Cuarta Parte
Jurisprudencia de las Altas Cortes
Vivienda
de Interés Social - Tasa de Interés Aplicable
Consejo
de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.
Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Sentencia del 12 de
diciembre de 2002. Expediente 11751.
Síntesis: Nulidad de la Circular Externa 054 del 13 de julio de
2000 expedida por la Superintendencia Bancaria. Tasa de interés
para la financiación de vivienda de interés social. Aplicación
retroactiva de la ley. Excepción aplicable cuando prevalece el
interés general. Facultades de Instrucción de la Superintendencia
Bancaria no implican ejercicio de funciones jurisdiccionales. No se requiere
el concurso de entidades particulares cuando se dictan instrucciones de
carácter general.
[§ 129] «CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
Corresponde
a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir sobre la legalidad
de la Circular Externa 054 del 13 de julio de 2000, expedida por la Superintendencia
Bancaria, para lo cual se estudiarán a continuación los
cargos propuestos.
Aplicación
retroactiva de la ley
El
apoderado del (...) considera en primer lugar que la Circular acusada
dio aplicación retroactiva al parágrafo del artículo
28 de la Ley 546 de 1999, al darle vigencia frente a contratos suscritos
con anterioridad a su entrada en vigor. Esta norma dispone:
"Parágrafo.
Para toda la vivienda de interés social la tasa de interés
remuneratoria no podrá exceder de once (11) puntos durante el año
siguiente a la vigencia de la presente ley."
La
Superintendencia Bancaria consideró en la Circular que se juzga,
que la anterior norma debe aplicarse no sólo a los créditos
desembolsados con posterioridad a la vigencia de la ley (23 de diciembre
de 1999), sino a "todos los créditos vigentes destinados
a financiar vivienda de interés social", la entidad
concluye entonces, que inclusive aquellos préstamos desembolsados
con anterioridad a la vigencia de la disposición, se rigen por
ella.
Es
principio general del derecho, que la ley es irretroactiva, con la excepción
consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política
para efectos penales, en la que se admite expresamente la aplicación
de la ley posterior a hechos pretéritos cuando la disposición
es permisiva o favorable. En los demás casos las normas rigen hacia
el futuro, es decir, no son aplicables a situaciones jurídicas
surtidas en el pasado.
Tratándose
de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior,
que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición,
los efectos de la relación jurídica se someten a esta última
norma. La ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida
que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas
con anterioridad.
Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38
de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general
inmediato de la ley, al disponer que "en todo contrato se entenderán
incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración",
con excepción de las procesales y las que señalen penas
en caso de incumplir lo pactado.
Se
regulan así los efectos futuros de los contratos celebrados durante
la vigencia de una ley, la cual, aún después de su modificación,
sigue gobernándolos, tanto en su existencia como en su validez,
dentro del principio normativo del contrato y de la seguridad de las convenciones,
de suerte que una sola parte no pueda modificar las condiciones del contrato.
La
regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedidas
por motivos de utilidad pública o interés social, éstas
tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones
amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales.
La
Carta Política, a la vez que garantiza los derechos adquiridos
de conformidad con la ley civil, previsión en la que tienen cabida
los derechos patrimoniales de origen contractual, impone límites
a esta protección, en cuanto tales derechos deben ceder cuando
se enfrenten a intereses públicos o sociales. El artículo
58 de la Constitución dispone:
"Se
garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos
ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación
de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés
social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la
necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá
ceder al interés público o social." (Resalta
la Sala)
Del
texto de la anterior disposición superior se desprende inequívocamente
la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad
de la ley, pero así mismo establece una excepción: Cuando
las normas son expedidas "por motivos de utilidad pública
o interés social" o sea cuando interesan más a la sociedad
que al individuo, cuando se inspiran más en el interés general
que en el de los particulares, tienen efecto general inmediato, aunque
restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés
privado debe ceder al interés público o social.
Para
la Sala, el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999,
que consagró un límite a la tasa de interés remuneratorio
para la financiación de vivienda de interés social, es evidentemente
una norma de interés social, como quiera que obedece al mandato
consagrado en el artículo 51 constitucional:
"Todos
los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará
las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá
planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados
de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución
de estos programas de vivienda." (Resalta la Sala)
A
esta conclusión arribó la Corte Constitucional en una de
las Sentencias antecedentes de la Ley 546 de 1999:
"(...) la Constitución establece el
‘derecho a vivienda digna’ como uno de los derechos sociales
y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede
por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva.
Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de ‘las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho’, así
como el promover ‘planes de vivienda de interés social’,
y ‘sistemas adecuados de financiación a largo plazo’.
Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición
y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser
considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino
que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista
ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución
un mandato de carácter específico para atender de manera
favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar
su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue,
aun con el establecimiento de planes específicos para los sectores
menos pudientes de la población, asunto este último que
la propia Carta define como de ‘interés social’"8.
Tampoco
puede perderse de vista que conforme al artículo 355 de la Carta,
la actividad financiera es de interés público, aunque sea
desempeñada por particulares, por lo que el Estado está
en la obligación de intervenir en ella y las normas que con ese
fin se dicten, prevalecen sobre las disposiciones contractuales.
Toda
vez que el parágrafo del artículo 28 del Capítulo
VI "Vivienda de interés social" de la Ley 546 de 1999
es una norma dictada por motivos considerados como de utilidad pública
o interés social, al regular un aspecto relacionado con las condiciones
financieras para adquisición de vivienda de interés social,
debe entenderse que tiene una aplicación inmediata, es decir, que
afecta las relaciones contractuales iniciadas con anterioridad a la ley,
por lo que la interpretación que hizo la Superintendencia Bancaria
en ese aspecto fue la correcta al indicar que también cobijaba
los créditos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la
norma.
El
apoderado de la accionante ha manifestado que la Corte Constitucional
al revisar la Ley 546 de 1999 no dispuso expresamente la aplicación
del parágrafo del artículo 28 a créditos ya desembolsados,
como sí lo hizo con el resto de la cartera, al analizar el numeral
2 del artículo 17.
Al
respecto, resulta oportuno recordar lo expresado por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-955 de 2000 mencionada por la parte demandante, respecto
de la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1°
de la Ley 546 de 1999:
"En
los referidos préstamos (de vivienda) debe garantizarse la democratización
del crédito; ello significa que las posibilidades de financiación,
en particular cuando se trata del ejercicio del derecho constitucional
a la adquisición de una vivienda digna (artículos 51 y 335
C. P.) deben estar al alcance de todas las personas, aun las de
escasos recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosas de
los préstamos, los sistemas de financiación que
hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro
de intereses de usura, exentos de control o por encima de la razonable
remuneración del prestamista, la capitalización
de los mismos, entre otros aspectos, quebrantan de manera protuberante
la Constitución Política y deben ser rechazados, por lo
cual ninguna disposición de la ley que se examina puede ser interpretada
ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u obstaculice
el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago
de sus obligaciones.
Ello
implica también que, por la especial protección estatal
que merecen las personas en cuanto al crédito para adquisición
de vivienda, las tasas de interés y las condiciones de
los préstamos no pueden dejarse al libre pacto entre las entidades
crediticias y sus deudores, entre otras razones por cuanto la
práctica muestra que siendo éstos débiles frente
a aquéllas, los contratos que celebran han venido a convertirse
en contratos por adhesión en los que la parte necesitada del crédito
es despojada de toda libertad para la discusión y acuerdo en torno
a los términos contractuales. Entonces, esas tasas y condiciones
contractuales son intervenidas por el Estado; están sujetas
a la fijación de topes por la Junta Directiva del Banco de la República,
que a su turno está obligada a establecerlos y a impedir desbordamientos
o alzas desmedidas que rompan el equilibrio financiero y la estabilidad
de los deudores en la ejecución y cumplimiento de sus obligaciones.
En otros términos, no son tasas que puedan comportarse
como las demás, según las leyes del mercado, sino que en
ellas deben intervenir las autoridades monetarias y crediticias,
tal como lo exigen las normas constitucionales vigentes y, aparte de este
Fallo, las Sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y 208 del 1 de marzo
de 2000, proferidas por esta Corte, que son obligatorias para el Estado
y para los particulares (Decreto 2067 de 1991).
Además,
el desarrollo de la relación contractual entre la institución
prestamista y el deudor está vigilada por el Estado a través
de la Superintendencia Bancaria, organismo por cuyo conducto
el Presidente de la República ejerce la función señalada
en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política."
(Resalta la Sala)
Las
anteriores consideraciones corresponden al análisis que llevó
a determinar la exequibilidad condicionada del artículo 1°
de la Ley 546 de 1999 "en el entendido de que las entidades que otorguen
créditos de vivienda deben hallarse sometidas al control, vigilancia
e intervención por el Estado, y de que en los préstamos
que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito
y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados
de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación,
se declara INEXEQUIBLE."
El
artículo 1° de la Ley 546 de 1999 establece el ámbito
de aplicación de la misma, por lo que las consideraciones transcritas
son aplicables a toda la normatividad, como en efecto lo reiteró
la Corte al analizar el artículo 17 de la ley, al determinar expresamente
que la tasa fijada por el Banco de la República "será
obligatoria para los futuros créditos y también para los
vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse
a la tasa máxima que la Junta directiva del Emisor fije".
