Boletin juridico 10 de 1999
EL ALCANCE DE LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE VALORES. La Superintendencia de Valores tiene competencia para imponer sanciones pecuniarias respecto de las conductas que afecten la estabilidad, transparencia y seguridad del mercado, al establecerse que la información suministrada no cumple con la normatividad que la regula, multas que está facultada para deducir, no solamente a las entidades emisoras, sino en general a quienes desconozcan las normas legales relacionadas con el suministro de información al público, entre los cuales se encuentra el Revisor Fiscal de las sociedades emisoras.
Análisis al pronunciamiento Exp 9469 del Consejo
de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta del
día 22 de octubre de 1999, Consejero Ponente, Julio E. Correa Restrepo,
mediante el cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto
contra el fallo de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho contra la resolución Nº 1119 del 12
de diciembre de 1995 y la resolución Nº 0204 del 28 de febrero
de 1996, expedidas por la Superintendencia de valores.
I. ANTECEDENTES
1.1. Sanciones interpuestas por la Superintendencia de Valores.
El Superintendente Delegado para Emisores, con fundamento en los resultados de la visita efectuada entre el 4 y el 23 de septiembre del mismo año, a la sociedad XY S.A., en la cual se inspeccionaron los libros de Actas de la Junta Directiva, Asamblea General de Accionistas y los libros oficiales de contabilidad, previa solicitud de explicaciones, y mediante la resolución No. 1119 del 12 de diciembre de 1995, impuso una multa de $6?000.000 al señor XZ en su calidad de revisor fiscal de la compañía, por violación al artículo 207 del Código de Comercio, la Ley 43 de 1990 y los Decretos 2649 y 2650 de 1993.
La anterior decisión fue modificada en el sentido de aceptar las argumentaciones del recurrente respecto de la venta de maquinaria y equipo y reducir la multa impuesta a $ 5.000.000 mediante la resolución 0204 del 28 de febrero de 1996, que desató el recurso de reposición interpuesto y agotó la vía gubernativa.
1.2. Demanda
Ante la jurisdicción y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el apoderado del revisor fiscal solicitó la declaratoria de nulidad de los actos antes citados y a título de restablecimiento del derecho la devolución de la suma pagada, junto con los intereses a que haya lugar.
1.3. Argumentos del demandante.
Como disposiciones violadas citó los artículos 6 de la Ley 27 de 1990, 207 del Código de Comercio, la Ley 43 de 1990 y los Decretos 2649 y 2650 de 1993, por las siguientes razones:
a) Incompetencia de la Superintendencia de Valores para imponer la multa.
Se argumentó que de conformidad con lo establecido en el artículo 216 del Código de Comercio, cuando se encuentre que el revisor fiscal no cumple con las funciones previstas en la ley, o lo hace irregularmente, en forma negligente, o por la falta de reserva prevista en el artículo 274 ibídem, tal función correspondía a la Superintendencia de Sociedades, o en su defecto por la Superintendencia Bancaria.
De otro lado, consideró que por la conducta imputada por la demandada debió responsabilizarse a los administradores de la sociedad XY S.A. quienes tenían a su cargo la preparación y la presentación de los estados financieros y no al revisor fiscal, toda vez que el artículo 41 de la Ley 43 de 1990, expresa que el contador público y el revisor fiscal no son responsables de los actos administrativos de las empresas a las cuales prestan sus servicios.
b) Falsa motivación de los actos administrativos.
Considera el demandante que la Superintendencia sostuvo erróneamente que los artículos 49, 50 y 207 del Código de Comercio, 10 de la Ley 43 de 1990, 4,17,15,52,56,62,63,81,96 y 110 de los Decretos 2649 y 2650 de 1993 regulaban el mercado público de valores.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
En primer lugar, sobre la alegada falta de competencia de la Superintendencia de Valores, el Honorable Tribunal se determinó que corresponde a dicha Superintendencia, en ejercicio de las funciones asignadas por los artículos 4.1.1.3 y 4.1.1.4 del Decreto 193 de 1994, velar porque las sociedades emisores y los administradores como funcionarios de las mismas cumplan las disposiciones que regulan el mercado público de valores relacionados con el suministro y presentación de información al público. Adicionalmente, conforme al artículo 1 del Decreto 701 de 1994, las sociedades emisoras de valores tienen la calidad de comerciantes y por consiguiente deben cumplir los deberes establecidos en el artículo 19, numeral 3 del C. de Co, relativos a la contabilidad regular de los negocios conforme a las prescripciones legales.
