Superintendencia Bancaria / Crédito de Vivienda

Concepto No. 2004013043-3. Marzo 26 de 2004.

Síntesis: Alcance y naturaleza de las circulares expedidas por este organismo de control. Objetivos y fundamentos de la Circular Externa 007 de enero de 2000 emitida con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999 (Capitulo VIII, "Régimen de transición") o ley de vivienda.

[§ 117] «(…) con el propósito de que se atienda por este Despacho su solicitud de "(…) certificar que criterios tuvieron en cuenta para la expedición de la Circular Externa 007 de enero 27 de 2000, cual (sic) es el soporte jurídico de la Circular Externa 007 de la misma fecha y si en el contenido de la referida circular se tuvieron en cuenta las Sentencias proferidas por la H. Corte Constitucional C-383, C-700, C-747 de 1999, C-955 y C-1140 de 2000."

En relación con los criterios que se tuvieron en cuenta para la expedición de la Circular Externa 007 de enero 27 de 2000, es preciso manifestar que corresponde a la Superintendencia Bancaria de Colombia como autoridad de policía administrativa ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividad financiera, bursátil y aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados del público.

Con fundamento en dicha obligación, resulta pertinente aclarar que es del resorte de la Superintendencia Bancaria, en los términos del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), ejercer el control y vigilancia de las instituciones determinadas en el numeral 2 del artículo 325 de la citada reglamentación y que en virtud de las funciones señaladas en el literal a), numeral 3, del artículo 326 ibídem, referente al control y vigilancia asignadas a esta agencia estatal, le corresponde:

"Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación".

Ahora bien, sobre el alcance y la naturaleza jurídica de las circulares que expide la Superintendencia Bancaria el Consejo de Estado en Sentencia del 18 de agosto de 1989 señaló:

"(...) por principio las 'circulares' que expide el Superintendente Bancario no constituyen ejercicio de la facultad presidencial conferida por el ordinal 3º del artículo 120 de la Constitución Nacional, sino actos administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones. Se conocen como internas cuando están destinadas a sus propios funcionarios y su fundamento principal radica en la relación jerárquica de superior que le permite dictar reglas de conducta u orientaciones a sus subordinados, tendientes a disciplinar el funcionamiento de las oficinas públicas. Son externas cuando van dirigidas al público en general o a las entidades vigiladas con el objetivo principal de divulgar el conocimiento de la ley y prevenir su oportuno cumplimiento por parte de ellas. Su fundamento está en la propia ley, reglamento o norma superior que divulga para su cabal observancia, en desarrollo de la competencia que le asignan sus normas orgánicas.

"En cuanto la circular se limita a recordar una obligación legal a cargo de los destinatarios, no existe ningún desbordamiento de facultades sino elemental cumplimiento del deber de divulgación de las normas a las cuales están sujetas las entidades vigiladas (...).

En igual sentido la misma Corporación en Sentencia del 18 de octubre de 1994 señaló:

"(...) Es así como las resoluciones, instrucciones, circulares, etc., proferidas por la Superintendencia Bancaria en desarrollo de la facultad de inspección y vigilancia que le ha sido adscrita por la ley, constituyen actos administrativos de carácter general, amparados por la presunción de legalidad, y son de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades vigiladas (sic) al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, pudiendo impartir instrucciones (...)'

Por lo tanto, los instructivos que expide la Superintendencia Bancaria en ejercicio de sus funciones,(...) son actos administrativos revestidos de la presunción de legalidad y, por lo tanto, de obligatorio cumplimiento tanto para la Superintendencia Bancaria como para sus vigiladas mientras no sean anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme al artículo 66 del Código Contencioso Administrativo"¹.

Finalmente, en el numeral 5.2, Capítulo I del Título VI de la Circular Básica Administrativa -Circular Interna 19 de 2000- esta agencia estatal, al referirse a las circulares externas, expresó que las mismas "son comunicaciones de carácter general por medio de las cuales la Superintendencia Bancaria da instrucciones y expide reglamentaciones que afectan a las entidades vigiladas. El rasgo característico de las circulares externas es su carácter de instructivo o normativo y mediante ellas la Superintendencia (i) imparte instrucciones y expide normas generales de imperativo cumplimiento para las entidades vigiladas, (ii) fija doctrina o (iii) manifiesta su posición institucional frente a temas de su competencia".

