Régimen de Oficinas

Concepto No. 2003033949-1. Agosto 5 de 2003.

Síntesis: Oficinas de establecimientos bancarios. Adecuación y condiciones de seguridad para su funcionamiento. Autonomía para adoptar mecanismos de seguridad.

[§ 068] «(…) expone la situación acaecida con ocasión del incendio de las instalaciones de la oficina del Banco (…) ubicada en la ciudad de (…), que afectó también a los locales vecinos causando daños o perjuicios a raíz de los cuales originó la iniciación de un proceso judicial por responsabilidad civil extracontractual contra la citada entidad financiera que se adelanta ante autoridad judicial competente.

Al respecto, solicita información certificada sobre si esta agencia gubernamental ejerce vigilancia en punto a la adecuación y condiciones mínimas de seguridad con que han de estar dotadas las instalaciones o locales donde se atiende al público por parte de las entidades bancarias así como de las recomendaciones efectuadas por este ente de vigilancia en punto a redes eléctricas, instalación de alarmas y demás aspectos técnicos.

De igual manera solicita se le indique el marco jurídico que en materia de seguridad y adecuación de sus oficinas deben adoptar las entidades bancarias y se le informe si la Superintendencia Bancaria tiene algún tipo de responsabilidad o solidaridad en casos como el relatado, o si dicha responsabilidad es exclusiva de la entidad bancaria.

Finalmente, en forma concreta indaga si el Banco (…) informó o no a esta Entidad sobre el incendio acaecido y de la existencia de pólizas y/o fondos especiales y/o algún tipo de convenio que el hubieren permitido a dicho banco recibir sumas de dinero por indemnización, compensación o auxilio con ocasión de tal hecho, precisando si existía obligación para dicha institución de mantener cubierto el riesgo de incendio y por ende, de amparar daños a terceros indicando, en tal caso, el monto asegurado y si se cobró suma alguna por tal concepto.

Sobre el particular, cabe inicialmente señalar que la Superintendencia Bancaria, dado su carácter de entidad pública, únicamente puede realizar aquellas funciones para las cuales ha sido expresamente facultada por el orden jurídico conforme al artículo 121 de la Constitución Política, según el cual "ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". Aplicando este postulado a la función de certificación que le compete a este Organismo, consagrada en el artículo 326 numeral 6 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -EOSF¹ (cuyos literales c) y d) fueron modificados por el artículo 83 de la Ley 795 de 2003), se tiene que el mismo sólo está autorizado para certificar sobre aquellos hechos o actos para los cuales la ley le haya atribuido expresamente tal facultad, dentro de las cuales no se encuentran los temas objeto de su solicitud, razón por la cual no es posible acceder a su petición en tal sentido.

Igualmente, este Organismo tampoco resulta competente para dirimir conflictos propios del ámbito contractual o extracontractual, tal como ocurre en situaciones como la descrita acaecidas en las instalaciones de instituciones vigiladas o en sus oficinas, toda vez que la labor de vigilancia y control de la Superintendencia sobre las entidades bancarias se circunscribe a vigilar el cumplimiento de sus deberes administrativos y a sancionar su incumplimiento.

Al respecto, en punto a las obligaciones contractuales, ha manifestado la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de junio 12 de 1975, Expediente 2945, Consejero Ponente doctor Miguel Lleras Pizarro, lo siguiente:

"Respecto de la legalidad o puntualidad o regularidad como el banco cumpla con los negocios celebrados con su clientela el Superintendente sólo puede dar órdenes para evitar lo que contraríe la ley pero no para revocar los actos de ejecución contractual (…).

(…) el Superintendente no puede ordenar ni directa ni indirectamente que tal perjuicio sea reparado, ni siquiera puede estimar si hubo o no perjuicio o si se cumplió bien o mal la obligación del contrato porque tal extensiva interpretación de sus facultades de vigilancia transformaría su función de administrativa en jurisdiccional.

Importa puntualizar que la nota característica de la competencia que para vigilar los bancos tiene el Superintendente, consiste en su capacidad para impedir que se ejecuten actos o hechos peligrosos y no la de ordenar que se cumplan determinados actos o hechos, en especial aquéllos íntimamente vinculados con los contratos celebrados con la clientela o los que regulan las relaciones con los accionistas".

Con la precisión anterior, se efectúan los siguientes comentarios a título meramente ilustrativo, con el alcance previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo:

1. En primer lugar cabe señalar que no existe en las disposiciones especialmente aplicables a las instituciones vigiladas por esta Superintendencia, básicamente contenidas en el EOSF (en donde se reglamenta el ejercicio de su actividad) ni tampoco en las normas del Código de Comercio (y por esta vía las consagradas en el Código Civil en materia de obligaciones y contratos) que regulan los contratos comerciales, norma alguna que establezca o señale los medios o medidas preventivas de seguridad física de las instalaciones que las instituciones financieras deben adoptar y brindarle a su clientela o a favor de terceros en la realización de sus actividades financiera o aseguradora.

En efecto, el artículo 92 del EOSF incluye tan sólo previsiones en materia de régimen de oficinas del siguiente tenor:

"ARTÍCULO 92. Régimen de oficinas de entidades vigiladas. Las entidades vigiladas sólo podrán abrir y cerrar sucursales o agencias², en el territorio nacional, previa autorización de la Superintendencia Bancaria.

