BOLETIN 01 - FEBRERO DE 2003

3.? EXTRACTO DE JURISPRUDENCIA

Sentencia: C-010 de 2003
Magistrado Ponente: Clara In?s Vargas Hernandez
Expediente: D-4092
Acci?n de Inconstitucionalidad
Fecha: 23 de enero de 2003
Actores: Emilio Wills Cervantes y Mar?a del Pilar Abella Mancera

1. S?NTESIS

Las sanciones impuestas a los infractores del r?gimen cambiario excluyen la prueba de factores subjetivos propios de las conductas delictivas, como son el dolo y la culpa.

Lo anterior, no significa el desconocimiento del debido proceso establecido por el art?culo 29 del Constituci?n Pol?tica, pues la imposici?n de las respectivas sanciones no se hace de plano y sin procedimiento alguno, sino previo el agotamiento de un proceso anticipadamente definido en la ley, en el que la administraci?n le debe desvirtuar la presunci?n de inocencia del posible infractor, demostr?ndole la comisi?n de una infracci?n al estatuto de cambios, que de ser cierta conlleva la formulaci?n de cargos con el fin de que una vez notificado exponga las razones de su defensa, preservando a cabalidad el derecho de defensa del investigado.

3. ANTECEDENTES

Los ciudadanos EMILIO WILLS CERVANTES y MARIA DEL PILAR ABELLA MANCERA, haciendo uso de la acci?n p?blica de inconstitucionalidad consagrada en los art?culos 40-6 y 242-1 de la Constituci?n Pol?tica, solicitan a esta Corporaci?n que declare la inconstitucionalidad de los art?culos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996.

La Magistrada Sustanciadora mediante auto de fecha 8 de julio de 2002 admiti? la demanda y en consecuencia orden? fijar en lista las normas acusadas. As? mismo dispuso dar traslado al Jefe del Ministerio P?blico para que rindiera el respectivo concepto, al tiempo orden? comunicar la iniciaci?n del asunto al Se?or Presidente de la Rep?blica, al Presidente del Congreso, al Ministro de Comercio Exterior, al Director de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN y al Presidente del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, para que si lo estimaban oportuno conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

Cumplidos los tr?mites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios? y previo el concepto del Procurador General de la Naci?n, procede la Corte a decidir de fondo sobre la demanda de la referencia.

A continuaci?n se transcribe el texto de la disposici?n demandada, conforme a su publicaci?n en el Diario Oficial n?mero 42.814

DECRETO NUMERO 1092 DE 1996
(junio 21)

por el cual se establece el R?gimen Sancionatorio y el Procedimiento
Administrativo Cambiario a seguir por la Direcci?n de Impuestos
y Aduanas Nacionales, DIAN.

El Presidente de la Rep?blica de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial las que le confiere el art?culo 180 de la Ley 223 de 1995,

DECRETA:

Art?culo 24. Valoraci?n probatoria. Las pruebas se valorar?n en su conjunto conforme a las reglas de la sana cr?tica, atendiendo la naturaleza administrativa de la infracci?n cambiaria, la ?ndole objetiva de la responsabilidad correspondiente y los prop?sitos perseguidos por el R?gimen de Cambios. 

La valoraci?n de las pruebas que fueren aceptadas o practicadas dentro del per?odo probatorio, se har? en la resoluci?n sancionatoria, en la que resuelva el recurso de reposici?n que procede contra esta ?ltima, o en la de terminaci?n de la actuaci?n administrativa cambiaria. 

Art?culo 30. Responsabilidad. En todos los casos la responsabilidad resultante de la violaci?n al r?gimen de Cambios es objetiva.

LA DEMANDA.

Consideran los actores que las normas acusadas infringen los art?culos: 29 y 83?? de la constituci?n pol?tica, sustent?ndolos en los siguientes argumentos:

-          La consagraci?n de responsabilidad objetiva priva a quien se ve cobijado por tal normativa de acudir a un eximente de responsabilidad, ya que la sanci?n se aplica por el s?lo hecho de haberse verificado la infracci?n.

