Defensor del Cliente

Concepto No. 2003027033-4. Octubre 3 de 2003.

Síntesis: Funciones. Resolución de quejas. Reglamento de la actividad del Defensor del Cliente. Admisión e inadmisión de quejas. Archivo o traslado de quejas. Vocería del cliente.

[§ 036] «(…) una consulta relacionada con varios tópicos de la figura del defensor del cliente y el procedimiento para la atención de las reclamaciones.

Sobre el particular, antes de dar respuesta a sus inquietudes se considera oportuno precisar que la Superintendencia sólo se ocupará en términos generales de aquellos tópicos de la petición que sean estrictamente necesarios para la debida aplicación de la normativa relacionada con la defensoría del cliente, siempre y cuando existan vacíos de fondo insalvables que, de no ser dilucidados por este organismo, impidan una interpretación y aplicación uniforme por parte de los defensores del cliente.

La anterior precisión resulta necesaria pues debe advertirse que no corresponde a este ente de control elaborar un exhaustivo manual de procedimiento de las quejas que los clientes presenten contra las entidades vigiladas, lo cual, como es apenas obvio, desbordaría la competencia legal de la Superintendencia toda vez que ni el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni la Ley 795 de 2003 ni su Decreto Reglamentario 690 le otorgan atribuciones en ese sentido.

En este orden de ideas, se estima oportuno recordar el marco general de las funciones del defensor del cliente y en especial los siguientes aspectos:

1º. Los deberes del defensor del cliente de las entidades vigiladas se encuentran señalados en la Ley 795 de 2003, en su Decreto Reglamentario 690 del mismo año y la Circulares Externas No. 016 y 026 del año en curso, expedidas por esta Superintendencia. Por consiguiente, para cumplir su función debe adelantar no sólo aquellas tareas y facultades que de manera explícita le confiere la ley, sino también aquellas gestiones complementarias o indispensables para lograr los objetivos de la defensoría del cliente.

2º. Los procedimientos, formalidades y términos previstos legalmente no pueden ser extendidos por el defensor del cliente ni por la Superintendencia. Por consiguiente, una reglamentación extremadamente exhaustiva para resolver toda la casuística posible que se puede presentar conduciría a hacer inoperante el derecho de queja de los clientes o usuarios, o por lo menos a desestimular su ejercicio.

3º. Para la atención de las quejas el defensor del cliente debe observar siempre los principios de celeridad, economía, imparcialidad, transparencia, eficacia y moralidad, entre otros. Además, en el trámite de esta clase de peticiones nos parece que también debe prevalecer la aplicación del derecho sustancial antes que la formalidad rigurosa de los más mínimos detalles.

4º. Por tratarse de un derecho de petición deberá atenderse con todas las garantías y procedimientos propios de éste consagrados en la Constitución Política.

En claro lo anterior, se procede a dar respuesta a sus inquietudes:

Sobre la función de resolución de quejas

En relación con qué debe entenderse por queja y si se interpreta como tal sólo aquellas comunicaciones que tienen una pretensión específica (por ejemplo restitución de dinero), dándoles a las peticiones que no contienen dichas pretensiones (por ejemplo inconformidad general por atención en oficinas) el tratamiento de recomendaciones señaladas en el artículo 5º. del Decreto 960 del 2003, es importante destacar que de acuerdo con lo señalado en el Diccionario Esencial de la Real Academia de la Lengua el término "queja" proviene de la acción de quejarse y quejarse significa: "Manifestar disconformidad con algo o con alguien".

En tal sentido, si la comunicación dirigida al defensor contiene una inconformidad respecto de la prestación de los servicios o productos que ofrece o presta la entidad o referente a la calidad de los mismos o describa en un posible incumplimiento a las normas legales o internas que rigen el desarrollo o ejecución de dichos servicios, debe dársele el tratamiento de tal y observarse el procedimiento contenido en el Decreto 690 del 2003.

Tanto es así que el numeral 1º del artículo 7º del Decreto en mención señala que "el interesado iniciará su reclamación con la formulación de su queja ante el defensor del cliente, mediante documento que consigne sus datos personales, nombre, identificación, domicilio, la descripción de los hechos y los derechos que considere vulnerados".

