-955 de 2000, ya citada, otorgó la posibilidad de ampliar el plazo en los créditos de vivienda en aquellos casos en que como consecuencia de la adecuación a los parámetros señalados por la Ley 546 de 1999 se afectara el monto de las cuotas periódicas. Así, señaló la citada sentencia que:
"No encuentra la Corte reparo alguno en lo relativo a la exequibilidad del numeral 3 del artículo 17, que señala como característica de los créditos objeto de su regulación la de tener un plazo de amortización comprendido entre cinco años como mínimo y treinta como máximo. Está dentro de la competencia del legislador, al dictar los principios, objetivos y criterios a que se refiere el artículo 150, numeral 19, literal d), de la Constitución, señalar los límites aplicables a los plazos de los créditos en este renglón de la actividad financiera. Obviamente, esos plazos pueden ser modificados por las partes, tal como lo expresa esta Sentencia, en los casos de reestructuración de los créditos (art. 20 de la Ley 546 de 1999) y en los eventos en que, al cumplir lo aquí fallado, sin aumentar las cuotas que se vienen pagando, se vaya amortizando a capital desde la primera. ( ) Así, la Corte entiende que se vulneraría el artículo 51 de la Constitución, en el que se exige al Estado prever sistemas adecuados de financiación a largo plazo, si se permite en tales planes que los deudores paguen en sus cuotas solamente intereses, ya que al no amortizar nada a capital no disminuye la base sobre la cual se liquidan los réditos. Por tanto, el numeral en cuestión solamente es constitucional si se condiciona en el sentido de que ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda puede permitir que en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. Desde la primera cuota ellos deberán contemplar la amortización a capital para que el saldo vaya disminuyendo, y será sobre los saldos insolutos, actualizados según evolucione la inflación, que se cobren los intereses remuneratorios en los términos de esta Sentencia. Desde luego, para no causar perjuicio a los usuarios, esta amortización al capital desde la primera cuota no se podrá traducir bajo ninguna circunstancia en aumento de las cuotas que vienen pagando, para lo cual, si es del caso, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado" (subraya textual - negrilla extratextual). Con base en el anterior aparte jurisprudencial, se ha considerado viable la ampliación unilateral del plazo en los créditos individuales para adquisición de vivienda bajo el entendido de que dicha ampliación sea consecuencia de un incremento en las cuotas originado en la adecuación del sistema de amortización a la Ley 546 de 1999, puesto que con ello se busca, como lo señala la Corte, no causar un perjuicio a los usuarios que en un momento dado verían incrementadas las cuotas periódicas causando un desequilibrio imprevisto en su presupuesto familiar. No obstante, tratándose de controversias derivadas de las condiciones contractuales estipuladas voluntariamente por las partes compete a las autoridades jurisdiccionales dirimir los conflictos que se susciten con ocasión de los contratos; lo anterior debido a que dicha facultad escapa de la órbita de nuestra competencia, pues la Superintendencia Bancaria en su condición de autoridad administrativa solamente puede realizar aquellas funciones señaladas en la Ley (art. 121 C.P. y arts. 325 y ss del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). Respecto a la inquietud planteada en el numeral 4, le manifiesto que la citada Ley 546 de 1999, prohibió expresamente la capitalización de intereses, normatividad que rige a partir del 23 de diciembre de 1999, fecha en la cual ésta fue promulgada. En efecto, tal como se expresó al inicio de la presente comunicación por disposición del parágrafo del artículo 1° de la mencionada ley, reiterada en el parágrafo del artículo 17 de la misma, en el caso de créditos para financiación de vivienda los sistemas de amortización no pueden contemplar capitalización de intereses. En consecuencia, la figura de la capitalización de intereses en materia de créditos de vivienda constituyó una práctica legalmente permitida hasta el 23 de diciembre de 1999, fecha a partir de la cual no puede ser acordada en esta modalidad de créditos. No obstante lo anterior, es pertinente aclarar que en estas obligaciones es viable la actualización del capital con la Unidad de Valor Real -UVR-, y así lo señala la Corte Constitucional cuando al referirse al numeral 2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999, en Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000, Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, expresa: "Esta parte de la disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser objeto de actualización son los saldos insolutos, a medida que se paguen las cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en esta Sentencia se prevé. "Por otra parte, en las cuotas mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección por inflación a medida que se cause, evitando así que se lleve a capital. Para el efecto, el deudor puede dirigirse a la entidad financiera y solicitarle que le cotice en las facturas correspondientes los ajustes por inflación en la medida en que se van causando. Y puede, desde luego, modificar estas instrucciones en la oportunidad anual que para pedir reestructuración de su crédito contempla el artículo 20 de la Ley acusada. En caso de que el deudor no lo exprese así, los saldos ajustados por la inflación incluirán la corrección ya causada pero no pagada en las cuotas" que a partir de la vigencia de la citada Ley 546 de 1999. Por último y en punto a su interrogante del numeral 5, le informo que esta dependencia ha dado traslado de su inquietud a la Delegatura para Intermediación Financiera Uno de esta Superintendencia, área actualmente encargada de ejercer las funciones de inspección, control y vigilancia respecto del Fondo Nacional de Ahorro, con el fin de que dicha dependencia le de respuesta a la citada inquietud.»
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1 En el artículo 326, numeral 6 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -Decreto 663 de 1993- aparecen señaladas las funciones de certificación y publicidad atribuidas a la Superintendencia Bancaria.2 Exposición de motivos Ley 546 de 1999 consideraciones generales- (Gaceta del Congreso octubre 12 de 1999). |
Última modificación 12/08/2013