-          ?Afirman que las causales eximentes de culpabilidad tales como la fuerza mayor, el caso fortuito, la insuperable coacci?n ajena y el error invencible, no tendr?an cabida dentro de la responsabilidad objetiva? pues ?sta implica que se aplique la sanci?n como una consecuencia necesaria e irremediable de la infracci?n, resultando innecesaria la demostraci?n de la ausencia de culpa por el infractor.

-          Consideran los demandantes que las normas demandadas tambi?n infringen el art?culo 83 Superior, por cuanto este precepto constitucional al consagrar la presunci?n de la buena fe respecto de todas las gestiones que los particulares adelanten contra las autoridades p?blicas, reitera la asignaci?n de la carga de la prueba de la culpabilidad en cabeza del ente administrativo sancionador. En contra de esa presunci?n de buena fe, la responsabilidad objetiva supone culpable al infractor por el solo hecho de ocurrir la conducta tipificada como infracci?n, lo cual ri?e con la citada norma constitucional.

2. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 

??La Responsabilidad Objetiva en la Infracci?n Cambiaria 

?Para examinar el cargo que se?ala la supuesta inexequibilidad del art?culo 19 y del primer inciso del art?culo 21 del Decreto 1746 de 1991, por desconocer las normas constitucionales que garantizan el debido proceso y el derecho de defensa, se hace necesario se?alar que el r?gimen de cambios es una manifestaci?n del Derecho Administrativo y de las funciones de polic?a econ?mica que le corresponden por principio al Estado Moderno, y que en nuestro sistema constitucional ha quedado contra?do a dicho ?mbito, sin extenderse a las regulaciones de orden penal, como lo entiende equivocadamente el actor.

?En este sentido, es claro que la doctrina y la jurisprudencia nacionales que se ocupan del tema, son uniformes en l?neas generales en sostener que dicho r?gimen, a?n cuando conduce a la imposici?n de medidas econ?micas y sancionatorias de contenido fiscal, no puede confundirse con el r?gimen penal ordinario ni se informa de sus orientaciones; Por el contrario, desde sus or?genes se ha sostenido que entre uno y otro reg?menes existen profundas diferencias de contenido u objeto y de finalidad, que no obligan en ning?n modo ni al int?rprete ni al legislador, para hacer extensivas las orientaciones, los principios? y las reglas de uno al otro, mucho menos en el ?mbito de la determinaci?n de la responsabilidad por su aspecto subjetivo o de la culpabilidad. 

?As? las cosas, es claro para la Corte Constitucional que no todo el Derecho, uno de cuyos elementos esenciales se funda en su fuerza coactiva y en el respaldo coercitivo de la sanci?n p?blica, es de orden punitivo o penal; en consecuencia debe entenderse que no toda sanci?n fundada en el Derecho es punitiva o de orden penal; pues se encuentran reglas y procedimientos de naturaleza civil, del orden com?n, de car?cter administrativo, sea policivo, correccional, disciplinario o econ?mico, y a?n de orden pol?tico, de rango constitucional o legal, que no son comparables o asimilables directamente al ordenamiento penal y que comportan sanciones de diversa categor?a, las que, en veces, coinciden sobre los mismos hechos, sin resultar incompatibles o sin ser excluyentes. Lo incompatible en estos casos, seg?n el principio del NON BIS IN IDEM, es la simultaneidad de sanciones de la misma naturaleza o la doble falta. Cada una de estas regulaciones puede corresponder a ?rdenes jur?dicos parciales y especializados de origen y expresi?n constitucional; pero, adem?s, bien pueden encontrarse en la ley, ya porque el Constituyente ha reservado a ella la potestad de regulaci?n en la materia, la ha autorizado, o no la proh?be.

?En este sentido cabe observar que las disposiciones del orden jur?dico penal se erigen con miras en la satisfacci?n de necesidades y aspiraciones p?blicas, relacionadas con un c?mulo preciso de bienes jur?dicos, que por distintas razones de pol?tica criminal se hace necesario proteger y garantizar, a trav?s de la tipificaci?n de las principales hip?tesis de comportamiento, que ameritan reproche y sanci?n punitiva sobre las principales libertades del sujeto que incurre en ellas.

