Acciones de clase
Concepto No. 1999033002-1. Julio
8 de 1999 . Director JurÌdico
Síntesis:
Acciones de clase contra entidades financieras. Legislación financiera.
La Ley 472 de 1998 ante el inciso tercero del artículo 98 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero.
[§ 0002] «Debe tenerse en cuenta, en
primer término, que las de clase son acciones judiciales y, por
tanto, la definición sobre su procedencia, aun tratándose
de instituciones financieras, es materia de competencia jurisdiccional.
Por tanto, los análisis que se hacen a continuación deben
entenderse a título de opinión, sin perjuicio de las determinaciones
jurisdiccionales que en su oportunidad se tomen al respecto.
1. Legislación financiera
Dado el carácter de la actividad financiera, en cuanto a la formación,
funcionamiento y liquidación de las instituciones que la ejercen,
así como a la intervención, regulación y fiscalización
de las mismas, se aplica la legislación especial sobre la materia,
contenida en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, Decreto
663 de 1993, con las normas que lo modifican o complementan.
Sin embargo, pueden presentarse situaciones jurídicas para las
que la legislación financiera no tiene una regla específica.
En ese evento, con carácter supletivo, el artículo 2034
del Código de Comercio determina la aplicación de las disposiciones
de ese código a las entidades sometidas a la inspección
y vigilancia de la Superintendencia Bancaria “en cuanto no pugnen
con las normas imperativas de carácter especial”. Por
lo demás, el artículo 2o del mismo código prevé
que en cuestiones comerciales que no pudieren regularse conforme a las
disposiciones de la ley comercial, o por analogía de sus normas,
se aplicarán las disposiciones de la legislación civil.
En ese sentido, identificando las diferentes fuentes que informan el derecho
financiero y su jerarquía, Néstor Humberto Martínez
Neira1 indica una “Pirámide Jurídica
Financiera” donde la Constitución Política se
encuentra en primer lugar, seguida de la legislación especial financiera,
los contratos, la legislación supletiva (directamente o por analogía),
la costumbre (local, nacional, o internacional), y la legislación
civil.
En ese contexto, por tanto, debe analizarse la aplicación de las
normas objeto de consulta. Al respecto el numeral 3º del artículo
98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero dispuso:
“De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76
de la Ley 45 de 1990, las personas perjudicadas por la ejecución
de las prácticas a que se refieren los numerales anteriores del
presente artículo podrán intentar la correspondiente acción
de responsabilidad civil para la indemnización
del daño causado, que se tramitará por el procedimiento
ordinario, pero con observancia de las reglas previstas por los numerales
3 a 7 y 9 a 15 del artículo 36 del Decreto 3466 de 1982. Para estos
efectos, las personas que no comparezcan serán representadas por
la Superintendencia Bancaria, tratándose de conductas imputables
a las entidades sometidas a su vigilancia. La publicación de la
sentencia se hará por la Superintendencia Bancaria, en estos casos,
y la notificación del auto que dé traslado de las liquidaciones
presentadas, a que se refiere el numeral 13 del mencionado artículo
36, se efectuará por estado” (negrillas nuestras).
Es necesario precisar, en primer término, que esa norma proviene
de la Ley 45 de 1990, artículo 76, es decir, que su vigencia es
anterior al artículo 88 de la Carta Política de 1991, artículo
éste que desarrolla la Ley 472 de 1998.
Ahora bien, el transcrito numeral 3 del artículo 98 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero establece por una parte la posibilidad
de que las personas perjudicadas con la ejecución de prácticas
restrictivas de la libre competencia o que tiendan a establecer competencia
desleal ejerzan las acciones de clase, para definir la responsabilidad
civil y obtener la indemnización del daño causado; como
complemento a ello, la norma señala el procedimiento que se debe
utilizar para el ejercicio de dichas acciones.
Lo anterior sin perjuicio de la aplicación supletiva de otros cuerpos
normativos en cuanto no pugnen con la legislación financiera.
En este último sentido es oportuno resaltar que esas acciones de
clase eran las únicas viables respecto de las entidades financieras
no porque contuvieran de suyo una prohibición de ejercer otras
acciones, sino porque eran las únicas tipificadas legalmente respecto
de esas entidades, dentro de un sistema normativo que no había
desarrollado una reglamentación genérica de dichas acciones.
