Caducidad de la Acción

Tribunal Administrativo de Risaralda. Sala de Decisión. M. P. Carlos Arturo Jaramillo Ramírez. Auto del 23 de agosto de 2000. Radicación 0328-00.

Síntesis: Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Acción de reparación directa; perjuicios producidos por un acto administrativo. Término de caducidad. Error judicial.

[§ 011] «(...)

La sociedad de la referencia a través de apoderado judicial, en ejercicio de la vía de Reparación Directa, ha presentado demanda contra la Nación (Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa, Consejo Superior de la Judicatura, Fiscalía General de la Nación, Departamento Administrativo de Seguridad DAS, Policía Nacional) y la Superintendencia Bancaria, para que se declare su responsabilidad por los hechos ocurridos los días 2 de abril y 8 de octubre de 1993, al ordenarse un allanamiento a la sede de la sociedad demandante. En consecuencia se condene al pago de perjuicios materiales y morales a favor de la demandante.

De las entidades demandadas aparece vinculada la Superintendencia Bancaria en virtud a que esta remitió a la demandante pronunciamiento contenido en el oficio No. 93040775-47 del 2 de diciembre de 1994, en el cual se informaba que no había sido posible autorizar su funcionamiento como casa de cambio y que, como consecuencia de ello, debía suspender operaciones a partir del 2 de diciembre de 1994, de conformidad con lo previsto en la Resolución Externa No. 023 de 1994 expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, es decir, le endilgan la responsabilidad por haber ordenado a dicha sociedad no realizar operaciones comerciales, por estar en curso una investigación penal, sin esperar el resultado final a través de sentencia que los comprometiera en dicha responsabilidad penal, corroborado en el numeral 25 del escrito de la demanda que reposa a folio 163 del cuaderno uno.

Respecto de las pretensiones de la demanda visible a folio 153 y ss del cuaderno uno, se argumenta lo siguiente:

"2.1 Declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la NACIÓN, (MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MINISTERIO DE LA DEFENSA, CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, FISCALIA GENERAL DE LA NACION, POLICIA NACIONAL, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD "DAS") Y LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA, de los perjuicios causados a la Sociedad (...) en liquidación representada por su liquidador Sr. (...) o por quien lo reemplace, por los hechos ocurridos el día 2 de abril y 8 de octubre de 1993 al ordenar por error judicial y sin fundamento jurídico alguno allanamiento a la sede de la Empresa (...), la cual funcionaba en (...) de Pereira, lo cual dio como resultado de la investigación penal el error judicial que llevó al cierre de la Empresa, a la congelación de sus cuentas bancarias y a la posterior retención de su gerente y representante legal (...), mediante providencia de un fiscal sin rostro en febrero 9 de 1995; actuaciones administrativas y judiciales erradas que llevaron a la empresa a la liquidación".

Se recalca como fundamento en los hechos y pretensiones de la demanda el error judicial, de las entidades ya enunciadas, pero es necesario tener en cuenta que la Superintendencia Bancaria ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público, no presta el servicio de justicia, pues dentro de las funciones asignadas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero Decreto 663/93, modificado por la Ley 510/99, no está la de investigar hechos punibles.

Así las cosas, en lo que respecta a la Superbancaria, el presunto daño se deriva de la orden impartida mediante oficio No. 093040775-47 de diciembre 2/94, y, por lo tanto era procedente cuestionar la legalidad de dicho acto administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., la cual incluye la reparación del daño y no la de reparación directa, previa nulidad del acto administrativo.

Al respecto, el Consejo de Estado mediante sentencia del 24 de octubre de 1994 manifestó lo siguiente:

"Desde la vigencia de la Ley 167 de 1941, con la acción de plena jurisdicción (similar a sus alcances y fines a la de restablecimiento del Art. 85 del Decreto 01 de 1984 y de nulidad y restablecimiento del Decreto 2304 de 1989), la jurisprudencia y la doctrina han sido unánimes en sostener que por su vía la persona afectada con un acto administrativo ilegal no sólo puede pedir su nulidad sino el restablecimiento de su derecho, en el cual pueden encajar, fuera de ciertas pretensiones in natura o en especie, el reconocimiento de los perjuicios causados con el mismo.