?Por tanto, las reglas propias del proceso penal que se deben establecer previamente a la conducta, en atenci?n al principio de la preexistencia normativa, presuponen unos principios y orientaciones que reflejen tambi?n el m?s delicado y cuidadoso tratamiento de la libertad del imputado.

?Por dichas razones, en algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del r?gimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad. Adem?s, esta distinci?n entre uno y otros ?mbitos de la responsabilidad por la conducta sancionable, no s?lo se funda en razones que atienden a la distinta naturaleza de los bienes jur?dicos que se persiguen directamente por estos tipos de ordenamientos normativos, sino tambi?n por otros altos cometidos de orden constitucional, contenidos en principios, fines y valores consagrados en la Carta, como son la justicia, el bienestar colectivo, el desarrollo y el orden econ?mico, social y fiscal.

?Tambi?n existen razones que distinguen entre uno y otro ordenamiento, con base en los principios instrumentales de rango constitucional que permiten reconocer la existencia de ordenes jur?dicos parciales, con sus propias reglas, que no se aplican por extensi?n a todo el sistema jur?dico, como es el caso de los principios inspiradores y rectores de la normatividad sustantiva y procedimental del Derecho Penal. En este sentido, debe advertirse que lo que supone el art?culo 29 de la Carta, en su primer inciso, no es que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones judiciales o administrativas o de car?cter sancionatorio; en verdad, lo que se propone el Constituyente es que en todo caso de actuaci?n administrativa exista un proceso debido, que impida y erradique la arbitrariedad y el autoritarismo, que haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, as? como los dem?s fines del Estado, y que asegure los derechos constitucionales, los intereses leg?timos y los derechos de origen legal y convencional de todas las personas. 

?Cabe advertir que el tema del que se ocupan las normas acusadas, es el del establecimiento de un procedimiento de car?cter policivo y econ?mico, que persiga objetivamente las infracciones al r?gimen cambiario, que no puede confundirse con los procedimientos administrativos de car?cter correccional o policivo o disciplinario.

?El establecer por v?a de la regulaci?n legal correspondiente, que las infracciones cambiarias no admiten la exclusi?n de la responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor, o lo que es lo mismo, se?alar que la responsabilidad por la comisi?n de la infracci?n cambiaria es de ?ndole objetiva, como lo disponen en las partes acusadas los art?culos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991, no desconoce ninguna norma constitucional. Claro est? que al sujeto de esta acci?n ha de rode?rsele de todas las garant?as constitucionales de la libertad y del Derecho de Defensa, como son la? preexistencia normativa de la conducta, del procedimiento y de la sanci?n, las formas propias de cada juicio, la controversia probatoria, la favorabilidad y el NON BIS IN IDEM en su genuino sentido, que proscribe la doble sanci?n de la misma naturaleza ante un mismo hecho.

?Por las anteriores razones la Corte Constitucional habr? de declarar la exequibilidad de las partes acusadas de los art?culos 19 y 21 del Decreto 1746 de 1991.?? (subrayas fuera de texto)

En la misma providencia la Corte al analizar una acusaci?n contra el art?culo 7o. del Decreto 1746 de 1991, referente a las diligencias previas en la investigaci?n de las infracciones cambiarias, efectu? la siguientes consideraciones en torno a la presunci?n de inocencia:

?...la Carta de 1991 consagra la presunci?n de inocencia, debe tenerse? en cuenta que esta es una presunci?n juris tantun que admite? prueba en contrario.? Tal presunci?n cabe ciertamente tanto en el ?mbito del derecho penal como en el de las infracciones administrativas.? Precisamente por eso, "cuando est?n finalizadas las? diligencias preliminares y el funcionario competente a cuyo cargo se encuentre el expediente considere que los hechos investigados pueden constituir infracci?n cambiaria formular? los cargos correspondientes a los posibles infractores en acto administrativo motivado contra el cual no proceder? recurso alguno.? Si culminada la instrucci?n aparece que los hechos investigados no configuran infracci?n cambiaria, el Superintendente de Cambios o el funcionario en quien ?ste delegue as? lo declarar? en providencia motivada, contra la cual procede recurso de reposici?n",? como lo determina el art?culo 11 del mencionado Estatuto.

