Bonos Pensionales

Concepto No. 1999037822-1. Septiembre 9 de 1999. Superintendente Delegado para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantía.

Síntesis: Emisión de bonos por la Nación. Cuotas partes a cargo del ISS. Cuotas partes a cargo de otros contribuyentes.

[§ 0013] «Los términos iniciales de la consulta fueron aclarados mediante comunicación 04099 del 18 de junio del año en curso, así:

“La OBP cree que cuando la Nación es el emisor de cierto bono, que tiene cuotas partes a cargo de otras entidades, (el ISS u otras), y llega el momento de la redención, la Nación sólo debe pagar su porción. Adicionalmente, transferirá a la administradora o al tenedor legítimo del bono las sumas recibidas de los contribuyentes, si ello ocurre.

Lo anterior, a la luz del artículo 16 del decreto 1513 de 1998 (sic)

El ISS ha venido sosteniendo que la Nación debe pagar tanto su porción, como la cuota a cargo del ISS, para lo cual arguye que así lo dispone el decreto-ley 1299 de 1994".

Al respecto, resulta pertinente hacer las siguientes precisiones:

En primer lugar es necesario recordar que el decreto 1299 del 22 de junio de 1994, “Por el cual se dictan normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales”, fue promulgado en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno Nacional mediante el numeral 5° del artículo 139 de la ley 100 de 1993, es decir que se trata de un decreto con fuerza de ley. Por su parte, el decreto 1513 del 4 de agosto de 1998, “Por el cual se modifican y/o adicionan algunos artículos de los Decretos reglamentarios 1748 de 1995 y 1474 de 1997 y se dictan otras disposiciones”, fue promulgado en ejercicio de la facultad conferida por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, es decir que se trata de un decreto reglamentario.

Ahora bien, independientemente de la jerarquía normativa, resulta pertinente analizar el contenido de las disposiciones que, en uno y otro decreto, se relacionan con la emisión de bonos pensionales a cargo de la Nación y con las cuotas partes con que deben contribuir otras entidades.

El artículo 16 del decreto-ley 1299 de 1994, establece:

“Bonos Pensionales y Cuotas Partes a Cargo de la Nación.

La Nación emitirá el bono pensional a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales (sic), a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidad del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se emitirán con relación a los afiliados de las entidades anteriormente citadas que estuviesen vinculados con anterioridad al 1° de abril de 1994.

El valor correspondiente a la deuda imputable por concepto de bonos pensionales o cuotas partes de bono, a partir del 1° de abril de 1.994 y hasta la fecha del traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad, estará a cargo del ISS en los casos que le corresponda, quien deberá contribuir a la Nación con la cuota parte financiera respectiva. En todo caso la Nación expedirá el bono pensional por la totalidad de su valor.

La cuota parte financiera a que hace referencia el inciso anterior, se calculará restando al valor de emisión del bono pensional con cargo a la Nación, el monto correspondiente al valor del bono calculado al 1° de abril de 1994, actualizado a la fecha de su emisión con la tasa de interés DTF pensional.

Parágrafo. En cada vigencia fiscal se incluirá (sic) en la ley anual de presupuesto los recursos necesarios para cancelar el valor de los bonos pensionales a cargo de la Nación que sean redimibles durante ese período y de las cuotas partes a cargo de ésta”.

El artículo 17 del mismo decreto-ley, establece:

“Bonos Pensionales a cargo del Instituto de Seguros Sociales.

El Instituto de Seguros Sociales emitirá el bono pensional de los afiliados al Sistema General de Pensiones en relación con sus afiliados que hubiesen ingresado por primera vez a la fuerza laboral con posterioridad al 1° de abril de 1994”.

Por su parte el artículo 27 del decreto 1513 de 1998, adicionó al decreto 1748 de 1995 el artículo 65, cuyo tenor en la parte que interesa es el siguiente:

“Proceso de emisión y cobro de cuotas partes.

De conformidad con el artículo 120 de la Ley 100 de 1.993, las entidades contribuyentes tendrán la obligación de contribuir a la entidad emisora con la cuota parte correspondiente al valor de redención del bono pensional. En consecuencia, el emisor sólo estará obligado al pago de su porción suscrita en el bono y de las cuotas que hayan sido reconocidas y pagadas por los contribuyentes, en los términos del presente artículo.

Para los fines anteriores, el emisor actuará como mandatario para el pago y deberá transferir a la administradora o al tenedor legítimo del bono las sumas recibidas del contribuyente. La mora del emisor en la transferencia de los recursos no exime de responsabilidad al contribuyente; por tanto, este (sic) podrá optar por realizar el pago directo a la administradora o al tenedor legítimo del título.

Las cuotas partes de bonos pensionales se emitirán como cupones de los mismos. En tal virtud, cada entidad contribuyente será responsable ante la administradora o el tenedor del pago de la cuota parte incorporada al respectivo cupón. Sin perjuicio de lo anterior, hasta el 31 de diciembre de 1998 la OBP continuará redimiendo los bonos en su integridad, y cobrando a los contribuyentes las cuotas partes respectivas.