Además, no podría limitarse sólo a aquellas comunicaciones que contienen pretensiones específicas pues una interpretación en este sentido sería permitir que todas aquellas peticiones que reflejan una manifestación de insatisfacción frente a los servicios que ofrece el banco se excluyeran del conocimiento del defensor, situación que no cumple la finalidad de la norma. Así mismo, no podría tenerse como una recomendación en los términos del artículo 5º del Decreto 690, tal como lo advierte su petición, pues dicha acepción significa "aconsejar a alguien cierta cosa para bien suyo", obligación que le corresponde al defensor de conformidad con lo señalado en el artículo en mención.

En punto específico al tratamiento que debe dársele a las copias de comunicaciones contentivas de quejas dirigidas a la entidad vigilada y/o a las entidades de control, si corresponde asumir de oficio su conocimiento con prescindencia de los posibles pronunciamientos de los destinatarios, procede manifestar que si dicha petición contiene una queja en contra de la entidad financiera el defensor del cliente deberá asumir su conocimiento y darle el trámite señalado en la ley con independencia de si el original fue remitido a la entidad vigilada.

De igual manera cabe recordar que, a voces del numeral 4.3 del artículo 24 de la Ley 795 de 2003, previo al sometimiento ante la Superintendencia de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios, el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, es decir que es requisito de procedibilidad que se acuda a esa instancia antes de interponer la queja ante este ente gubernamental; por tal razón, deberá asumirse el conocimiento de la queja por parte del defensor sin esperar el pronunciamiento de los destinatarios originales.

En relación con la posibilidad de acumular las quejas si obedecen a los mismo hechos y la forma procesal para adelantarlas, cabe destacar que como quiera que el procedimiento señalado en la ley no regula tales situaciones, se estima, como quedó expuesto líneas atrás, que para la atención de las quejas el defensor del cliente debe observar siempre los principios de celeridad, economía, imparcialidad, transparencia, eficacia sin que ello afecte la atención que debe dársele a cada cliente por separado.

De otra parte, sobre el cálculo de los distintos términos del proceso y la ampliación de los mismos se reitera que los plazos se encuentran fijados en la ley y no pueden ser extendidos por el defensor del cliente ni por la Superintendencia.

Finalmente, en cuanto a si el presupuesto aprobado por la asamblea de accionistas puede ser determinable de acuerdo con las necesidades de funcionamiento y si dicha determinación puede ser fijada por organismos diferentes a la asamblea, debe resaltarse que a la luz de lo dispuesto en el inciso cuarto del numeral 4.2 del artículo 24 de la Ley 795 del 2003 "corresponderá a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas". En tal virtud, es el órgano máximo de la entidad vigilada quien debe efectuar las apropiaciones respectivas para el cabal cumplimiento de las funciones, para cuyo efecto podrá solicitar al defensor una justificación de sus necesidades de funcionamiento, sin que a ninguna otra instancia le sea dable su determinación.

De la admisión

Al respecto, resulta oportuno recordar que el artículo 7º del Decreto 690 de 2003 regula lo pertinente al procedimiento a seguir para la resolución de las quejas. Así, en lo que tiene que ver con la admisión de la queja el defensor del cliente debe supeditarse a las disposiciones contenidas en los numerales 3, 4 y 6 de dicho artículo. Por lo tanto, no se considera válido que la admisión de la queja se equipare a la admisión de una demanda judicial, de cuya asimilación surgen, al parecer, los interrogantes planteados acerca de este tema.

Bajo dicho entendido, aspectos tales como el término dentro del cual debe admitirse la queja, cuándo se entiende admitida, la formalidad para la admisión, su relación con el acto de traslado y la posibilidad de que la entidad vigilada se oponga a la admisión de la queja, son situaciones que deben ser resueltas por el propio defensor del cliente atendiendo criterios de eficiencia y eficacia, de suerte que se proscriba cualquier obstáculo que haga inocua la atención de la queja dentro de los plazos previstos en la ley.