?Adem?s, "al formular los cargos, se correr? traslado a los presuntos infractores o a su apoderado, mediante entrega de copia? integra, aut?ntica y gratuita de la providencia".? Entonces empezar? a tramitarse el proceso administrativo sujeto a las garant?as constitucionales, como se ha se?alado. As? pues no hay desconocimiento de la presunci?n de inocencia, sino que ella se desvirt?a con los resultados del debido proceso administrativo. Tampoco por este aspecto se encuentra oposici?n entre la presunci?n de inocencia y el principio de la responsabilidad objetiva, que es caracter?stica propia? de las infracciones administrativas.

?Naturalmente como surge de la l?gica del proceso, la carga de la prueba est? a cargo del Estado, sin perjuicio de que los acusados tambi?n ejerzan la iniciativa probatoria a fin de buscar el esclarecimiento de los hechos.

?A la luz de las regulaciones de la Carta, el debido proceso administrativo, no es un concepto absoluto y plenamente colmado por ella; por el contrario aquel presupone distinciones ordenadas por la propia Carta y por la ley, siempre que sean adecuadas a la naturaleza de la actuaci?n de las autoridades p?blicas, que inclusive pueden llevar, como en varias materias se ha establecido, a la reserva temporal de la actuaci?n, del acto o del documento que los contenga; empero, cuando se trata de definir o derivar la responsabilidad de las personas que pueden ser sujetos de una sanci?n o pena, si se requiere de la publicidad, de la contradicci?n, de la intervenci?n del juez natural y de la aplicaci?n de las formas propias de cada juicio, es decir, deben respetarse los principios y garant?as de rango constitucional que enmarcan en t?rminos generales el ius puniendi del Estado?.

?En esta oportunidad se demandan los art?culos 24 (parcial) y 30 del Decreto 1092 de 1996 por vulnerar los art?culos 29 y 83 de la Carta Pol?tica. No cabe duda que? la Corte en la Sentencia C-599 de 1992? hizo un an?lisis integral sobre la consagraci?n de la responsabilidad objetiva en el r?gimen sancionatorio cambiario a la luz de toda la Carta Pol?tica, pues en dicha providencia expresamente se se?al? que la improcedencia de exclusi?n de responsabilidad por ausencia de culpabilidad o de imputabilidad del infractor en el r?gimen cambiario ?no desconoce ninguna norma constitucional?. Por lo que debe concluirse que respecto de los art?culos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto 1092 de 1996 bajo revisi?n ha operado el fen?meno de la cosa juzgada constitucional en sentido material.

?El Procurador General de la Naci?n, no obstante aceptar la existencia de la cosa juzgada constitucional material en relaci?n con los art?culos bajo an?lisis, pide a la Corte que se haga una revisi?n de las normas demandadas a partir de una modificaci?n de la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-599 de 1992, y en consecuencia se declaren inexequibles los apartes acusados de los art?culos 24 y 30 del Decreto 1092 de 1996, pues en su parecer en tal providencia no se justificaron de fondo las razones por las cuales la consagraci?n de la responsabilidad objetiva en materia cambiaria no resulta contraria al art?culo 29 Fundamental, que en sus incisos primero y cuarto establecen el debido proceso y a la presunci?n de inocencia de manera general.

?La Corte no puede aceptar el requerimiento hecho por el Jefe del Ministerio P?blico, pues tal como qued? explicado anteriormente en la Sentencia C-599 de 1992 se expusieron con profundidad las razones por las cuales el establecimiento de la responsabilidad objetiva en el r?gimen sancionatorio cambiario no desconoce la Carta Pol?tica.

