Acciones / Utilización del Ahorro Privado 

Concepto No. 2003060526-2. Enero 9 de 2004. 

1 Resolución 1076 del 15 de marzo de 1984 en la que se confirmó la sanción impuesta a un establecimiento bancario por violación de lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2388 de 1976. 

2 En el artículo 1.2.0.1.1 se consagraron las reglas de conducta de los administradores y en el artículo 1.7.1.1.1 se reguló lo referen

Síntesis: Adquisición de acciones de entidades vigiladas y no vigiladas. Prohibición a los establecimientos bancarios de financiar a un tercero con dinero captado del público para adquirir el control de una entidad perteneciente o no al mismo sector. Tipificación penal (utilización indebida de fondos captados del público). Carta Circular 143 de 2003. Antecedentes normativos y marco legal vigente.  

[§ 003] «(…) con ocasión de la expedición de la Carta Circular 143 de 2003, "(...) ha estimado procedente celebrar con entidades no vigiladas por la Superintendencia Bancaria operaciones de crédito con destino a la adquisición del control de otras entidades que igualmente no están sometidas a vigilancia del ente de control (...), al no encontrar prohibición legal alguna en ese sentido", conclusión a la que se llegó luego de analizar lo preceptuado en los artículos 7°, 10 y 72 literal c) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

En virtud de lo anterior y para tener certeza sobre el alcance de las normas mencionadas en la citada Carta Circular consulta "si efectivamente es dable entender que los establecimientos de crédito pueden facilitar recursos captados del público para realizar operaciones dirigidas a adquirir el control de otras sociedades o asociaciones distintas de las contempladas en el artículo 10 literal c) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, con fundamento en la autorización legal contenida en el artículo 7º, numeral 1, literal a) (sic) de dicho Estatuto."

Sobre el particular, resultan procedentes los siguientes comentarios:

1. Antecedentes normativos

Sea lo primero recordar que desde la Constitución Política de 1886 ha sido clara la intervención estatal frente a las actividades empresariales incluida la de carácter financiero, pues si bien se respetaba la iniciativa de los particulares en lo atinente a la creación de las organizaciones dentro de los límites del bien común, la dirección de la economía estaba a cargo del Estado quien establece las condiciones para el ejercicio de la misma (artículo 32).

A las anteriores consideraciones no escapa la Constitución Política de 1991 en donde se consagró (artículo 335) que las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del público "son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito."

Pues bien, precisamente en desarrollo de la facultad constitucional de intervención prevista en el artículo 120, numeral 14, de la entonces Carta Política, el Presidente de la República expidió el Decreto 2388 de 1976 en el cual se estableció que "los fondos provenientes del ahorro privado que se encuentren en poder de entidades sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, no podrán utilizarse para que aquellas entidades o las que les estén subordinadas o vinculadas, adquieran el control de otra empresa de cualquier especie, o realicen actos conducentes a adquirirlo" (artículo 1º).

Se consagró igualmente en dicha disposición los casos exceptuados de la aplicación de la prohibición mencionada; se otorgó de manera expresa al Superintendente Bancario la atribución de investigar las operaciones a que se refiere la norma y de sancionar pecuniariamente a la entidad infractora, sin perjuicio de las acciones legales a que hubiere lugar por objeto ilícito.

En cuanto al bien jurídico tutelado con la expedición de este decreto resulta pertinente retomar lo expresado en anterior oportunidad por esta Superintendencia, destacando que el mismo "tiene una doble connotación: una propiamente jurídica representada fundamentalmente por el interés que tiene el conglomerado social en que los recursos captados por los intermediarios financieros en el mercado de capitales, sean manejados con eficacia, seriedad, profesionalidad y sentido de las exigencias del bienestar económico y social de la comunidad, evitando desviaciones originadas en el aprovechamiento de tales recursos, generalmente inspirado por afanes desmedidos de lucro y poder económico; y otra de índole material, constituida por aquello sobre lo cual se concreta la vulneración del interés que la prohibición quiso amparar, en síntesis, el ahorro privado para nuestro caso"¹.

Se observa entonces que en ejercicio de la denominada intervención presidencial en el ahorro privado se elevó a contravención administrativa la conducta de los intermediarios financieros consistente en destinar los dineros producto de la captación a la adquisición del control de otras entidades, pertenecientes o no al mismo sector, en la medida en que su realización pone en riesgo los recursos de los ahorradores y, por ende, compromete la confianza pública en el sistema financiero atentándose en últimas contra el orden público económico.

Lo anterior aunado a la consideración de que con dichas operaciones se presenta una clara desviación de la finalidad perseguida por el legislador en la labor de intermediación de los agentes financieros y de la función económica y social que justifica la existencia del sistema.

Posteriormente y en ejercicio de la misma atribución constitucional, se expidió el Decreto 3604 de 1981 por el cual se consagraron restricciones y prohibiciones adicionales para el otorgamiento de crédito, estableciéndose en el parágrafo 2º del artículo 5º que "cuando se compruebe la utilización de los fondos provenientes del ahorro privado por parte de los bancos comerciales, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones financieras y cajas o secciones de ahorro, para la adquisición de acciones de las entidades a que se refiere el presente decreto, la entidad infractora no podrá acceder a las líneas de crédito del Banco ni a las operaciones con cargo a los fondos financieros que administra o maneja el citado Banco de la República."