Finalmente, luego de realizar un análisis al artículo 6 de la Ley 27 de 1990, se coligió que la entidad tiene competencia para ejercer su potestad sancionatoria en el mercado de valores, tanto para las entidades sujetas a su inspección, vigilancia y control, como a todas aquellas personas que desconozcan las normas legales que regulan el mercado de valores, razón por la cual, se estima, que los actos impugnados fueron expedidos por autoridad competente?
En segundo lugar, respecto del cargo de falsa motivación, se observó que el artículo 207 del C. de Co, señala las funciones del revisor fiscal y entre ellas se encuentra la de velar porque se lleve regularmente la contabilidad de la sociedad, es decir que el balance suscrito por el revisor fiscal es tomado de los libros de contabilidad registrados por la sociedad, de manera que las cifras registradas en ellos deben reflejar de manera fidedigna la situación financiera.
Por tanto, como quiera que en la visita practicada se
estableció que si bien XY S.A. posee libros registrados, los mismos
se encontraban sólo hasta el 30 de junio de 1995, es decir que el
balance con corte a 31 de julio no puede ser tomado de los libros de contabilidad,
lo cual constituye una violación a las citadas disposiciones.
Lo anterior llevó a concluir que el actor en su
calidad de revisor fiscal debió suministrar una historia clara,
completa y fidedigna de los negocios del comerciante. Al demostrarse y
no desvirtuar éste los cargos hechos por la demandada en cuanto
a que las provisiones se hubieren efectuado atendiendo las previsiones
del Decreto 2649 de 1993, se infiere el incumplimiento de las funciones
asignadas al revisor fiscal por el artículo 207 del C. de Co. Por
lo anteriormente expuesto, el Tribunal denegó las pretensiones de
la demanda.
III. APELACION
Al apelar la apoderada del actor; manifestó su inconformidad con el fallo de primera instancia e Insistió en el cargo relativo a la Incompetencia de la Superintendencia de Valores para imponer la sanción discutida y en el de Falsa Motivación.
Respecto al primer punto, con apoyo en los artículos 2 del Decreto 702 de 1994 y 4 del Decreto 2115 de 1992, que en su numeral 2 faculta al Superintendente para imponer multas a que se refiere el artículo 6 de la Ley 27 de 1990 a las sociedades emisoras y a los administradores y funcionarios de las mismas, consideró que no incluyó como sujeto de la facultad a los revisores fiscales, como quiera que ellos no son participantes del mercado público de valores ni sujetos de inspección y vigilancia por parte de la entidad, tampoco puede extender su competencia sobre disposiciones diferentes a las que se refieren los artículos 3 y 4 del Decreto 2115 de 1992, ya que siendo función eminentemente reglada, cualquier ejercicio en otros ámbitos, implica extralimitación de competencia.
De otra parte, al sustentar el cargo de falsa motivación el actor invocó la irregularidad, en la contabilidad de la sociedad a partir de la fecha del balance y de los registros contables, indicando que el balance no se tomó del libro de contabilidad, criterio que no consulta el principio general contable de la esencia sobre la forma, según el cual la esencia de una hecho económico debe prevalecer sobre su forma, sin perjuicio de la realización y la causación.
A juicio de la recurrente pretender quitarle la información presentada su cualidad de ?fiable simplemente porque la fecha del balance tiene un día de más de la que corresponde al registro contable sin que se aduzca inconsistencias de fondo?, desconoce una de las cualidades de información de mayor relevancia para el mercado de valores, omitiendo efectuar una evaluación integral y no formal.
3.1. Alegatos de conclusión
La apoderada de la parte actora al alegar de conclusión, dijo reafirmar lo expuesto a lo largo del debate acerca de la incompetencia de la Superintendencia para imponer la sanción por violación a lo establecido en el artículo 207 del C. de Co., en la Ley 43 de 1990 y en los Decretos 2649 y 2650 de 1993, los que no corresponden a normas del mercado público de valores, motivo por el cual resultaba improcedente aplicar el literal a) del artículo 6 de la Ley 27 de 1990 para imponer la sanción. Agregó, que el artículo 216 del C. de Co., confiere competencia para el efecto a la Superintendencia de Sociedades o la Superintendencia Bancaria, más no a la Superintendencia de Valores.
Agregó, que la facultad conferida en el numeral 7 del artículo 4 del Decreto 2115 de 1992, para imponer multas no se extiende en relación con los revisores fiscales, puesto que éstos no son sujetos de la inspección, vigilancia y control del ente oficial.