La Superintendencia Bancaria podrá impartir la mencionada autorización de manera general o individual, por lo cual deberá cerciorarse de que la conveniencia pública se verá fomentada.

Tratándose de inversiones de capital en sucursales o agencias domiciliadas en el exterior, éstas sólo podrán efectuarse previa aprobación de la Superintendencia Bancaria, con sujeción a las regulaciones que dicten las autoridades competentes".

Para el anterior propósito, esta agencia gubernamental impartió instrucciones a sus entidades vigiladas acerca de la apertura, traslado, cierre y conversión de sus oficinas, contenidas actualmente en el numeral 1 del Capítulo Cuarto del Título Primero de la Circular Básica Jurídica (Circular Externa 007 de 1996), texto que puede consultarse en nuestra página Internet ya indicada en el icono normatividad, el cual textualmente señala:

"CAPÍTULO CUARTO: RÉGIMEN DE OFICINAS

1. APERTURA, TRASLADO, CIERRE Y CONVERSIÓN DE OFICINAS

(…)

1.1 Políticas y criterios para la apertura, traslado, cierre y conversión de oficinas

(…)

1.2 Régimen de autorización general.

(…)

1.3 Régimen de autorización individual

(…)

1.4 Naturaleza de las oficinas

(…)

1.5 Conversión de oficinas

(…)

1.6 Cierre de oficinas

(…)

2. Conforme a lo expuesto se observa que corresponde a esta agencia gubernamental ejercer el control y la vigilancia en materia de apertura, traslado, conversión y cierre de las oficinas de instituciones vigiladas desde el ámbito netamente administrativo procurando que, entre otros aspectos y bajo el régimen de autorización general (el cual no implica un previo pronunciamiento de este Organismo), aquellas cumplan con los requisitos establecidos en el instructivo administrativo.

Así las cosas mal puede predicarse responsabilidad alguna en este aspecto a la Superintendencia Bancaria pues, se reitera, la labor de vigilancia y control sobre las entidades vigiladas (entre ellas los bancos) se circunscribe a vigilar el cumplimiento de sus deberes administrativos y a sancionar su incumplimiento.

3. De otra parte también debe señalarse que en nuestro ordenamiento jurídico no se consagra disposición que establezca de manera específica la obligación de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria de contratar pólizas de seguro para amparar riesgos en sus operaciones tal como acaece con la global bancaria³ o para prevenir situaciones como la consultada.

En tal sentido, la contratación de esta clase de coberturas corresponde a una decisión que se enmarca dentro de la órbita de la autonomía de gestión del representante legal y/o de los administradores de la institución financiera, orientada al cubrimiento de los riesgos inherentes al desarrollo de sus operaciones.

Al respecto cabe señalar que el numeral 1 del artículo 101 del EOSF establece la obligatoriedad de asegurar los bienes inmuebles de las instituciones vigiladas (naturaleza que ostentan las oficinas de aquellas), en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 101. Reglas especiales. 1. Aseguramiento de los bienes inmuebles de las entidades vigiladas. Los inmuebles de propiedad de las entidades sometidas al control de la Superintendencia Bancaria y aquellos que les sean hipotecados para garantizar créditos que tengan o lleguen a tener a su favor, deberán asegurarse contra los riesgos de incendio o terremoto, en su parte destructible, por su valor comercial y durante la vigencia del crédito al que accede, en su caso".

4. Ahora bien, debe precisarse además que las entidades vigiladas no tienen obligación de informar de situaciones como las de que da cuenta su comunicación ni tampoco de constituir pólizas de seguro y/o similares destinadas a cubrir siniestros como los descritos que causen daños a terceros, pues se reitera, estos asuntos corresponden a las políticas que al efecto diseñen y apliquen tales entidades, motivo por el cual no es posible informar en punto a si existían pólizas que hubiere constituido el Banco (…) y si en tal caso, cobró suma alguna ante alguna compañía de seguros a título de indemnización, compensación o auxilio.

Así mismo es preciso indicar que cada institución financiera goza de autonomía y libertad para adoptar los mecanismos de seguridad que, a su juicio y por virtud del profesionalismo y conocimiento de los riesgos que comporta la actividad que le es característica, estime suficientes para minimizar la ocurrencia de situaciones que afecten el normal desarrollo de sus operaciones o representen peligro para los intereses de su clientela, usuarios y terceros. De igual manera cabe reiterar que la información relacionada con dichas medidas no es autorizada ni existe obligación de ser reportada por los vigilados a este Organismo.»

1 El Decreto 663 de 1993 con sus normas que lo han modificado y adicionado (leyes 510 de 1999 y 795 de 2003) es el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, disposición que puede consultarse en nuestra página internet: www.superbancaria.gov.co en el ícono: normativa.

2 Al respecto los artículos 263 y 264 del Código de Comercio establecen las condiciones para considerar cuando las oficinas de las sociedades pueden tener la naturaleza de sucursales o de agencias.

3 En este asunto debe tenerse en cuenta que el artículo 191 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispone: "Solamente por ley podrán crearse seguros obligatorios".