?Ciertamente, en el mencionado fallo se explic? ampliamente que el r?gimen de cambios si bien implica la imposici?n de sanciones econ?micas de contenido fiscal no puede ser confundido con el r?gimen penal ordinario, pues est? claro que las sanciones previstas en el ordenamiento jur?dico no son todas de naturaleza punitiva o penal de modo que de llegar ellas a fundarse sobre los mismos hechos no suponen vulneraci?n al principio del non bis in idem. Adem?s precis? la Corte que el r?gimen penal ordinario busca la protecci?n de bienes jur?dicos de inter?s social mediante la tipificaci?n de conducta punibles que merecen sanci?n sobre la libertad de los individuos que las cometen, advirtiendo que la diferencia entre uno y otro ?mbito de responsabilidad por la conducta sancionable tambi?n se fundamenta en altos cometidos de orden constitucional contenidos en principios, fines y valores como son la justicia, el bienestar colectivo, y particularmente el desarrollo y el orden econ?mico y fiscal. As? mismo seg?n lo expuesto en la referida Sentencia C-599 de 1992, la garant?a consagrada en el art?culo 29 de la Carta no significa que las reglas del debido proceso penal se apliquen a todas las actuaciones administrativas o judiciales de naturaleza sancionatoria, sino que en las mismas exista un proceso debido que impida la arbitrariedad? haciendo prevalecer los principios y los derechos que reconoce la Constituci?n.

?De otra parte, en relaci?n con la posible vulneraci?n de la presunci?n de inocencia en el citado pronunciamiento se dijo que la misma es una presunci?n iuris tantum que admite prueba en contrario, de modo que ocurrido el hecho constitutivo de la infracci?n al r?gimen cambiario no opera ipso iure la imposici?n de la respectiva sanci?n, sino que es necesario que la administraci?n formule previamente cargos a los infractores por los hechos investigados si se considera que efectivamente se ha presentado tal violaci?n, para lo cual de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1092 de 1996 debe expedir un acto administrativo motivado en el cual se haga una relaci?n de los hechos constitutivos de las posibles infracciones cambiarias, las pruebas allegadas, las normas que se estiman trasgredidas, el an?lisis de las operaciones investigadas frente a disposiciones aplicables y una liquidaci?n en moneda legal colombiana de las operaciones objeto de los cargos, a la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la fecha de ocurrencia de los hechos.? Del pliego de cargos se le dar? traslado al infractor para que presente los descargos que considere pertinentes, pudiendo solicitar la pr?ctica de pruebas, aportarlas? u objetarlas seg?n el caso, para lo cual se pondr? el expediente a su disposici?n. Surtida esta actuaci?n la administraci?n expide la resoluci?n sancionatoria imponiendo la multa o, en dado caso, dictar? resoluci?n de terminaci?n si no existe m?rito para formular cargos o imponer sanciones.

?Otro de los motivos invocados? por el Procurador para solicitar el cambio de la? jurisprudencia? plasmada en la Sentencia C-599 de 1992 consiste en que? esta providencia resulta contraria a la jurisprudencia constitucional posterior, a la doctrina nacional en materia de aplicaci?n del debido proceso en procedimientos sancionatorios, y adem?s a la larga tradici?n garantista doctrinal, jurisprudencial y normativa sobre la materia.

?No comparte la Corte la anterior apreciaci?n del Procurador, pues esta Corporaci?n ha aceptado la responsabilidad objetiva de manera excepcional para el r?gimen cambiario y as? lo ha venido reiterando, tal como se ver? a continuaci?n.

?A partir de la Sentencia C-690 de 1996, M.P. Alejandro Mart?nez Caballero, si bien se acept? la aplicaci?n del principio de culpabilidad en materia tributaria cuando se ha incumplido con el deber de presentar personalmente la declaraci?n de impuestos, tambi?n se reconoci?? la excepcionalidad de la responsabilidad objetiva en ciertos campos del derecho administrativo como el r?gimen de cambios, reiter?ndose la doctrina contenida en la Sentencia C-599 de 1992 y advirtiendo que los principios del derecho penal se aplican con ciertos matices a todas las formas de actividad sancionadora del Estado.