Sin perjuicio de lo anterior, en aras de ilustrar algunos puntos específicos de este acápite, en lo referente a cuándo se entiende recibida una queja radicada en día no hábil en la defensoría, se deben tener en cuenta los lineamientos contenidos en el mismo decreto. En tal sentido, si observamos el artículo 7º anotado (numerales 3, 4, 6 y 8) podemos apreciar que siempre que se habla de plazos se alude a días hábiles; luego, si una queja es presentada un día no hábil se entiende presentada el siguiente hábil.

Sobre cuál es el término para emitir comunicación de admisión y cuándo se entiende una queja admitida, podemos afirmar que si el decreto señaló un término para la inadmisión resultaba redundante fijar uno para la admisión. En consecuencia, si dentro del término de cinco (5) días hábiles contados desde el día siguiente en que sea recibida la queja no hay un pronunciamiento sobre la inadmisión, se debe entender admitida procediendo su traslado. En estos términos, si el defensor juzga que se dan los presupuestos para admitir la queja puede proceder a su traslado sin que se requiera la existencia de un acto previo en el cual se consigne expresamente el hecho de la admisión.

De igual manera, se estima que no se requiere de una notificación en los términos del Código Civil sino que basta la utilización de medios adecuados de comunicación para adelantar el trámite ante la entidad e informar al cliente o usuario la suerte que ha seguido su queja.

Finalmente, en relación con la oposición que puede presentar la entidad vigilada sobre la admisión de una queja, es obvio que si existen razones suficientes la entidad está facultada para el ejercicio de tal oposición; ello sin perjuicio de que remita la información y presente los argumentos en que fundamenta la posición sobre la queja en los términos del numeral 6º del artículo 7º del Decreto 690 del 2003, los cuales se evaluarán por el defensor en el momento de la decisión.

De la solicitud de información para admisión

Al respecto, procede recordar que el defensor del cliente fue creado legalmente con el fin de que los clientes o usuarios de los establecimientos vigilados por la Superintendencia Bancaria reciban la atención que deben brindar dichos entes y que los servicios les sean prestados con la debida diligencia. En ejercicio de sus funciones el defensor del cliente se constituye en un vocero calificado de los clientes o usuarios ante la correspondiente institución, y es quien debe conocer y resolver los asuntos a él encomendados por los mismos, relativos a la prestación de los servicios.

Para que el defensor del cliente pueda cumplir con su finalidad es necesario que el proceso de conocimiento y resolución de quejas sea lo más ágil y expedito posible; por el contrario, instituir un procedimiento demasiado formalista podría derivar en la inoperancia del mecanismo de protección creado por la Ley 795 de 2003, dejando de lado la esencia misma de su existencia, cuyos parámetros, establecidos en el artículo 5º del Decreto 690 de 2003, resultarían a todas luces vulnerados por la existencia de trámites y consideraciones predeterminados orientados a hacer tortuoso el mecanismo de protección creado.

De lo expuesto se desprende que el reglamento al cual se sujetará la actividad del defensor del cliente, debe diseñarse por él mismo y debe ser armónico con los fines propuestos en las disposiciones mencionadas, esto es, rodeado de las mayores facilidades para dar acceso a una prestación ágil y expedita del servicio para el cual se instituyó la figura del defensor.

Al elaborar el reglamento de que trata el artículo 11 del Decreto 690 del 2003 el defensor del cliente debe evitar perder de vista su razón de ser, es decir, debe diseñar un reglamento que efectivamente logre hacer del mismo un verdadero vocero de los clientes o usuarios, y que logre conocer y tramitar sus quejas contra las instituciones vigiladas dentro de los plazos señalados en el Decreto 690 de 2003. Los límites dentro de los que se mueve el defensor del cliente son simplemente la Ley 795 del 2003 y su reglamentación, las cuales evidentemente han querido dejarle cierto margen de acción, pero, como se concluye, orientado al mejoramiento del servicio y a la solución de los posibles conflictos que puedan surgir entre clientes e instituciones vigiladas.

Bajo los anteriores parámetros, las circunstancias que plantea la consulta respecto de la solicitud de información para la admisión de la queja, deben enmarcarse, como ya se expuso, procurando facilitar la labor encomendada con la finalidad exclusiva de la prestación de un servicio, y dentro de los plazos y requerimientos que se determinan en el Decreto 690 de 2003, que al tenor de lo dispuesto en los artículos 7 a 11 del mismo resuelven las inquietudes formuladas.

