Reliquidación. Ley 546 de 1999. Crédito de Vivienda

Concepto 2005021302-3 del 20 de junio de 2005 

Síntesis: Procedimientos de reliquidación, alcances. Las reliquidaciones de créditos otorgados para financiación de vivienda en el antiguo sistema UPAC diferentes de los alivios consagrados en la Ley 546 de 1999, según los pronunciamientos efectuados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, corresponde revisarlas exclusivamente a la justicia ordinaria, tal como lo señalan las sentencias de los máximos tribunales de justicia citados. 

[§ 049] «(…) solicita información relacionada con las facultades que tiene la Superintendencia Bancaria de Colombia para revisar contratos de mutuo, obligaciones hipotecarias y liquidaciones elaboradas por auxiliares de la Justicia en lo correspondiente a las divergencias e inconformidades de los usuarios de créditos en los saldos, o aplicación y cumplimiento de normas en esta materia y especialmente, sobre el cumplimiento de las entidades a la reliquidación ordenada en la ley de vivienda. 

En primer lugar es del caso precisar que la Superintendencia Bancaria de Colombia, dado su carácter de entidad pública, solamente puede realizar aquellas funciones para las cuales ha sido expresamente facultada, conforme al artículo 121 de la Constitución Política, según el cual "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". [Nota del Editor: La Superintendencia Bancaria de Colombia se fusionó en la Superintendencia de Valores mediante el Decreto 4327 de 2005, denominándose en adelante Superintendencia Financiera de Colombia.] 

Dentro de las facultades legales, le compete a esta Entidad desarrollar directamente la inspección y vigilancia sobre las entidades que conforman el sector financiero, como autoridad administrativa financiera, velando porque esas entidades, de un lado, adecuen su formación, estructuración y funcionamiento a las prescripciones legales que reglamentan la materia y, de otro, porque en desarrollo de las actividades constitutivas de su objeto social, cumplan igualmente con las disposiciones legales reguladoras de la política monetaria, crediticia y financiera adoptada por el Gobierno Nacional. 

Precisado lo anterior, es necesario establecer con claridad dos aspectos relacionados con las facultades de la Superintendencia Bancaria de Colombia en relación con el tema de los alivios ordenados por la Ley 546 de 1999 y la reliquidación de créditos para vivienda de la siguiente manera: 

A) Procedimiento de reliquidación y alivios ordenados por la Ley 546 de 1999 (artículos 40, 41 y 42) 

Con relación a las disposiciones legales que consagran los beneficios creados y bajo el entendido que su inquietud alude a la reliquidación de créditos prevista en la Ley 546 de 1999, conviene recordar que la mencionada ley y en especial el régimen de transición previsto en el Capítulo VIII de la misma, la consagró como un alivio en beneficio de los deudores de obligaciones de vivienda que cumplieran con las siguientes condiciones: 

1. Que se trataran de créditos individuales a largo plazo para vivienda, esto es, los otorgados a personas naturales. 

Que se encontraran vigentes al 31 de diciembre de 1999, independientemente de que estuvieren al día o en mora. 

2. Que hubieran sido otorgados por un establecimiento de crédito, y 

3. Que se hubieren destinado a la financiación de vivienda. 

Ahora bien, en torno a los objetivos y criterios de dicha ley dispone el artículo 2° de la misma lo siguiente: 

"El Gobierno Nacional regulará el sistema especializado de financiación de vivienda de largo plazo para fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna, de conformidad con los siguientes objetivos y criterios: 

1. Proteger el patrimonio de las familias representado en vivienda (…) " 

Por su parte, esta Superintendencia mediante Circular Externa 007 de 1996 (Circular Básica Jurídica), Título Tercero, Capítulo Cuarto señaló: 

"La Ley 546 de 1999 o Ley de Vivienda creó un sistema especializado para la financiación de vivienda individual a largo plazo. 

