Prelación de Créditos

Concepto No. 2004000018-2. Enero 22 de 2004.

Síntesis: Las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria son créditos de primera clase. Privilegios de los créditos de primera, segunda y cuarta clase. Imposibilidad legal de aceptar formas de pago diferentes.

[§ 086] «(…) De manera atenta me refiero a la propuesta de pago a fin que la acreencia (…), reconocida a favor de la Superintendencia Bancaria dentro de la masa de la liquidación, sea cancelada con el pago del 58% del valor de la misma, y ante cuya negativa se procedería a cancelarla con derechos fiduciarios o, en una tercera etapa, a través de la dación en pago de diferente tipo de bienes.

Al respecto, y teniendo en cuenta que por disposición del artículo 293, numeral 1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la igualdad de los acreedores frente a la ley debe ceder ante la preferencia que tienen determinada clase de créditos, este Despacho comedidamente le solicita se evalúe y revise la fórmula de pago propuesta, a la luz de las siguientes consideraciones:

1. Las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria son créditos de primera clase

De conformidad con el artículo 2493 del Código Civil, una de las causas de la preferencia es el privilegio, entendiéndose por tal "el medio establecido y regulado exclusivamente por la ley para aumentar las expectativas de satisfacción de un crédito que confiere a un acreedor, en razón de la causa del mismo, la prerrogativa excepcional que opera en caso de confrontación para cobrarse con preferencia a otro en los bienes del deudor común"¹.

Por su parte, el artículo 2494 ibídem señala que

"Gozan de privilegio los créditos de primera, segunda y cuarta clase".

Dentro de los créditos de primera clase, según lo previsto en el numeral 6 del artículo 2495 del mismo ordenamiento, se encuentran:

"Los créditos del fisco y los de las municipalidades por impuestos fiscales o municipales devengados".

Como se observa, este numeral hace referencia a dos tipos de créditos, los primeros, los fiscales, y los segundos, los de las municipalidades por impuestos fiscales o municipales devengados. Dentro de los primeros, a falta de enumeración taxativa y toda vez que en virtud del artículo 28 del mismo ordenamiento las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, es claro que están comprendidos los derechos que sobre los bienes del deudor tiene el erario público.

En efecto, el citado numeral hace referencia a los créditos fiscales, y según el Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de Cabanellas², crédito es "el derecho a percibir alguna cosa; por lo general, dinero", y fiscal es "como adjetivo económico, perteneciente al fisco o erario público".

Así las cosas, y estando claro que dentro de la primera clase de créditos privilegiados se encuentran las obligaciones que a cargo del deudor tienen como destino el erario público, se pasan a exponer las razones por las cuales las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria corresponden a este tipo de créditos

De conformidad con el artículo 11 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto):

"El Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes partes:

a) El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, (…)".

Según la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público³, los ingresos corrientes:

"Son los recursos que percibe la Nación en desarrollo de lo establecido en disposiciones legales, por concepto de la aplicación de impuestos, tasas, multas y contribuciones, siempre que no sean ocasionales. De acuerdo con su origen se identifican como tributarios y no tributarios. Los primeros se clasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos, incluyen las tasas, multas, contribuciones y otros ingresos no tributarios." (Resaltados extratextuales).

Es este sentido, el artículo 27 del mismo decreto señala que:

"Los ingresos corrientes se clasificarán en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y multas". (Resaltados extratextuales).

Según la publicación en cita⁴, los ingresos no tributarios:

"(...) incluye los ingresos originados por las tasas que son obligatorias pero que por su pago se recibe una contraprestación específica y cuyas tarifas se encuentran reguladas por el Gobierno Nacional, los provenientes de pagos efectuados por sanciones pecuniarias impuestas por el Estado a personas naturales o jurídicas que incumplen algún mandato legal y aquellos otros que constituyendo un ingreso corriente, no puedan clasificarse en los ítems anteriores". (Resaltados extratextuales)

De lo anterior es claro que las multas son sanciones pecuniarias impuestas a los administrados en uso de la facultad sancionatoria del Estado, las cuales hacen parte de los ingresos no tributarios del presupuesto General de la Nación.

Así las cosas, y para el caso que nos ocupa, es oportuno precisar que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 208, 209, 211 y 212 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cuando el Superintendente Bancario se cerciore de que las personas naturales o jurídicas sujetas a su vigilancia han violado una norma a la que deba estar sometidos, impondrá multas a favor del Tesoro Nacional, entidad que también es destinataria de los intereses que se generan sobre el valor insoluto de la sanción.

De esta forma, es claro que la multa impuesta por la Superintendencia Bancaria a (…), hoy en liquidación, objeto de la reclamación (…), es una obligación a favor del Estado que tienen su origen en la facultad sancionatoria de la administración y cuyo importe corresponde a los ingresos no tributarios, que hacen parte de los ingresos corrientes incluidos dentro del Presupuesto General de Rentas del Presupuesto General de la Nación, en otras palabras, son créditos fiscales.

Sobre el carácter de créditos a favor del erario (…) que tienen las multas, se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto del 31 de julio de 1984, en el que señaló:

"Así las cosas, las multas que imponen las Superintendencias a (sic) los jueces de la República constituyen un crédito a favor del erario público y una obligación resultante de una sanción, y por lo tanto, cobijadas por lo normado en el artículo 9º de la Ley 68 de 1923.