Lo anterior nos indica que es evidente que los términos establecidos en el decreto mencionado se empiezan a contar una vez se hayan satisfecho las exigencias mínimas que permitan darle curso a la queja.

No obstante lo anterior y en aras de ilustrar algunas de las inquietudes de este ítem, en relación con el término para solicitar información se estima que una vez el defensor evalúe la petición y la admita en forma inmediata expedirá la comunicación a las partes para que alleguen la información necesaria para la solución de la queja.

Respecto de cuándo debe entenderse remitida la solicitud de información para admitir, esto es, si al momento de la emisión de la providencia, del envío certificado por parte de defensor o del recibo por parte de la entidad y desde cuándo corre término para la entidad o el cliente para dar contestación a tal solicitud de información cabe destacar que el numeral 4 del artículo 7º establece que "(…) la entidad o el cliente o usuario deberán dar respuesta dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados desde el día siguiente en que se les remita la solicitud de información (…)" (se resalta).

En torno a si el defensor puede solicitar información adicional y si debe justificar tal decisión, importa señalar que si de la información allegada no se desprenden los elementos de juicio suficientes para tomar una decisión y se requiere de datos adicionales para la resolución del conflicto, se estima que el defensor debe solicitar dicha información, pues de lo contrario su decisión carecería del debido soporte. Sobra repetir que la información adicional que se solicite debe ser necesaria para la resolución de la queja.

En relación con la forma de la providencia de solicitud de información para la admisión, dado que no existe una metodología especial, el defensor podrá establecer la manera que a bien tenga, de tal modo que dé celeridad y transparencia a la decisión.

Respecto de las consecuencias sustanciales y procesales que se pueden derivar para cuando la contestación a la solicitud de información por parte del cliente o de la entidad sea parcial, incompleta, si puede entenderse que ha habido desistimiento del usuario o allanamiento de la institución, o se debe proceder a una nueva solicitud, es importante precisar que, conforme al numeral 5 del artículo 7 del Decreto citado, "se entenderá que la queja ha sido desistida si el cliente o usuario no aporta la información requerida por el defensor del cliente dentro del término mencionado en el numeral anterior (…)".

En el caso de que sea la entidad la que remite en forma incompleta la información, con independencia de las sanciones que pudieran imponerse por la autoridad administrativa, tal como lo advierte el artículo 13 ibídem, el defensor deberá insistir ante la entidad para que aporte la información completa, por cuanto el cliente no podría resultar perjudicado ante la omisión de la institución.

De la inadmisión

En cuanto tiene que ver con el tema de la inadmisión de las quejas por parte del Defensor del Cliente, es de anotar que el artículo 6° del Decreto 690 de 2003 establece en su numeral 2 los casos que están excluidos de su competencia, los cuales en principio se convierten en los únicos eventos en que en nuestro criterio procedería la inadmisión.

En este orden de ideas, la decisión sobre inadmisión de la queja procederá únicamente cuando se esté en presencia de alguna de las circunstancias previstas en la disposición citada, pues en principio al Defensor "(…) le corresponde conocer, evaluar y resolver íntegramente (…) las quejas que los clientes o usuarios de las entidades vigiladas le presenten acerca de posibles incumplimientos de normas legales o internas que rigen el desarrollo de las operaciones, contratos o servicios que ofrecen, prestan, o ejecutan las entidades vigiladas y que afecten directamente al cliente o usuario, así como las relativas a la calidad en la prestación de los servicios a cargo de la entidad".

Ahora bien, en caso de insuficiencia de la información presentada por el cliente o usuario de la institución, el numeral 4 del artículo 7° ibídem faculta al defensor para solicitar a la entidad involucrada o al cliente o usuario los datos que le permitan determinar la admisión. Por su parte, el numeral 5 del mismo artículo señala que se entiende que hay desistimiento de la queja si el cliente o usuario no aporta la información solicitada dentro del término señalado por la disposición.

