Actividad Financiera / Lista Clinton

Concepto No. 2004063698-2. Diciembre 9 de 2004.

Síntesis: En ejercicio de la actividad financiera las entidades vigiladas gozan de autonomía para decidir si celebran o no contratos, sujetas a razones objetivas que respalden su decisión. Una decisión injustificada puede configurar bloqueo financiero injustificado. La inclusión de una persona en la llamada "Lista Clinton" es una causal razonable y objetiva que justifica una decisión de la banca de no realizar operaciones con ella.

[§ 005] «(…) solicita se analice la posibilidad de emitir una directriz que establezca las pautas que orienten y autoricen la apertura de cuentas de nómina a personas incluidas en la "Lista Clinton" que sostengan una relación laboral demostrable o que ejerzan "profesiones liberales y labores independientes, que puedan demostrar que sus ingresos son producto su trabajo".

En primera instancia debemos señalar que la Superintendencia Bancaria en su condición de organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades que realicen la actividad financiera y aseguradora.

Para ejercer tales funciones la ley la ha dotado de una serie de facultades, entre las cuales se encuentra la de velar porque las actividades que realicen en desarrollo de su objeto social se ejecuten en cumplimiento de la ley¹. Sin embargo, en ejercicio de dichas facultades no puede ordenar que se cumplan determinados actos o hechos, porque, al decir de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Consejo de Estado, "(…) la nota característica de la competencia que para vigilar los bancos tiene el Superintendente, consiste en su capacidad para impedir que se ejecuten actos o hechos peligrosos y no la de ordenar que se cumplan determinados actos o hechos, en especial aquéllos íntimamente vinculados con los contratos celebrados con la clientela o los que regulan las relaciones con los accionistas".²

Ahora bien, la actividad financiera constituye un servicio público³ que debe ser prestado conforme a la ley⁴ y el régimen jurídico que gobierna las relaciones entre usuarios y prestadores de dicho servicio es el contenido en las disposiciones legales aplicables⁵.

Pues bien, por mandato del Código de Comercio⁶ a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria se les aplican las disposiciones de dicho código y allí se establece que los principios que rigen la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley mercantil establezca otra cosa⁷. En la medida en la que en nuestra ley civil los principios de la autonomía de la voluntad y la libertad contractual⁸ rigen la celebración y extinción de las obligaciones y negocios jurídicos, ellos resultan aplicables expresamente al desarrollo de la actividad financiera y aseguradora.

No obstante, debe advertirse que al decir de la Corte Constitucional⁹, este principio no es absoluto en tratándose de la actividad bancaria, pues si bien las entidades vigiladas gozan de autonomía para decidir si celebran o no un determinado contrato, dicha facultad se encuentra sujeta a la acreditación de razones objetivas que respalden tal decisión. Una decisión injustificada podría conllevar a lo que ha denominado la Corte Constitucional "bloqueo financiero injustificado"¹⁰.

En esta medida para el caso de la actividad financiera y aseguradora y, en general, para toda aquella relacionada con el manejo de recursos del público, el principio de autonomía de la voluntad está limitado, debido a que las entidades vigiladas solamente se encuentran facultadas para negarse a celebrar un contrato, cuando se presenten las causales objetivas señaladas por la jurisprudencia, como antes se anotó.

Ahora bien, al referirse la misma Corte Constitucional a los efectos que trae la inclusión de un nombre en la "Lista Clinton" y en concreto a las implicaciones que tiene en cuanto hace al acceso al sistema financiero y asegurador, en la Sentencia T-468 de 2003, señaló "(...) no significa que la Constitución le imponga a las instituciones financieras restricciones desproporcionadas que desborden el núcleo esencial del derecho a la autonomía privada, como serían la obligación de aprobar automáticamente todo tipo de créditos, `(...) pues resulta evidente que esas entidades deben procurar disminuir el grado de riesgo que resulta consustancial al otorgamiento de un préstamo, a través del conocimiento del cliente (...)' ".

Con base en esas consideraciones se puede afirmar que la Corte Constitucional aunque sí reconoce el principio de autonomía contractual a las entidades financieras y aseguradoras, con algunas limitaciones dado que se trata de actividad de interés público, la naturaleza personalísima de las relaciones contractuales que éstas celebran con sus clientes permite la implementación de los mecanismos de control señalados que tienen como finalidad el conocimiento adecuado del cliente y la medición de riesgos¹¹.

Ahora bien, la presentación de tales riesgos hace factible que las entidades vigiladas puedan abstenerse válidamente de celebrar contratos con sus potenciales usuarios, (v. gr. la apertura de cuentas bancarias, contratación de pólizas de seguros etc.), sin embargo, tal decisión deberá tener como fundamento la existencia de causas objetivas y razonables que la justifiquen.