Finalmente se refirió a los libros de contabilidad y al acta de conclusiones contentiva del resultado de la visita practicada y explicó que el movimiento del mes de julio de 1995 si se hallaba impreso en los libros oficiales, cosa distinta es que los folios respectivos estaban anulados y que la comisión presumió que el movimiento no incluía el mes de julio (?.)
3.2.Consideraciones de la Superintendencia de Valores
A juicio de la parte demandada aceptar el argumento de actor de que el soporte normativo por cuya infracción se impuso la sanción no constituye norma del mercado de valores, para derivar de ahí el cargo de incompetencia, es tanto como circunscribir el control de la entidad tan sólo al incumplimiento de las normas expedidas por la Sala General en ejercicio de la facultad de regulación, o por el Superintendente en desarrollo de sus facultades de inspección, control y vigilancia, dejando por fuera entre o tras, todas aquellas que regulan lo atinente a las cualidades de la información contable, al Decreto 2649 de 1993, normas todas en cuyo cumplimiento evidentemente incide la calidad, oportunidad y suficiencia de la información.
Precisó que una interpretación armónica de los artículos 6 de la Ley 27 de 1990, 2 del Decreto 2115 de 1992 y 4 del Decreto 702 de 1994, permite concluir que la facultad de la Superintendencia incluye a todo partícipe en el mercado, siendo claro que los emisores y los revisores fiscales deben aplicar los principios y normas contables al registrar la información y que ésta debe ser clara, completa y fidedigna.
Finalmente hizo referencia a la "importancia de la información en el mercado de valores", para lo cual citó la resolución 037 de 1995, para concluir que el principio de publicidad en el mercado de valores exige por parte de quienes suministran información al mismo, que ésta reúna las condiciones de calidad, oportunidad y suficiencia, en forma tal que permita preservar la transparencia que rige el mercado.
Por tanto, solicitó confirmar la sentencia apelada, por cuanto de conformidad con los Decretos 2115 de 1992 y 702 de 1994, corresponde a la Superintendencia ejercer inspección, vigilancia y control sobre las actuaciones de los emisores, sus administradores y empleados, que afecten el mercado público de valores, o que se encuentran directamente relacionadas con el cumplimiento de las funciones atribuidas a la entidad.
3.3. Consideraciones del Ministerio Publico.
Para el Ministerio Publico si la calidad de la información contable registrada en el mercado público, no se ajusta a las exigencias legales, se genera una incertidumbre que pone en peligro las transacciones bursátiles, ya que los balances no reflejan la verdadera situación económica del agente emisor, induciendo a los usuarios a realizar operaciones que pueden ser lesivas a sus intereses comerciales, afectando con ello la confianza y seguridad del mercado.
Por lo cual resulta lógico que la Superintendencia en ejercicio de sus funciones de policía administrativa, sancione las conductas que amenacen, afecten o pongan en peligro la estabilidad y seguridad del mercado, mediante las atribuciones conferidas por el artículo 6 de la Ley 27 de 1990. Por consiguiente emerge con claridad la competencia del ente oficial, para reprimir las faltas en que incurrió el actor.
En conclusión el Ministerio Público solicitó
confirmar la sentencia apelada, por cuanto de conformidad con los Decretos
2115 de 1992 y 702 de 1994, corresponde a la Superintendencia ejercer inspección,
vigilancia y control sobre las actuaciones de los emisores, sus administradores
y empleados, que afecten el mercado público de valores, o que se
encuentren directamente relacionadas con el cumplimiento de las funciones
atribuidas a la entidad.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Incompetencia
"(?) La intervención de la Superintendencia de Valores, tiene entre otras, la finalidad de velar porque la negociación de valores opere en condiciones de transparencia y seguridad y que los inversionistas puedan concurrir al mercado en forma oportuna y en igualdad de condiciones, para preservar el interés público económico del mercado y la confianza de los inversionistas.
"(?) Es así como la ley, asigna como función a la Superintendencia la de velar porque las sociedades emisoras, los administradores y funcionarios de las mismas cumplan las disposiciones que regulan el mercado público de valores y especialmente las relacionadas con el suministro y presentación de información al público.
"(?) La sanción impuesta al accionante tuvo como fundamento el hecho de que éste en su calidad de revisor fiscal de la compañía XY S.A., desatendió en el desempeño de sus funciones lo estatuido en los artículos 207 del C. de Co., y 10 de la Ley 43 de 1990, disposiciones que le eran directamente aplicables. El hecho sancionado fue la inobservancia de los deberes que de acuerdo con las disposiciones legales le correspondían al citado revisor, la que a juicio del ente de vigilancia y control, afectó la calidad, oportunidad, suficiencia y transparencia de la información suministrada al mercado público de valores, conforme a las glosas efectuadas y que fueron detalladas en los antecedentes de este fallo.