No
existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante
en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto
hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del
artículo 28 de la ley, se determine que el límite de la
tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de
interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad
a la norma.
Al
contrario, tratándose de vivienda de interés social, el
control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás
créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos
menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución
exige promover condiciones de igualdad real.
El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere
a "toda vivienda de interés social", no hace relación
a los "créditos" y por lo tanto, al mandato que este
parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés
social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la ley.
Lo importante es que se trate de una "vivienda de interés
social".
Tampoco
puede endilgarse retroactividad, porque la previsión legal sobre
la tasa es para "el año siguiente" al de la vigencia
de la ley, es decir el año 2000, y como bien lo interpretó
la Corte Constitucional, en lo sucesivo, la entidad competente debe prever
las especiales condiciones de favorabilidad necesarias para la protección
del patrimonio familiar de estos deudores.
Por
lo expuesto, los cargos de violación a los artículos 28
parágrafo y 58 de la Ley 546 de 1999, así como el artículo
38 de la Ley 153 de 1887 no están llamados a prosperar, toda vez
que la interpretación plasmada en la circular demandada se ajusta
a derecho.
Incompetencia
del funcionario
El
apoderado del (...), también acusa a la Superintendencia Bancaria
de expedir la Circular 54 de 2000, ejerciendo funciones jurisdiccionales
de las que carece, porque ordenó el reintegró de las sumas
presuntamente cobradas en exceso por las entidades vigiladas.
La
circular en mención, en el aparte a que se refiere la parte actora
dispone que "en aquellos créditos para los cuales se hayan
cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por
encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo
cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación."
Como
se observa, la Circular demandada no contiene una decisión particular
y concreta que resuelva una controversia jurídica o mucho menos
definitiva, que haga tránsito a cosa juzgada. Con el Acto administrativo
no se vincula de manera concreta a ninguna entidad, ni se determina la
suma a devolver, por lo que no tiene ninguna característica del
acto jurisdiccional.
El
acto administrativo emanado de la Superintendencia Bancaria contiene una
instrucción dirigida a sus vigiladas sobre la aplicación
del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y el
criterio a seguir en caso que se esté incumpliendo la disposición,
lo cual corresponde a sus funciones de vigilancia y control expresamente
establecidas en la ley, como puede observarse del texto del artículo
326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:
"Artículo.
326. Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. Para el ejercicio
de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia
Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales
siguientes, sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones
legales le correspondan.
(...)
3.
Funciones de control y vigilancia. La Superintendencia Bancaria tendrá
las siguientes funciones de control y vigilancia:
a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse
las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos
y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar
los procedimientos para su cabal aplicación;
(...)
d)
Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra
las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés
jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas
del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate
de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades
competentes, si a ello hubiere lugar;
(...)"
A
juicio de la Sala, la Superintendencia Bancaria no ejerció funciones
jurisdiccionales. Actuó amparada en las facultades legales de control
y vigilancia que le fueron conferidas, por lo cual tampoco prospera el
cargo planteado por la entidad demandante.
Expedición
irregular del acto y violación del debido proceso
La
entidad demandante considera que el acto es nulo porque se vulneró
el derecho de defensa de las instituciones financieras, porque la Superintendencia
Bancaria no las citó previamente ni les permitió expresar
sus opiniones.
Como
se expresó anteriormente, la Circular acusada no contiene una decisión
definitiva, sino una instrucción general dirigida a las entidades
vigiladas por la Superintendencia Bancaria, sobre la aplicación
de la tasa de interés para la financiación de vivienda de
interés social.
El
acto acusado no ordena para ningún caso concreto la devolución
o el abono de lo cobrado en exceso, ni endilga alguna responsabilidad.
Tampoco
puede aseverarse que todas las entidades financieras aplicaban incorrectamente
la norma, pues ello no aparece probado, ni es la intención del
acto, ni se afirma en el mismo.
En
la medida que ninguna institución en particular resulta afectada
directamente con la Circular acusada por no tener un destinatario concreto,
no es necesario vincular previamente a cualquier entidad financiara.
El
Acto demandado es un acto de carácter general e impersonal que
no exige la discusión previa, por lo cual el cargo tampoco está
llamado a prosperar.
En
cuanto a los argumentos de los coadyuvantes dirigidos a obtener la nulidad
de la circular porque no fue expresamente retrospectiva, debe recordarse
que el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 señaló
una tasa para la vivienda de interés social "durante el año
siguiente a la vigencia de la ley", por lo que no comprende las tasas
causadas y pagadas en años anteriores.
Toda vez que los cargos presentados no prosperaron, la Sala negará
las pretensiones de la demanda.
En
mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre
de la República y por autoridad de la ley.
FALLA
NIÉGANSE
las súplicas de la demanda.»
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