En cuanto a las circunstancias sobrevinientes que afecten la competencia del Defensor, es de anotar que el artículo 7°, numeral 7, del Decreto 690, establece que en tal caso éste debe dar por terminada la actuación, comunicando su decisión a la entidad vigilada y al cliente o usuario.

Sobre la naturaleza y características de la inadmisión es pertinente reiterar que, conforme a la normatividad expuesta, la inadmisión exige el pronunciamiento por parte del defensor dentro del término de cinco (5) días hábiles contados desde el día siguiente en que sea recibida la queja, si no se resuelve su inadmisión dentro del término indicado debe procederse a su traslado a la entidad, tal como lo expresa el numeral 6 del artículo 7 del Decreto 690 del año en curso.

En caso de dudas sobre su competencia, el defensor debe acudir al procedimiento establecido en el numeral 4 de dicho precepto en orden a solicitar la información que sea necesaria para determinar la procedencia del trámite.

Ahora bien, en cuanto a qué criterios deben aplicarse para determinar si una queja involucra o no una pretensión con o sin cuantía para efectos de aplicar el literal i) del numeral 2 del artículo 6º, es importante señalar que si la queja comporta, además de la inconformidad por la prestación del servicio, una exigencia cuantificable en dinero por la vulneración de alguno de sus derechos es susceptible de darle aplicación al literal en mención. En tanto que si la queja contiene una simple manifestación de la deficiencia en el servicio sin cuantificación o monto alguno no puede ser excluida de la competencia del defensor.

Sobre cómo "deben ser considerados los hechos ocurridos con anterioridad a 3 años cuyas consecuencias… se pueden predicar como hecho presente" para efectos de establecer la competencia, importa destacar que los criterios orientadores son los mismos contenidos en el numeral 6º del artículo 45 de la Ley 795 del 2003.

En torno a qué debe entenderse por la expresión "interés general o colectivo" para los efectos señalados en el numeral 2 del artículo 7º del Decreto 690 del 2003, se considera que se refiere a aquellas quejas que contienen pretensiones comunes a varios individuos a una colectividad o que afectan en general el mercado, como por ejemplo: la realización de una práctica restrictiva que afecte el libre mercado por parte de una vigilada.

No sobra advertir que, además de las quejas, los clientes y usuarios de las entidades están facultados para presentar recomendaciones o propuestas para mejorar los servicios, las cuales deben ser atendidas y tramitadas adecuadamente por el Defensor (artículo 5° del Decreto 690).

Del archivo

El artículo 7 del Decreto 690 de 2003 establece el procedimiento en la resolución de quejas dentro del cual se contemplan diversos eventos y circunstancias que dan lugar a que el Defensor del Cliente dé por terminada su actuación comunicando su decisión a la entidad vigilada y al cliente o usuario, siendo claro que desaparecido el asunto objeto de la queja por desistimiento del cliente o usuario, la rectificación por parte de la entidad o cualquier circunstancia que conlleve los mismos efectos, debe ser comunicada al Defensor del Cliente quien procederá a finalizar la actuación conforme a las reglas señaladas en el precitado artículo.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la finalización de la actuación del Defensor del Cliente, con independencia del contenido de su decisión, debe en todos los casos ser motivada, la misma deberá sujetarse a los presupuestos de que trata el artículo 8 del citado decreto.

En cuanto al término para proceder al archivo de la queja, el mismo dependerá de cada caso en particular; así, si el archivo deviene como consecuencia de la decisión adoptada por el defensor sobre el asunto objeto de la queja o por la concurrencia de alguna de las circunstancias que dé lugar a su finalización sin que medie decisión de fondo por parte del mismo funcionario, una vez comunicada la situación al cliente o usuario y a la entidad vigilada, el defensor deberá proceder al archivo de la queja.