De acuerdo con la disposición mencionada se define como crédito de vivienda individual a largo plazo el otorgado a personas naturales orientado a financiar la compra de vivienda nueva o usada o la construcción de una unidad habitacional (…) " 

En este mismo sentido, es preciso tener en cuenta que el artículo 40 de la citada reglamentación al referirse a los abonos que resultaran como consecuencia de la reliquidación de dichos créditos, estableció que 'con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo (…)' 

Como expresamente lo señalan las disposiciones en comento, la finalidad de la reliquidación y los abonos previstos en la ley, consiste en contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda. Por tanto, el derecho constitucional protegido por la ley es el que tiene todo ciudadano a una vivienda digna, lo cual en este caso se concreta en la reliquidación de los créditos de manera que se refleje en los saldos el descuento de una corrección monetaria atada al DTF y no al IPC, como lo preveía en sus inicios el sistema UPAC. Dicha reliquidación por consiguiente, debe beneficiar a los deudores que sean personas naturales cuyo fin principal era la adquisición de vivienda y no a aquellos motivados por propósitos de lucro o inversión. 

La reliquidación y el abono correspondiente de que tratan los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999, están previstos para los créditos de vivienda individual que por el hecho de contener un componente variable en su fórmula de liquidación se vieron afectados por los movimientos de las tasas en el mercado, como es el caso de los préstamos denominados en UPAC, en cuyo cálculo el comportamiento de la "DTF" resultaba de significativa importancia y de los expresados en moneda legal siempre que estuvieran referidos al mismo indicador. 

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, los establecimientos de crédito debían reliquidar el saldo total de los créditos, para cuyo efecto se utilizó la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999 publicó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público mediante Resolución 2896 de 1999. 

De lo expuesto se observa que los abonos por concepto de reliquidación previstos en la Ley 546 de 1999 se aplicaron al saldo de cada crédito por parte de las entidades vigiladas y fueron cancelados con Títulos TES por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que corresponde a sumas entregadas por el Estado como un alivio de los deudores de los créditos de vivienda, dada la situación económico-social vivida. 

Con base en estas disposiciones, la reliquidación prevista por el parágrafo 1º del artículo 39, constituye una inversión social efectuada por el Estado para hacer efectivo el derecho constitucional a obtener una vivienda digna. Bajo esta definición los criterios empleados por el legislador y por esta Superintendencia al expedir la Circular Externa 007 del 2000, sólo tuvo como finalidad la señalada en el artículo 40¹ de la norma citada y que se reduce a invertir las sumas que arroje el proceso de reliquidación en el abono y amortización del mismo crédito, es decir, a reconocer los mayores valores pagados por los deudores en virtud de los créditos de vivienda financiados con el sistema basado en el UPAC o atado a otro componente variable como la DTF y que les fueron devueltos a través de los alivios otorgados por el Gobierno Nacional. 

Precisado lo anterior, resulta pertinente que los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 contemplaron por parte de los establecimientos de crédito, la obligación de reliquidar todas las obligaciones que cumplieran con los requisitos allí señalados de acuerdo con el procedimiento establecido en dichas normas, indicando que la misma debía efectuarse sobre los saldos a 31 de diciembre de 1999, independientemente de que las obligaciones se encontraran al día o en mora. A su turno, esta Superintendencia mediante la Circular Externa 007 de 2000 instruyó a las entidades financieras acerca del procedimiento a seguir para llevar a cabo la reliquidación de los créditos hipotecarios conforme con la ley. 

De acuerdo con lo anterior, se observa que el procedimiento de reliquidación y aplicación de alivios consagrados en la Ley 546 de 1999 que estaban obligados a adelantar los establecimientos de crédito debió ajustarse a los presupuestos antes indicados. 

Adicionalmente y atendiendo que la Ley de Vivienda dispuso el pago por parte del Gobierno Nacional de los mencionados alivios a las entidades financieras a través de la emisión de títulos TES, el numeral 5 del instructivo en mención dispuso:

"El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cancelará los abonos con los títulos TES de que trata el parágrafo 4° del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, denominados en UVR.