El bono deberá ser emitido por la entidad a quien corresponda según los artículos 119 de la Ley 100 de 1.993 y 14 del Decreto Ley 1299 de 1994.

El procedimiento de liquidación de las cuotas partes será el establecido en el artículo 52. Una vez confirmada o certificada la información laboral con base en dicha disposición, el emisor informará a los contribuyentes el valor de la cuota parte a su cargo y les solicitará a los contribuyentes el reconocimiento de la misma dentro del término previsto para la expedición de los bonos. El reconocimiento de la cuota implicará la autorización para suscribir, en nombre del contribuyente, el cupón correspondiente a la cuota respectiva (...)” .

1. De la emisión de bonos pensionales a cargo de la Nación

De las disposiciones transcritas resulta claro que el artículo 16 del Decreto-Ley 1299 de 1994 en términos generales establece que los bonos pensionales correspondientes a afiliados al Sistema General de Pensiones que estuviesen vinculados con anterioridad al 1° de abril de 1994 al Instituto de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión Social o las cajas, fondos o entidades del sector público sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional, serán emitidos por la Nación, quien asume también el pago de las cuotas partes a cargo de dichas entidades.

De conformidad con el citado decreto-ley y circunscritos exclusivamente al caso del Instituto de Seguros Sociales, aunque la emisión del bono pensional está a cargo de la Nación, quien a través de la Oficina de Bonos Pensionales expide el bono “por la totalidad de su valor”, el referido Instituto debe contribuir a la Nación con la cuota parte financiera que corresponda por el tiempo transcurrido entre el 1° de abril de 1994 y la fecha de traslado al régimen de ahorro individual, para lo cual se deberá restar del valor de emisión del bono pensional, “(...) el monto correspondiente al valor del bono calculado al 1º de abril de 1994, actualizado a la fecha de su emisión con la tasa de interés DTF pensional”.

Lo expuesto en el párrafo precedente es reafirmado por el artículo 10° del decreto 1513 de 1998, modificatorio del artículo 22 del Decreto 1748 de 1995, cuando, refiriéndose a la emisión de bonos, en su inciso segundo establece que “En el caso de la Nación, el TTE [tiempo total de vinculación laboral con empleadores de la entidad pagadora de pensiones genérica E] se incluye todo el tiempo laborado por el beneficiario del bono en las entidades que hayan sido sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, así como el tiempo cotizado al ISS en cualquier tiempo, esto último siempre y cuando la persona haya ingresado por primera vez a la fuerza laboral con anterioridad al 1° de abril de 1994. En caso de que haya ingresado por primera vez a la fuerza laboral después del 31 de marzo de 1994 y que habiendo seleccionado el régimen de prima media se traslade al de ahorro individual, el ISS de conformidad con el artículo 17 del Decreto 1299 de 1994, deberá emitir el bono pensional” (corchetes y negrilla extratextuales).

Ahora bien, dentro del esquema contenido en el artículo 27 del decreto 1513 de 1998 para la emisión y cobro de cuotas partes se delimitó, en términos generales, la responsabilidad del emisor y de los contribuyentes, estableciendo, de un lado, que el emisor está obligado al pago de su porción del bono y de las cuotas reconocidas y pagadas por los contribuyentes, en caso de haberlas, y, de otro lado, que cada contribuyente es responsable del pago de la cuota parte incorporada en el respectivo cupón.

Como quiera que la mora del emisor en el pago del bono no exime de responsabilidad al contribuyente, aún en el caso de haber entregado éste al emisor los recursos correspondientes a su cuota parte, la disposición en comento consagra para el contribuyente la posibilidad de optar entre realizar el pago de la suma correspondiente a su
cuota parte en forma directa a la administradora o al legítimo tenedor del cupón (la norma habla de título) o realizar el pago al emisor, quien actúa acá como su mandatario para el pago.

Entrando propiamente en el aspecto consultado debe anotarse que, a diferencia de lo indicado en el decreto-ley 1299 de 1994, el cual -salvo el caso del artículo 17 ya transcrito- no coloca ningún límite temporal para la asunción, por parte de la Nación, de los bonos pensionales y cuotas partes a cargo del Instituto de Seguros Sociales, en el referido artículo 27 del decreto 1513 de 1998 se indica que la Nación, a través de la Oficina de Bonos Pensionales, “(...) continuará redimiendo los bonos en su integridad, y cobrando a los contribuyentes las cuotas partes respectivas” hasta el 31 de diciembre de 1998.

Según lo anterior, los bonos pensionales emitidos por la Nación que se rediman a partir del 1° de enero de 1999, independientemente de si en ellos se incluye o no tiempos cotizados al Instituto de Seguros Sociales con posterioridad al 1° de abril de 1994, deben adecuarse al esquema establecido en el mencionado decreto 1513, es decir que a partir de esa fecha el emisor -Nación u otro- responde, en principio, por el pago de su porción suscrita en el bono, y el contribuyente por la cuota parte que le corresponda.