Así pues, la Circular Externa 007 del 27 de enero de 2000 es un acto administrativo de carácter general y abstracto que tiene como destinatarios los representantes legales y revisores fiscales de los establecimientos de crédito sometidos a la inspección, vigilancia y control de esta Superintendencia, expedida como lo indica su encabezado "con el fin de aclarar algunas dudas que se han presentado a raíz de la entrada en vigencia de la Ley 546 de 1999 y sus decretos reglamentarios (...)", sobre cuyo régimen de transición previsto en el Capítulo VIII de la norma, a continuación se efectuarán algunas precisiones.

En segundo término respecto si en el contenido de la referida circular se tuvieron en cuenta las Sentencias proferidas por la Honorable Corte Constitucional C-383, C-700, C-747 de 1999, C-955 y C-1140 del 2000, es preciso manifestar:

Del contexto de lo expuesto con anterioridad, se puede inferir que la Circular Externa 007 del 27 de enero de 2000, se expidió con el propósito indicado y en relación con el Capítulo VIII "Régimen de Transición" de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999 y sus decretos reglamentarios.

A su vez, el nuevo régimen de vivienda previsto en la citada ley y demás normas que la modifican o adicionan, tuvieron como fundamento de su entrada en vigencia los lineamientos de carácter constitucional que hasta antes de su expedición profirió la Corte Constitucional, incluyendo las Sentencias C-383 del 27 de mayo, C-700 del 16 de septiembre y C-747 del 6 de octubre de 1999.

Hasta entonces las instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria a través de la Circular Externa 007 de 2000, obedecían plenamente las normas de carácter jerárquico superior, para cuya claridad esta entidad emitió la citada directiva y que por su naturaleza jurídica se circunscribe a instruir el cumplimiento de la ley, sin que pueda sustituir a ésta.

Posteriormente, la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad de la Ley 546 de 1999 y así mediante Sentencia C-955 del 26 de julio de 2000 y en relación con el Capítulo VIII mencionado, base de la circular en cuestión, declaró inexequibles los siguientes apartes:

1. "Según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional", del artículo 38.

2. "Igualmente, a elección del deudor, se podrán denominar las cuentas de ahorro y demás pasivos, en UVR o en pesos", del parágrafo del artículo 38.

3. "Dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, y", del parágrafo 2º del artículo 39.

4. "Que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999", del numeral 1 del artículo 41.

5. "Que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999" y "o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional", del numeral 3 del artículo 41.

6. "En los términos que determine el Gobierno Nacional", del parágrafo del artículo 41.

7. "Siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley" y "cumplido lo anterior", del artículo 42.

8. "Que dentro de los noventa (90) días siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley decidan acogerse a la reliquidación de su crédito hipotecario", "dentro del plazo" y "si dentro del año siguiente a la reestructuración del crédito el deudor incurriere nuevamente en mora, los procesos se reiniciarán a solicitud de la entidad financiera y con la sola demostración de la mora, en la etapa en que se encontraban al momento de la suspensión, y previa actualización de su cuantía", del parágrafo 3º del artículo 42.

En subsiguientes sentencias, como la C-1051 del 10 de agosto de 2000 y C-1140 del 30 de agosto de la misma vigencia la Corte Constitucional, en relación con la misma materia, decidió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-955 del 2000.

En virtud de lo expuesto y en razón del carácter transitorio de la pluricitada Circular Externa 007 de 2000, la Superintendencia Bancaria no consideró conveniente expedir otras directivas modificando la misma, teniendo en cuenta que los citados pronunciamientos tienen carácter obligatorio y no cambian en esencia las instrucciones impartidas por este organismo; no obstante lo cual, ha propendido por el cumplimiento de las normas a que se encuentran sometidas las entidades vigiladas, en virtud de la actividad profesional que adelantan.»

1 Boletín Jurídico 9 de la Superintendencia Bancaria, oficio 1999049875-1 del 13 de septiembre de 1999, p. 40.