Los títulos se emitirán a favor de las entidades acreedoras, previo envío a la Superintendencia Bancaria de la correspondiente cuenta de cobro, anexando en medio magnético la información prevista en el Anexo I - Reporte Suma Total Alivios, adjunto, certificada por el revisor fiscal de la entidad, o quien haga sus veces.

A su vez, las entidades acreedoras deberán diligenciar la proforma F.0000-50 Reliquidación de Créditos en UPAC y pesos con UVR, adjunta, conforme al instructivo que la acompaña"

En este mismo sentido, el artículo 3º del Decreto 249 del 18 de febrero de 2000 modificado en parte por el artículo 2º del Decreto 2221 del 30 de octubre de 2000, señaló: "La Superintendencia verificará que la información allegada por las entidades acreedoras coincidan con los registros contables de las cuentas por cobrar a cargo de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y remitirá a la Dirección General de Crédito Público la información allegada por la entidad".

Atendiendo lo anterior y con el propósito de lograr una mayor efectividad en el cumplimiento de la obligación impuesta al Ente de Control y de lo señalado en el numeral 5 de la Circular 007 de 2000, esta entidad expidió la Circular Externa 048 del 30 de junio de ese mismo año, mediante la que se impartieron instrucciones a los establecimientos de crédito acerca de la información que debían remitir en la proforma F.0000-50, creando para el efecto el formato 254, el cual contiene la información individual referente a los créditos de vivienda reliquidados por parte de las entidades vigiladas. Adicionalmente y previendo que se podían presentar inconvenientes en las reliquidaciones efectuadas, esta Superintendencia estableció en la citada circular un procedimiento especial para aquellos créditos que tuviesen problemas con la reliquidación.

Así, es claro que las normas legales citadas atribuyeron a esta Entidad exclusivamente la revisión de las cuentas de cobro a cargo de la Nación que presentaran las entidades financieras acreedoras, para lo cual se impartieron diferentes instructivos².

En virtud de todo lo expuesto, se concluye que las funciones de la Superintendencia Bancaria de Colombia en esta materia, se limitaron a verificar las cuentas de cobro que presentaron las entidades vigiladas para el pago de los alivios respectivos por parte del Gobierno Nacional, pues la información individual referente a cada obligación reliquidada, con base en la cual debió efectuarse el procedimiento a que se ha hecho referencia, reposaba en cada una de ellas, por lo que la veracidad y exactitud de la misma es responsabilidad de cada entidad o, en el caso objeto de consulta, de la entidad adquirente de la cartera.

B) Reliquidación prevista para créditos en Sentencias C-383, C-700, C-747 y C-955 de 1999 de la H. Corte Constitucional

De acuerdo con los anteriores pronunciamientos se ha reconocido a aquellos deudores de créditos otorgados para la adquisición de vivienda a largo plazo en Upac, que por haber cancelado sus créditos antes de la expedición de la Ley 546 de 1999, o por otras circunstancias, no hubieren recibido los alivios ya explicados, de acudir a los tribunales judiciales con el propósito de obtener la reliquidación de sus créditos. A este respecto en los diferentes pronunciamientos jurisprudenciales han señalado:

"Corresponde, entonces, a los jueces de la República, como lo señaló la Corte Constitucional, determinar en cada caso el procedimiento a seguir toda vez que ´(…) los deudores afectados por haberse visto obligados a pagar más de lo que debían, gozan de las acciones judiciales pertinentes para obtener la revisión de sus contratos, la reliquidación de sus créditos y la devolución de lo que hayan cancelado en exceso' (Sala Plena, Sentencia C-700 de septiembre 16 de 1999, Expediente D-2374, M. P. José Gregorio Hernández Galindo)."