"(?) Por lo cual carece de asidero colegir que la especialidad del régimen de valores, implica que la competencia del ente de vigilancia y control se circunscribe exclusivamente a velar por el acatamiento de las normas especiales que rigen tal mercado, pues conforme a las previsiones del Decreto 792 de 1994, las sociedades emisoras de valores tienen la calidad de comerciantes, al ocuparse profesionalmente de algunas de las actividades que la ley considera mercantiles (arts 1 y 20 del C. de Co.) y en consecuencia están sujetas a los deberes que la ley impone a las regulaciones legales, según se infiere de los artículos 19-3 y 50 del Código de Comercio y de los Decretos 2649 y 2650 de 1993, los que deben ser observados 'por todas las personas que de acuerdo con la ley estén obligadas a llevar contabilidad'.
"Así mismo, como lo precisaron el Tribunal y la Procuraduría, al ingresar los títulos emitidos por la sociedad XY S.A. al mercado público de valores, y por tal razón convertirse en destinataria y objeto de la vigilancia de la Superintendencia de Valores, debía atender el ordenamiento que le imponía obligaciones en materia de información contable y financiera y adoptar las medidas para garantizar su calidad, punto en el cual la observancia estricta de las normas contables indudablemente está ligada a la garantía de que la información contable y financiera sea confiable y refleje la real situación del ente económico, propósito en el que indudablemente incide la gestión de la revisoría fiscal. El defectuoso o irregular cumplimiento de sus funciones legales por parte del revisor fiscal afecta la calidad, oportunidad y suficiencia de la información financiera que se suministre al mercado público de valores.
"(?) La Superintendencia de Valores tiene competencia para imponer sanciones pecuniarias respecto de las conductas que afecten la estabilidad, transparencia y seguridad del mercado, al establecerse que la información suministrada no cumple con la normatividad que la regula, multas que está facultada para deducir, no solamente a las entidades emisoras sino en general 'a quienes' desconozcan las normas legales relacionadas con el suministro de información al público, entre los cuales se encuentra el Revisor Fiscal de las sociedades emisoras como se desprende también de lo previsto en el literal a) del artículo 6 de la Ley 27 de 1990.
De lo anteriormente expuesto se concluye que "(?) la Superintendencia de Valores posee facultad legal sancionatoria en el mercado público de valores y por ende competencia, no solamente respecto de las entidades sujetas a su inspección, control y vigilancia, sino sobre ?quienes?, vale decir, todas aquellas personas que infrinjan las normas legales que rigen e inciden en el mercado público de valores, competencia sancionatoria respecto de los contadores públicos, que la tiene el organismo de control desde la Ley 32 de 1979, en el numeral 6° del artículo 12."
2. Falsa motivación
"(?) Al respecto, como se da cuenta en los actos acusados y lo aceptó el Tribunal, en la visita practicada el 7 de septiembre de 1995, se estableció que si bien XY S.A. posee libros registrados, los mismos se encontraban sólo hasta el 30 de junio de 1995, es decir que el balance con corte a 31 de julio, que se presentó a la Asamblea de Accionistas el 31 de agosto, con estados financieros suscritos por el actor como revisor fiscal, no pudo ser tomado de los libros de contabilidad, violándose con ello varias disposiciones.
Por lo tanto, para la Sala no se puede manifestar que hubiere falsa motivación, "(?) vicio que básicamente se configura cuando las razones de hecho y de derecho que expresamente expone la Administración para fundamentar su decisión son contrarias a la realidad, vale decir, el vicio se generaría sólo en la medida en que las razones de la decisión sean equivocadas y contrarias a los fines de la norma que soporta la actuación, máxime cuando en el sub lite los motivos expresados en los actos acusados, además de claros y contundentes, no pudieron ser desvirtuados por el actor, a quien correspondía además demostrar plenamente cuáles fueron los verdaderos motivos que condujeron a la determinación y acreditar que la decisión persiguió un fin distinto al previsto en la ley, carga que no fue cumplida".
V. FALLO
Por las razones anteriormente expuestas y por no desvirtuarse los fundamentos jurídicos y probatorios del Tribunal, para denegar las pretensiones de la demanda y mantenerse incólume la presunción de legalidad de los actos acusados, se impone la confirmación del fallo apelado.
Última modificación 29/10/2012