En 1982 y ante la evidencia de actividades especulativas tendientes a adquirir el control de entidades financieras, concentración de la propiedad de las acciones y del crédito, conductas dolosas para burlar los límites legales, prácticas destinadas a facilitar la evasión de los deberes fiscales y en general diversas formas de abuso del derecho de propiedad, situaciones que generaron una crisis en la confianza pública perturbando en forma grave el orden económico y social, el Presidente de la República en uso de las facultades que le confería el artículo 122 de la Constitución Nacional declaró el estado de emergencia económica mediante el Decreto 2919 del 8 de octubre, a fin de que se adoptaran de inmediato las medidas destinadas a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Con fundamento en dicha atribución constitucional y en desarrollo de lo dispuesto por el decreto citado, en la misma fecha el Presidente expidió el Decreto Legislativo 2920 mediante el cual se dictaron medidas para preservar la confianza del público en el sector financiero colombiano, estableciendo en el artículo 1º lo siguiente:

"Artículo 1º. Los administradores de las instituciones financieras deben obrar no solo dentro del marco de la ley, sino dentro del principio de la buena fe y de servicio a los intereses sociales, absteniéndose de las siguientes conductas:

(…)

c) Utilizar o facilitar recursos del ahorro privado para operaciones dirigidas a adquirir el control de otras empresas, con fines especulativos o en condiciones que se aparten sustancialmente de las normas en el comercio."

Complementariamente, el Capítulo III ibídem relativo a la protección penal de la confianza en el sistema financiero dispuso:

"Artículo 18.- Los directores, administradores, representantes legales y funcionarios de las instituciones financieras que, utilizando fondos captados del público, los destinen sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control de entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, o de otras sociedades, incurrirán en prisión de 2 a 6 años".

Así las cosas, la prohibición administrativa consagrada legalmente en 1976 y cuyos destinatarios eran las instituciones financieras, se dirige en 1982 a los administradores de dichas entidades y se eleva a la categoría de delito la realización de la conducta mencionada, siempre y cuando no haya autorización legal, resaltándose de esta manera el celo y cuidado del legislador en la protección del bien jurídico objeto de dichas disposiciones normativas: el ahorro y en últimas la confianza pública en el sistema, de tal suerte que una conducta que atente contra ese interés debe recibir un severo castigo tanto por la autoridad de policía administrativa como también por las autoridades jurisdiccionales dada la gravedad de la misma.

En 1990 se expide la Ley 45, que otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la República para compendiar las leyes en sentido formal y material sobre el sector y los reglamentos constitucionales proferidos en ejercicio del ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución Política, dando lugar a la expedición del Decreto 1730 de 1991², que promulgó el primer Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

En 1993 se profirió la Ley 35 que confirió facultades extraordinarias para actualizar el EOSF, con fundamento en las cuales se emitió el Decreto 663³, y en 1999 se expidió la Ley 510, disposiciones éstas que no introdujeron modificación alguna a las normas expedidas en los años ochenta para impedir el uso indebido del ahorro del público.

En el año 2000 se expidió la Ley 599 (Código Penal) cuyo artículo 474 derogó el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, de tal suerte que los hechos punibles allí contemplados son los ahora consagrados en los artículos 314 a 317 de dicho código, Capítulo "De los delitos contra el sistema financiero". Cabe anotar que la descripción del tipo penal "utilización indebida de fondos captados del público" que se hace en esta nueva regulación conserva los mismos lineamientos establecidos en el Decreto 2920 de 1982, extendiendo la prohibición a los directores, administradores, representantes legales y funcionarios de entidades vigiladas por las Superinten-dencias de Valores y de la Economía Solidaria.

Estos antecedentes normativos dejan en claro que el legislador (ordinario y extraordinario) siempre ha procurado impedir que los intermediarios financieros utilicen o faciliten los recursos del público para llevar a cabo la toma de control de otra entidad, perteneciente o no al mismo sector, bajo el entendido de que dicha conducta pone en riesgo dichos recursos y por tanto atenta contra la confianza del público en el sistema.

2. Marco legal vigente

En el año 2003 se expide la Ley 795, que mediante el artículo 12 modificó el literal c) del artículo 72 del EOSF, efectuando algunas modificaciones al anterior texto normativo a fin de que fuera concordante con la descripción del tipo penal contemplado en el artículo 314 del Código Penal. En efecto, establece el precepto hoy vigente:

"Artículo 72. Reglas de conducta y obligaciones legales de las entidades vigiladas, de sus administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y funcionarios. Las entidades vigiladas, sus administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y funcionarios, deben obrar no sólo dentro del marco de la ley sino dentro del principio de la buena fe y de servicio al interés público de conformidad con el artículo 335 de la Constitución Política, para lo cual tienen la obligación legal de abstenerse de realizar las siguientes conductas:

(…)

c) Utilizar o facilitar recursos captados del público, para realizar operaciones dirigidas a adquirir el control de otras sociedades o asociaciones sin autorización legal."