En este mismo sentido el Consejo de Estado mediante concepto del 1° de diciembre de 1999 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, M. P. César Hoyos Salazar, Radicado 1245, frente a una consulta elevada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señaló lo siguiente: 

"Ahora bien, en cuanto se refiere a los contratos particulares, esto es, a los contratos de mutuo para vivienda, con garantía hipotecaria y bajo la modalidad del sistema UPAC, celebrados entre los particulares y las corporaciones de ahorro y vivienda y el BCH, corresponde la revisión de los mismos, la reliquidación de los créditos y la devolución de lo que los deudores hayan cancelado en exceso, a los jueces de la República, ante demanda judicial presentada por cada persona interesada, ya que tales declaraciones y condenas sobre contratos de derecho privado constituyen el ejercicio de una función jurisdiccional -la decisión sobre una controversia jurídica particular- asignada a la competencia de la rama jurisdiccional, no a una autoridad administrativa como la Superintendencia Bancaria"

Sobre el particular, la Sentencia C-955 de 2000 de la H. Corte Constitucional indicó:

"( ...) en todo caso, nada de lo que se expone en esta Sentencia puede entenderse en el sentido de impedir que quienes estimen haber sufrido daño en su patrimonio como consecuencia de los pagos efectuados por conceptos que la Corte declaró inexequibles en las Sentencias C- 383, C-700 y C-747 de 1999, acudan, como es su derecho (artículo 229 C.P.), a los jueces para que diriman los conflictos existentes al respecto (...).

Así las cosas, en tratándose de obligaciones como las mencionadas en su comunicación las entidades bien podrían reliquidar los créditos y devolver los mayores valores pagados por los deudores directamente o esperar a que los jueces de la República como autoridades competentes para conocer de los procesos judiciales que instauren estos deudores declaren el resarcimiento del perjuicio causado."

De esta forma, en tratándose de reliquidaciones de créditos otorgados para financiación de vivienda en el antiguo sistema UPAC diferentes de los alivios consagrados en la Ley 546 de 1999 y en concordancia con los pronunciamientos efectuados tanto por el Consejo de Estado como por la Corte Constitucional, se advierte que la revisión de los mismos corresponde exclusivamente a la justicia ordinaria, tal como lo señalan las sentencias de los máximos tribunales de justicia atrás citadas.

De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta las funciones y facultades legalmente asignadas a esta Entidad, le manifiesto que a la Superintendencia Bancaria no le corresponde exclusivamente verificar o realizar liquidaciones y reliquidaciones, pues como ya se indicó, la revisión de los contratos de mutuo para vivienda con garantía hipotecaria y bajo la modalidad del sistema UPAC celebrados entre particulares con las entidades del sector financiero, la reliquidación de los mismos y la devolución de lo que se determine se canceló en exceso, corresponde exclusivamente a la justicia ordinaria.

Lo anterior sin desconocer el precepto contenido en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, para cuyo cumplimiento debe tenerse en cuenta que, conforme lo ordena la norma, las entidades debe disponer de personal especializado, circunstancia esta que debido a las restricciones impuestas al gasto público por parte del Gobierno Nacional no permiten por ahora la contratación del personal necesario para llevar a cabo dicha función de colaboración, tal como le fue informado al Juzgado 38 Civil de Circuito de Bogotá en oficio 2003055694-4 del 3 de febrero de 2004, del que se anexa copia. En tal virtud le instamos de manera respetuosa para que recurra a los listados de auxiliares de la justicia, de conformidad con el Acuerdo 1518 de 2002 del Consejo Superior de la Judicatura.

(…).» 

1 "Con el fin de contribuir a hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda, el Estado invertirá las sumas previstas en los artículos siguientes para abonar a las obligaciones vigentes que hubieren sido contratadas con establecimientos de crédito, destinadas a la financiación de vivienda individual a largo plazo (…)". 

2 Circulares Externas 048 de 2000, 056 de 2000 y Carta Circular 165 de 2000, todas proferidas por la Superintendencia Bancaria.