Así las cosas, el artículo 76 de la Ley 45 de 1990 (que,
como se dijo, corresponde hoy en día al numeral 3o del artículo
98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero) no excluía
ni la tipificación legal posterior de otros eventos en particular
que dieran lugar a acciones de clase, ni el establecimiento de un régimen
genérico de acciones de ese tipo, cuya expedición se hizo
necesaria con la vigencia de la Constitución Política de
1991.
2. La Ley 472 de 1998 ante el inciso 3º del artículo
98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
Como se indicó, mediante la Ley 472 se desarrolla el artículo
882 de la Constitución Política relativo a las
acciones populares y de grupo o de clase. La ley se
encuentra dividida en seis títulos que tratan temas diferentes
aunque relacionados entre sí. El título segundo se refiere
a las acciones populares, mientras que el tercero a las acciones
de grupo o de clase. Ahora bien, respecto a las últimas el artículo
3º las define así:
“Son aquellas acciones interpuestas por un número plural
o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto
de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas
personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto
de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener
el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios”.
Examinados ambos ordenamientos jurídicos, la Ley 472 de 1998 y
la legislación financiera (Ley 45 de 1990, Decreto 663 de 1993),
se infiere que los dos son legislaciones especiales. Por ley especial
se entiende, según Cabanellas3
“La
relativa a determinada materia, como la de aguas, minas, propiedad
intelectual (...). Se denominan especiales no sólo por la peculiaridad
de su contenido, sino por apartarse de alguno de los códigos o
textos fundamentales del ordenamiento jurídico de un país
(...). Constituye, además, nota característica de las leyes
especiales el que suelen ser orgánicas o completas, con inclusión
de preceptos substantivos (los principios o prohibiciones del caso) y
de normas adjetivas (las penales y procesales consiguientes para la efectividad
de las mismas, y para la sanción de las infracciones) (...)”
(negrillas nuestras; cursiva original).
En lo que tiene que ver con la Ley 472 de 1998, ésta regula una
materia específica: las acciones populares y de clase
previstas en el artículo 88 de la Constitución. En ese sentido,
se limita a reglamentar de manera exclusiva y concreta los aspectos atinentes
a esa materia, entre esos qué actos pueden configurarlas y qué
acciones se derivan de esos actos, así como los detalles procesales
pertinentes.
Por otra parte, la generalidad de esas características de la ley
especial las reúnen las disposiciones de la legislación
financiera, para el caso la Ley 45 de 1990 y el Estatuto Orgánico
del Sistema Financiero.
Sin embargo, siendo especiales ambos ordenamientos jurídicos, se
anota que la Ley 472 de 1998 no se ocupa de regular de manera específica
los casos generadores de perjuicios individuales que dan lugar a las acciones
de grupo. En ese sentido, indicándose en el artículo 4 de
la mencionada ley, a título enunciativo, algunos derechos e intereses
colectivos, en los artículos 3 y 46 se hace referencia de manera
genérica a una misma causa, cualquiera sea ella, que origine perjuicios
individuales para el grupo de personas que ejerce la acción. Es
de resaltar que, como lo señaló la Corte Constitucional
en la sentencia C-215 del 14 de abril de 19994, en la cual
se declararon exequibles varios artículos de la Ley 472 de 1998,
las acciones de clase o de grupo:
“(...) no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales
fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que
comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional
o legal, los cuales suponen siempre -a diferencia de las acciones populares-
la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya
reparación se reclama ante el juez. En este caso, lo que se pretende
reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación
pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del
grupo que se reúnen para promover la acción. Sin embargo,
es de la esencia de estos instrumentos judiciales, que el daño
a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas
que por su entidad deben ser atendidas de manera pronta y efectiva.
En concreto, las acciones de grupo tienen las siguientes características:
i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa
del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada,
que es lo que justifica una actuación judicial conjunta de los
afectados; ii) En principio, por tratarse de intereses individuales
privados o particulares, los criterios de regulación deben ser
los ordinarios; iii) Los mecanismos de formación del grupo y la
manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros
sí deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la
norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal
que inspiran su consagración en ese nivel”
(negrillas nuestras).
Así las cosas, la regulación específica en esa materia
se refiere no a los intereses individuales que las generan, si no a los
mecanismos de formación del grupo y a la manera de hacer efectiva
la reparación. De hecho, la reglamentación del Título
III de la Ley 472, relativa a las acciones de grupo, se refiere a esos
aspectos.