Coincidente con el propósito perseguido por el legislador en la regulación sobre esta materia, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en su artículo 10 consagra prohibiciones y limitaciones a que están sujetos los establecimientos de crédito, estableciendo en el literal c) que dichas instituciones "No podrán conceder financiación, directa o indirectamente, con el objeto de poner en capacidad a cualquier persona de adquirir acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de la propia entidad o de cualquier institución financiera o entidad aseguradora, salvo que dicha adquisición esté referida a acciones colocadas en forma primaria o se realice en proceso de privatización (…)".⁴

Cabe resaltar en esta oportunidad que la disposición precedente consagra la prohibición para una institución vigilada por la Superintendencia Bancaria de financiar la adquisición de acciones o boceas que hayan sido emitidos por la misma entidad o por cualquier institución financiera o aseguradora, a diferencia del ya citado literal c) del artículo 72 que se refiere a títulos emitidos por cualquier sociedad. Así mismo, se destaca que esta prohibición abarca cualquier porcentaje de acciones o boceas, esto es, no se exige que haya control para configurar la violación.

Se reitera entonces que estos preceptos normativos de carácter restrictivo sobre las operaciones de las instituciones financieras y aseguradoras evidencian el propósito permanente del legislador de proteger los recursos del público y, por ende, la confianza en el sector. Y es que, como acertadamente lo afirma la doctrina, "(…) el análisis de la capacidad de las instituciones nos obliga a considerar siempre, en el amplio campo de las actividades que integran su objeto autorizado, las prohibiciones o limitaciones a las mismas, que son verdaderas barreras de orden público, inspiradas las más de las veces en previsiones de carácter prudencial, para evitar que el dinero del público pueda ser empleado en operaciones que los dictados de la razón o la experiencia califican como inconvenientes o de muy alto riesgo"⁵. 

Y fue precisamente la vigencia de estos deberes de abstención que la Superintendencia Bancaria se limitó a recordar a los miembros de Junta Directiva, representantes legales, revisores fiscales y demás funcionarios de las entidades vigiladas mediante la expedición de la Carta Circular 143 de 2003.

En adición al anterior contexto normativo, cabe recordar que el artículo 314 del Código Penal dispone:

"Artículo 314. Utilización indebida de fondos captados del público. El director, administrador, representante legal o funcionario de las entidades sometidas a la inspección y vigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Economía Solidaria, que utilizando fondos captados del público, los destinen sin autorización legal a operaciones dirigidas a adquirir el control de entidades sujetas a la vigilancia de las mencionadas superintendencias, o de otras sociedades, incurrirá en prisión de dos (2) a seis (6) años y multa hasta de cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes" (se resalta).

3. Conclusión

Así las cosas, se concluye que si bien es cierto que los establecimientos bancarios tienen como operación autorizada dentro de su objeto social el otorgar crédito (artículo 7º, numeral 1, literal e) EOSF), también lo es que el marco legal general al que se hizo referencia, concretamente el literal c), del artículo 72 ibídem, de manera expresa y clara les prohíbe que con dineros captados del público financien a un tercero para adquirir el control de entidad, perteneciente o no al mismo sector, salvo que se presente alguna de las excepciones previstas en la ley para el efecto. Lo anterior aunado a la tipificación como delito de la conducta contraventora (utilización indebida de fondos captados del público).

En otras palabras, coexistiendo una facultad y una prohibición que le fija el alcance a la primera deben entenderse y aplicarse armónicamente, pues las disposiciones que las consagran forman parte de un cuerpo normativo que constituye el marco legal que regula la actividad de las instituciones mencionadas.

Con fundamento en lo expuesto, esta Superintendencia no comparte su afirmación según la cual no existe impedimento legal para que ese establecimiento bancario celebre con entidades no vigiladas por este organismo operaciones de crédito con destino a la adquisición del control de otras entidades que igualmente no están sometidas a vigilancia de este ente de control pues, se reitera, la prohibición legal al respecto es expresa y clara.» 

te al delito de utilización indebida de fondos, en similares términos a los del Decreto 2920. 

3 En el artículo 72 establece los deberes de los administradores y en el artículo 208 se consagraba el delito de "utilización indebida de fondos". 

4 Cabe anotar que esta prohibición resulta aplicable a las corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, cooperativas financieras y sociedades de servicios financieros por virtud de la remisión general que en tal virtud efectúa el artículo 213 ibídem. 

5 MARTÍNEZ NEIRA, Néstor Humberto. Cátedra de Derecho Bancario Colombiano, Legis Editores S. A., Primera Edición 2000, p. 287. 

* Nota del Editor: Por considerarlo de especial interés se publica este concepto interno de fecha 5 de agosto de 2003 del Director Jurídico al Superintendente Delegado para la Seguridad Social y Otros Servicios Financieros de la Superintendencia Bancaria de Colombia.