Así, en relación con los efectos del documento emitido por las autoridades norteamericanas (Orden Ejecutiva 12.978 del Presidente de los Estados Unidos de América) la Corte Constitucional en Sentencia SU-157 del 10 de marzo de 1999, con ponencia del Magistrado Alejandro Martínez Caballero, expresó que¹² ` 

`"La Corte resalta que, en efecto, la mayoría de las entidades financieras colombianas mantienen relaciones comerciales muy importantes con la banca norteamericana, por lo que las medidas adoptadas en nuestro país se dirigen a proteger a las instituciones financieras colombianas de riesgos inminentes propiciados por la fuerte capacidad de intimidación que tiene la banca norteamericana sobre el mercado financiero colombiano. En consecuencia, los efectos `reflejo' de la lista Clinton producen un estado de indefensión indudable para la banca colombiana, por lo que se considera que ella debe defender el interés general de los ahorradores. Así las cosas, tal y como se plantean en la actualidad los hechos, la negociación con quienes aparecen en la lista Clinton podría propiciar un desequilibrio económico desproporcionado para el sistema financiero colombiano, el cual no puede ser controlado por las autoridades de este país, como quiera que la lista Clinton no es norma que pueda ser vinculante en Colombia, por ende no tiene fuerza coercitiva para los residentes en este país. Por lo tanto, la Corte Constitucional considera que la prohibición de negociación bancaria con personas que fueron incluidas en la lista Clinton constituye una causal objetiva que justifica la decisión de la banca'¹³.

Sobre este mismo tema, en Sentencia T-468 de 2003 manifiesta la Alta Corte que la situación de indefensión económica en que se encuentran las personas incluidas en el citado documento, no es imputable a las instituciones financieras, pues, se insiste, se trata de una causal razonable y objetiva que justifica la negación de acceso a los servicios ofrecidos por las entidades. Igualmente, no puede desconocerse, tal como lo reconoce la Corte en la providencia en estudio y conforme lo consagra el mismo documento -Lista Clinton-, la vinculación jurídica con las personas allí incluidas traería graves consecuencias económicas para la banca colombiana V. Gr. Confiscación del dinero depositado, terminación de contratos de corresponsalía con la banca extranjera etc.

Como se advierte de lo señalado por el elevado Tribunal en dichos proveídos, la inclusión de una persona en el documento emanado de las autoridades norteamericanas es una causal razonable y objetiva que justifica la decisión de la banca de no realizar operaciones con ella. Según la Corte, obligar a los bancos a contratar con personas incluidas en la lista en comento precisamente implica riesgos inminentes para la banca y los ahorradores colombianos por las posibles consecuencias que podría traer para tales entidades. Por ello, la orden ejecutiva en mención puede ser aplicada por los bancos en virtud de la libertad contractual que rige la celebración de sus contratos y en desarrollo de los mecanismos de prevención de riesgos antes citados.

En este orden de ideas, se vislumbra con claridad la imposibilidad jurídica de esta Superintendencia de ejercer control frente a los efectos de una decisión emitida por organismos extranjeros y por tanto de instruir en asuntos como el solicitado, siendo las mismas entidades las que deben evaluar en forma prudente los riesgos de contratar con personas incluidas en la lista, dadas las consecuencias que podrían generarse para ellas.» 

1 Artículo 325, numeral 1, letra b) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

2 Sentencia de junio 12 de 1975, Expediente 2945, C.P. Miguel Lleras Pizano.

3 Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, señala: "De los precedentes textos constitucionales aparece que la actividad relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados al público, atendiendo a su propia naturaleza, reviste interés general y, por tanto, no escapa al postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses particulares (artículo 1° Constitución Política), lo cual se concreta en el carácter de servicio público que se le atribuyó desde 1959 (...)" (resaltado nuestro).

4 Constitución Nacional. Artículo 335. "La actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito" (resaltado nuestro).

5 Constitución Nacional. Artículo 365. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley.

6 Artículo 2034 C. de Co.

7 Artículo 822 ídem.

8 Artículos 1494, 1502 y 1602 Código Civil.

9 Véase Sentencias SU-157 de 1999 T-468 de 2003.

10 Sobre este tema, señala la Sentencia T-468 de 2003 lo siguiente:

"De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, este fenómeno se configura, cuando se presentan las siguientes condiciones: 

" `b1. Cuando al cliente le es imposible actuar de manera efectiva para neutralizar los efectos de las decisiones de los bancos. Por lo tanto, no constituye una situación de bloqueo financiero si existen medios administrativos o jurídicos que le permitan acceder al sistema financiero (…)'. 

"`b2. También se presenta el bloqueo financiero cuando el usuario está frente a la imposibilidad de ingreso al servicio público bancario. Por consiguiente, transgreden desproporcionada-mentelos derechos del cliente, las decisiones en cadena o reiteradas indefinidamente que impiden hacer uso de la banca (…)'. 

"`b3. Cuando la decisión de las entidades financieras produce consecuencias graves para la capacidad jurídica del usuario del servicio público (…)'. 

"`b4. Cuando la negativa de negociación no responde a causas objetivas y razonables que justifican la decisión (…)'". 

11 Tales riesgos al decir de la Corte Constitucional son: 1. Riesgos de reputación, 2. Riesgos operativos, 3. Riesgos legales y 4. Riesgos de concentración.

12 A este respecto, debe recordarse que conforme al artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 que "las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares".

13 Sentencia Corte Constitucional SU-157 del 10 de marzo de 1999.