De lo anterior se deriva que la vigencia de la primera parte del numeral
3 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
atinente a unas prácticas que dan lugar a la acción allí
prevista, no se afecta con la expedición de la Ley 472 de 1998,
por cuanto ésta no regula qué intereses individuales específicos
generan la acción. En cambio la nueva ley sí deroga la segunda
parte del citado numeral, relativa al procedimiento, pues este es objeto
de regulación en la nueva ley.
Por lo demás, la subsistencia de las acciones de grupo del numeral
3 del artículo 98 citado y, a la vez, la derogatoria del procedimiento
establecido en éste, es señalado de manera expresa por la
Ley 472. En efecto, en torno a “otras acciones de grupo” el
artículo 69 de dicha ley establece:
“Las Acciones de Grupo contempladas en el artículo
76 de la Ley 45 de 1990 (...), se tramitarán de conformidad con
lo dispuesto en el presente título” (negrillas
nuestras).
Y en concordancia con lo anterior, el artículo 86 de la misma ley
dispone:
“La
presente ley rige un año después de su promulgación
y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, y expresamente
los trámites y procedimientos existentes en otras normas sobre
la materia” (negrillas nuestras).
De esas dos normas se deduce claramente que las acciones específicas
indicadas en el artículo 76 de la Ley 45 de 1990 que, se insiste,
son las previstas en el numeral 3º del artículo 98 del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, subsisten por disposición
expresa, pero ya no en cuanto al procedimiento, el cual será el
indicado por la Ley 472.
En consecuencia, cuando determinadas personas se vean afectadas por prácticas
atentatorias contra la libre competencia o por competencia desleal (numerales
1 y 2 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero) de parte de las instituciones financieras, deberán
emplear el procedimiento que establece el Título III de la Ley
472 de 1998 para el ejercicio de las acciones de clase.
Ahora bien, dejando vigentes las acciones indicadas en su artículo
69, la Ley 472 de 1998 abarca todas las situaciones que puedan dar lugar
al ejercicio de las acciones a que nos hemos referido.
En efecto, como para las acciones populares, antes de la expedición
de la Ley 472 no existía en nuestro ordenamiento jurídico
una normatividad integral para el ejercicio genérico de las acciones
de clase o de grupo, sino acciones específicas tipificadas en normas
aisladas, v.gr. el artículo 76 de la Ley 45 de 1990, lo que implicaba
que éstas eran las únicas por ser las únicas desarrolladas
legalmente.
En cambio con la Ley 472 de 1998, y sin perjuicio de conservar las acciones
ya tipificadas de manera particular y de que en el futuro se tipificaran
otras5 , se establece la posibilidad genérica de que
se incoe cualquier acción de grupo que reúna los requisitos
previstos en la ley, sin otra limitación que el cumplimiento de
esos requisitos. Así, entonces, cualquier hecho que dé lugar
a ellas habilita a ejercerlas contra cualquier persona natural o jurídica,
incluidas por aplicación supletiva las instituciones financieras
que, en tal sentido, no están exceptuadas por la Ley 472, ni tal
excepción puede derivarse del numeral 3º del artículo
98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, dado que esta
disposición se circunscribe a tipificar unos casos en particular
en que proceden ese tipo de acciones.
De no ser así, se limitaría una modalidad de acceso a la
justicia respecto de unas personas determinadas, los usuarios, ahorradores
o inversionistas de las instituciones financieras, rompiéndose
la igualdad de trato genérico dado por la Constitución y
la ley a la pluralidad de posibles perjudicados por una misma causa, sin
que se advierta justificación objetiva y razonable para que esa
limitación pueda aducirse.
3. Conclusiones
En atención a lo expuesto se concluye:
a) El artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
sigue vigente respecto a los casos en que se pueden ejercer las acciones
de clase, esto es para los eventos consagrados expresamente en los numerales
1 y 2 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
b) Dicha disposición se derogó respecto del procedimiento
que establecía para el ejercicio de la acción. Con la vigencia
de la Ley 472 de 1998, el procedimiento previsto en ésta es el
que deberá seguirse para el ejercicio de todas las acciones de
clase, incluidas las consagradas en el numeral 3º del artículo
98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero»
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