?En Sentencia C-506 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la Corte si bien toler? la disminuci?n de la actividad probatoria de la administraci?n encaminada a probar la culpa del sancionado que en materia de aplicaci?n de sanciones tributarias y sin llegar a aceptar la responsabilidad objetiva,? nuevamente reiter? la aceptaci?n excepcional de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria cambiaria.

?Posteriormente en Sentencia C-616 de 2002, M.P. Manuel Jos? Cepeda Espinosa, se reiter? que ?la Corte Constitucional en materia de sanciones administrativas ha aceptado solo de manera excepcional, atendiendo a las especificidades de cada caso, la constitucionalidad de la responsabilidad objetiva?. En dicho pronunciamiento la Corte consider? que la? exequibilidad de la responsabilidad objetiva en algunos campos del derecho sancionador debe ser objeto de estudio por parte de esta Corporaci?n en cada caso de acuerdo con las caracter?sticas propias de la norma que se juzga, se?alando que como la imposici?n de sanciones por responsabilidad objetiva es de car?cter excepcional en el r?gimen constitucional? colombiano por ello se encuentra sujeta a estos requisitos:

? (i) que carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina [6] llama 'rescisorias', es decir, de sanciones que comprometen de manera espec?fica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) que tengan un car?cter meramente monetario; y (iii) que sean de menor entidad en t?rminos absolutos (tal como sucede en el caso de las sanciones de tr?nsito) o en t?rminos relativos (tal como sucede en el r?gimen cambiario donde la sanci?n corresponde a un porcentaje del monto de la infracci?n o en el caso del decomiso en el que la afectaci?n se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). Fue as? como bajo estos supuestos en la citada providencia la Corte consider? que la sanci?n de cierre de establecimiento consignada en la norma acusada no llenaba los requisitos anteriormente mencionados pues compromet?a de manera espec?fica el ejercicio del derecho al trabajo y de la libertad de empresa no s?lo por parte del sancionado sino eventualmente de quienes laboran en el establecimiento o tienen relaciones comerciales leg?timas con ?ste; igualmente no ten?a un car?cter meramente monetario, como sucede con las multas y la duraci?n del cierre pod?a llegar a ser suficientemente prolongada como para que la sanci?n no fuera considerada de menor entidad.

?El anterior recorrido jurisprudencial pone de manifiesto que respecto de la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria cambiaria la Corte ha conservado intacta su l?nea jurisprudencial en sentido de admitir la responsabilidad objetiva excepcionalmente para ese caso, por lo cual no encuentra un motivo razonable alguno que justifique la modificaci?n de la doctrina vertida en las mencionadas providencias, pues en las normas ahora en estudio se imponen sanciones solo de tipo econ?mico que son de menor entidad y no afectan, por tanto, derechos fundamentales.

?Adem?s, las normas declaradas exequibles en la Sentencia C-599 de 1992 se encuentran vigentes para la aplicaci?n del r?gimen sancionatorio de competencia de la Superintedencia de Sociedades [7] , por lo que si se retiraran del ordenamiento los art?culos bajo revisi?n que reproducen el contenido material de aquellas disposiciones y que forman parte del r?gimen sancionatorio cambiario que aplicar la DIAN, se generar?a una situaci?n de desigualdad en materia de sanciones para el r?gimen de cambios, pues mientras que la Superintedencia de Sociedades aplicar?a un r?gimen de responsabilidad objetiva por virtud de lo dispuesto en la mencionada providencia, a la DIAN le corresponder?a tener en cuenta un r?gimen de responsabilidad subjetiva.

?Finalmente, debe precisarse que en el ?mbito del r?gimen cambiario se pretende alcanzar una finalidad de car?cter pol?tico que consiste, b?sicamente, en la protecci?n del orden p?blico econ?mico.? Es en desarrollo de este objetivo que el Estado impone deberes a quienes