Al respecto el Consejo de Estado en Auto de octubre 3 de 1963, ponente el doctor Gabriel Rojas Arbeláez, expresó: la noción de multa implica un concepto simple: es la erogación pecuniaria que como pena impuesta a una persona recibe el Tesoro Público. Es una sanción por infringir una norma y cuyo importe tiene un destinatario conocido: el erario". (Resaltados extratextuales).

En el mismo orden y sobre la graduación de las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria como créditos de primer grado dado su carácter de fiscales, se pronunció el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca⁵, al señalar que:

"La Sala luego de examinar las normas que la actora invoca como transgredidas, arriba a la conclusión de que las reclamaciones en comento, debieron ser catalogadas dentro de la masa liquidatoria, como créditos de primera clase, en atención a lo consagrado en el artículo 2495 del Código Civil, en armonía con las normas sobre presupuesto estatuidas en el Decreto 111 de 1996, como quiera que las multas, al tenor del artículo 27 son ingresos corrientes que se clasifican dentro de los ingresos no tributarios.

En relación con el presente asunto, la H. Corte Constitucional se pronunció así:

`Se denominan ingresos corrientes a las rentas o recursos de que dispone o puede disponer regularmente el Estado para atender los gastos que demandan la ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas se subclasifican como ingresos tributarios y no tributarios'

Bajo esta perspectiva, las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria deben aceptarse dentro de los créditos de primera clase, frente a los cuales existe privilegio, ya que son considerados como créditos del fisco por cuanto hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación-no tributarios que engrosan el presupuesto, al tenor de lo previsto en los preceptos aquí analizados" (Resalto).

Así las cosas, y teniendo en cuenta el carácter de crédito fiscal y, por lo tanto, de primer orden que tiene la acreencia reclamada por la Superintendencia Bancaria, y en atención a que de acuerdo con la misma ley, la igualdad de los acreedores ante el proceso liquidatorio tiene como excepción la preferencia establecida en la ley, se considera que el mismo debe ser pagado con prelación a los demás créditos que conforman la masa liquidatoria de esa entidad.

2. Imposibilidad legal en acatamiento de normas de rango constitucional para aceptar la propuesta de pago de (…).

Ahora bien, establecido que las multas impuestas por la Superintendencia Bancaria son de primer orden y, por lo tanto, su pago debe hacerse con prelación a los demás créditos a cargo de la masa de la liquidación, y con el objeto de analizar la procedencia de la propuesta de (…), para cancelar con el pago del 58% el valor de la acreencia reconocida, es preciso determinar la viabilidad legal de la aceptación de la misma, para lo cual son necesarias las siguientes precisiones:

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 122 de la Constitución Política:

"No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento"

Y según el artículo 355 ibídem:

"Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado".

Bajo este marco constitucional, y revisadas, además, las normas que regulan las funciones atribuidas por la ley a esta Superintendencia, en su carácter de entidad recaudadora de las multas que impone a favor del Tesoro Nacional, y a la Dirección del Tesoro Nacional, como receptora y administradora de estos recursos, no se encontró alguna que faculte para realizar acuerdos de pago o para aceptar que con el pago del 58% de la acreencia reconocida ésta se tenga por cancelada.

En el mismo orden, tampoco existe facultad legal dada a esta Entidad ni a la Dirección del Tesoro Nacional, para aceptar como pago de las multas que la primera impone a favor de la segunda, derechos fiduciarios, bienes muebles, inmuebles o derechos litigiosos, tal y como está comprendido en su propuesta.

Sobre este punto hacemos referencia al pronunciamiento realizado por la Directora del Tesoro Nacional en comunicación 0J-0192-JGR del 6 de marzo de 2002, (...), y según el cual se debe indicar que de acuerdo con el contenido del literal e) del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Dirección del Tesoro Nacional sólo puede "aceptar el endoso a su favor de títulos valores de deuda pública de la Nación para el pago de obligaciones de los órganos públicos con el Tesoro de la Nación, con excepción de las de origen tributario", con lo que no está legalmente autorizada para recibir bienes en dación en pago como aquellos a que hace referencia su propuesta, según se expresa en el citado escrito.

Así las cosas, y en atención al carácter de crédito privilegiado que tiene la acreencia reconocida a favor de la Superintendencia Bancaria, ante la imposibilidad jurídica de aceptar el pago proporcional del valor debido a fin de que la misma se tenga por extinguida, así como para aceptar como pago bienes distintos de dinero o títulos de deuda pública de la Nación, y en consideración, además, a expectativas de recaudo presupuestadas por esta Superintendencia en un 100% de acuerdo con lo manifestado en su comunicación (…), comedidamente solicito se evalúe la posibilidad de el pago total de la acreencia en estos términos.»

1 ADROGUE , Manuel I., La Prelación de Créditos en Materia Concursal, Edit. Abeledo Perrot, p. 10.

2 Editorial Heliasta S.R.L. Tomo II, p. 406, y Tomo IV, p. 79.

3 Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, Edit. Impreandes Presencia. p. 30.

4 Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, Edit. Impreandes Presencia. p. 31

5 Sentencia del 15 de agosto de 2002 proferida por la Sección Primera, Subsección A, M. P. Marta Álvarez de Castillo, Expediente 2001-0257.