Esto ha permitido a la jurisprudencia sostener que las acciones de responsabilidad estatal no son únicamente las de reparación directa y contractuales, sino que dentro del género caben las de nulidad y restablecimiento reguladas en el artículo 85 del C.C.A.

Al hablar de que ésta última acción es una típica acción de responsabilidad estatal, en la cual se puede pedir la nulidad del acto y la indemnización de los perjuicios que cause, y que este alcance lo tiene desde la ley 167 de 1941 (Art. 67), no se está convirtiendo ésta en una acción mixta (nulidad con restablecimiento y reparación directa), porque desde ese entonces se ha distinguido con toda nitidez que uno es el perjuicio que se deriva de un acto administrativo como consecuencia de una ilegalidad y que debe reclamarse por la acción de restablecimiento, y otro el que deviene de un hecho, omisión u operación administrativa, que debe pedirse a través de la acción de reparación directa, sin que por el hecho de que en ambas se puede reclamar la indemnización de perjuicios pueda hablarse de una misma y única acción de responsabilidad estatal. (...).

En otros términos, la jurisprudencia (por lo menos desde la Ley 167/41) no ha aceptado que cuando el acto produce perjuicios al administrado, éste tenga que demandar primero en acción de restablecimiento, la nulidad de éste y luego reclamar, por la vía de reparación directa, los perjuicios causados por el mismo.

No, éste no es el alcance de la jurisprudencia, la cual ha sido clara en definir las acciones de responsabilidad por la índole de la fuente generadora del perjuicio y no por el perjuicio en si mismo considerado.

Así, ha reiterado que es acción de nulidad y restablecimiento cuando el daño lo produce un acto; de reparación directa cuando proviene de un hecho o de una omisión; y contractual cuando la causa del perjuicio se derive del contrato". (Sección Tercera, C.P. Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Expediente No. 7960. En Jurisprudencia y Doctrina, Legis Editores S.A., Tomo XXIV No. 277 de enero de 1995, págs. 41 y 42).

Con lo anterior se concluye que frente a la actuación objeto de censura de la Superbancaria, es decir, la orden impartida a través del oficio 93040775-47 de diciembre 2 de 1994, se presentó el fenómeno de la caducidad, toda vez que la demanda fue presentada el día (…). Según el artículo 136 del C.C.A., desde el punto de vista de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, tenía cuatro meses para demandar contados desde la notificación del referido acto administrativo y de reparación directa dos años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa.

Respecto a este tema de la procedencia de la acción de Nulidad y Restablecimiento e improcedencia de la acción de Reparación Directa, el Consejo de Estado, en sentencia del 25 de julio de 1995, reiterando doctrina anterior, ha dicho:

(...) Para determinación de la existencia de perjuicios derivados de un acto administrativo tachado de ilegal en la demanda, el juzgador se encuentra obligado a analizar la validez del mismo, sin que pueda pronunciarse sobre los perjuicios que eventualmente ocasionó dejando incólume el acto administrativo que constituyó su causa (...)

(...) Así mismo, ha insistido la jurisprudencia que no es el capricho de la parte lo que define la acción adecuada, sino la naturaleza del elemento generador del perjuicio (sentencia de julio 30 de 1992), por lo que la indebida escogencia de la acción pueda dar lugar a una ineptitud de demanda que impida el pronunciamiento de fondo (sentencia del 21 de mayo de 1993) (...)

(...) Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio surge de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa, centrando su cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en su evaluación el alcance de dicha decisión por ser, en definitiva la que determina los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente de perjuicio por implicar el rompimiento del principio de igualdad ante las cargas públicas (...)" (Gaceta Jurisprudencial No. 18 de agosto de 1994, pág. 73).

Como quiera que la demanda se argumentó bajo la figura del error judicial predicable según el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 "Estatutaria de la Administración de Justicia", de toda autoridad investida de facultad jurisdiccional y materializado a través de una providencia contraria a la Ley y como ya se dijo la Superbancaria es una entidad de la Rama Ejecutiva, con funciones de inspección y vigilancia sobre la actividad financiera, bursátil y aseguradora, la demanda ha de rechazarse frente a esta entidad.»