Ahora bien, en este punto debe tenerse en cuenta también que el artículo 16 del decreto-ley 1299 de 1994 es una norma especial que regula lo relacionado con la asunción, por parte de la Nación, de las obligaciones a cargo del Instituto de Seguros Sociales, entre otras entidades, y la forma como éste debe colaborar con aquella mediante la entrega de la denominada cuota parte financiera, mientras que el artículo 27 del Decreto Reglamentario 1513 de 1998 es una norma general que regula la obligación de los contribuyentes diferentes del referido Instituto de contribuir con las entidades emisoras de bonos pensionales.

Adicionalmente debe anotarse, de una parte, que el tiempo total de vinculación laboral con empleadores de la entidad pagadora de pensiones genérica E (TTE) es utilizado para calcular las cuotas partes de bonos pensionales y, de otra, que el inciso segundo del artículo 22 del decreto 1748 de 1995, expresamente señala que en el caso de la Nación “(...) se incluye todo el tiempo cotizado al ISS en cualquier tiempo, esto último siempre y cuando la persona haya ingresado por primera vez a la fuerza laboral con anterioridad al 1° de abril de 1994 (...)”, razón por la cual se puede afirmar que en este evento no hay propiamente una cuota parte de bono pensional a cargo del Instituto de Seguros Sociales, ya que la Nación asume la totalidad del referido bono pensional o, cuando sea del caso, la cuota parte que a ella le corresponda. Lo anterior debe entenderse sin perjuicio de la obligación del I.S.S. de contribuirle a la Nación con la cuota parte financiera que corresponda.

Elemento confirmatorio de lo dicho en el párrafo anterior se encuentra en la misma ley 100 de 1993, cuando en su artículo 121, al regular lo relacionado con los bonos pensionales y las cuotas partes a cargo de la Nación, establece:

“La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales (sic), a la Caja Nacional de Previsión social, o a cualesquiera otra caja, fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades.

Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha” (negrilla extratextual).

2. Del cálculo de la cuota parte financiera a cargo del I.S.S. y de la cuota parte de bonos pensionales a cargo de otros contribuyentes

Consecuencia de lo expuesto es que, para el caso de los bonos pensionales emitidos por la Nación bajo los parámetros del artículo 16 del decreto-ley 1299 de 1994, independientemente de que se hubiesen redimido antes o después del 1° de enero de 1999,
el Instituto de Seguros Sociales debe contribuir con la Nación con la denominada “cuota parte financiera”, la cual se calcula en la forma indicada en el referido artículo.

No sobra agregar que cuando se trata de contribuyentes diferentes del Instituto de Seguros Sociales, para el cálculo de la cuota parte “El factor (...) será igual al tiempo aportado o servido en cada entidad dividido por el tiempo total de cotizaciones y servicios reconocido para el cálculo del bono”, según establece el inciso segundo del artículo 15 del Decreto-Ley 1299 de 1994, lo cual es reafirmado por el inciso final del artículo 21 del Decreto 1748 de 1995 cuando indica que “La cuota parte porcentual a cargo de la entidad genérica E, es igual a 100*(TTE/TT) (...)”, procedimiento que, valga recalcarlo, difiere del especial señalado en el artículo 16 del decreto-ley 1299 de 1994 para el cálculo de la cuota parte financiera con que debe contribuir el Instituto de Seguros Sociales con la Nación.

Finalmente, frente a las solicitudes que vienen haciendo las entidades administradoras de pensiones para que la Oficina de Bonos Pensionales expida “los cupones correspondientes a las contribuciones del ISS” y realice “la expedición completa de los bonos con cuotas partes del ISS”, conviene precisar que, desde el punto de vista normativo y en términos generales, si la Nación es emisora del bono pensional le corresponderá informar al contribuyente el valor de la cuota parte a su cargo, la cual, una vez reconocida, conlleva la autorización al emisor para suscribir el cupón respectivo en nombre del contribuyente; por el contrario, si la Nación es contribuyente de un bono pensional, el emisor le deberá informar, para los mismos fines, el valor de la cuota parte a su cargo.

En el caso del Instituto de Seguros Sociales deben distinguirse las siguientes situaciones: 1) Si el bono a que haya lugar corresponde a afiliados vinculados con anterioridad al 1° de abril de 1994, caso en el cual la nación, a través de la Oficina de Bonos Pensionales, deberá emitir el bono pensional y asumir el pago de las cuotas partes a cargo del Instituto, obviamente sin perjuicio de la obligación que tiene éste de contribuir con la cuota parte financiera a que hemos venido aludiendo, y b) Si el bono corresponde a afiliados que ingresaron a la fuerza laboral con posterioridad al 1° de abril de 1994, caso en el cual será el Instituto quien lo emita, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 del decreto-ley 1299 del mismo año.

Según lo visto, la interpretación armónica y coherente de las normas conduce a que no exista, en lo relacionado con este punto, ningún exceso en la potestad reglamentaria, razón por la cual no procede comentario alguno sobre la presunción de legalidad de los actos administrativos».