Por último, en cuanto al tiempo que se deben conservar los expedientes en los archivos de la Defensoría del Cliente, como quiera que la información en ellos contenida está basada en los libros y papeles de las instituciones vigiladas y no existe norma especial sobre este aspecto, a juicio de esta Superintendencia el término aplicable es el dispuesto en el artículo 96 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Del traslado

A este respecto, se considera oportuno precisar que muchas de las preguntas efectuadas en este acápite fueron resueltas en ítems anteriores, tales como la admisión y de la solicitud de información para admisión, razón por la que no se procederá a atender en forma específica algunas de las inquietudes. Sin embargo, debe reiterarse que la simple comunicación que se da a la entidad sobre la admisión de la queja es su traslado. Ahora bien, corresponde al defensor adoptar mecanismos adecuados y eficaces de comunicación a fin de que el trámite de la reclamación tenga un buen suceso.

Así mismo, depende del criterio y juicio del defensor la forma como le solicita a la entidad claridad sobre aspectos directamente relacionados con la reclamación, utilizando mecanismos como el planteamiento de preguntas, solicitud de información, documentación, entre otros.

Ahora bien, durante el término otorgado para adoptar la decisión el Defensor podrá recibir y practicar pruebas tendientes a dilucidar el caso, siempre bajo el entendido de que en toda su actividad ejerce funciones que no tienen contenido jurisdiccional. En el evento de renuencia o silencio de la entidad para atender la petición, se reitera, el Defensor del Cliente con base en el artículo 11 del Decreto 690 de 2003 deberá informar a esta Superintendencia de esa conducta a fin de que se adelante la actuación administrativa respectiva y se adopten las medidas a que haya lugar.

Frente a las preguntas relacionadas con la posibilidad de que el defensor del cliente pueda convocar audiencias de arreglo o conciliación y suscribir actas, revisado el contenido de las normas correspondientes se observa que éste no puede actuar como conciliador; sin embargo, ello no obsta para que sea un facilitador o promotor de un acuerdo tendiente a solucionar conflictos.

De la decisión

Sobre el particular, consideramos necesario advertir que la aceptación de las decisiones del defensor debe ser comunicada a éste por la entidad, de acuerdo con lo previsto por el numeral 5 del artículo 10 del Decreto 690 del 2003. No obstante, su silencio al respecto no puede predicarse como una aceptación tácita de la decisión, pues tal consecuencia no está prevista así por la normatividad correspondiente.

Finalmente, proferida la decisión del Defensor del Cliente se estima que contra la misma, habida consideración de su naturaleza, no procede recurso alguno; sin embargo, tal como expresamente se señala en el artículo 7, numeral 11 del mismo decreto, si el cliente o usuario no está satisfecho con la decisión podrá someter su queja al conocimiento de la Superintendencia Bancaria.

Sobre la función de vocería del cliente y usuario

En este punto valga la pena recordar lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 690 del 2003 en torno a la función de vocería, cuyo texto es el siguiente:

"Con el objeto de cumplir con su función de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, y de manera independiente de los asuntos relacionados con las quejas planteadas, el defensor del cliente podrá dirigir en cualquier momento a las juntas directivas o consejos de administración de las entidades vigiladas recomendaciones, propuestas, peticiones, de la actividad de las propias entidades que hubieran merecido su atención y que, a su juicio puedan mejorar, facilitar, aclarar o regularizar las relaciones, la correcta prestación del servicio, la seguridad y la confianza que debe existir entre las entidades vigiladas y sus clientes o usuarios. Las solicitudes se realizarán a través del funcionario que cada institución haya designado para llevar a cabo sus relaciones con el defensor.

Así mismo, los clientes o usuarios podrán dirigirse al defensor del cliente con el ánimo de que éste formule recomendaciones y propuestas ante las entidades vigiladas, en aquellos aspectos que puedan favorecer las buenas relaciones entre las entidades vigiladas y sus clientes o usuarios".

Bajo el anterior marco es que debe desenvolverse la función de vocería que adelanta el defensor; sin embargo, ello no obsta para que el mismo pueda participar efectuando recomendaciones y sugerencias sobre productos futuros que puedan prevenir situaciones que afecten al cliente o usuario de la entidad.

Finalmente, respecto de la formalidad de los actos que contienen sugerencias cabe manifestar que como quiera que la normatividad no establece ritualidad alguna tal aspecto queda a juicio del defensor teniendo en cuenta los principios de transparencia, celeridad y economía, pudiendo acudir como criterio orientador a los requisitos para la expedición de otros actos previstos en la misma regulación.»