Primera Parte
LEY 546 DE 1999 Y SUS ANTECENTES

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Exposición de Motivos*

I. Consideraciones generales

El proyecto de ley tiene los siguientes propósitos fundamentales:

Establecer las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular un nuevo sistema de financiación de vivienda a largo plazo, el cual estará ligado al índice de precios al consumidor.

Diseñar instrumentos de crédito de largo plazo que faciliten el acceso al crédito hipotecario en condiciones de equidad que consulten la capacidad de pago de los deudores. Estos buscan hacer efectivo el derecho constitucional a la vivienda digna y garantizar la conservación del patrimonio de las familias representado en vivienda.

Fomentar el ahorro destinado a vivienda y promover la profundización del mercado de capitales creando instrumentos mediante los cuales se canalicen ahorros de largo plazo hacia el financiamiento hipotecario.

Otorgar a los establecimientos de crédito la necesaria flexibilidad en la estructuración de las operaciones activas y pasivas relacionadas con la concesión de créditos de largo plazo, induciendo una mayor competencia, mejores prácticas bancarias, propiciando la estabilidad del sector financiero y protegiendo la confianza del público.

Establecer un mecanismo expedito que facilite, sin traumatismos para la economía, la conversión de las obligaciones crediticias pactadas bajo las condiciones del anterior sistema de financiación de vivienda hacia el nuevo régimen.

II. La exigencia constitucional de dictar una ley marco para el Sistema de Financiamiento de Vivienda de Largo Plazo.

Mediante sentencia C-700 de 1999 la honorable Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que regulaban el sistema de ahorro y vivienda basado en la unidad de poder adquisitivo constante UPAC. En dicha sentencia la Corte, afirmó que "ni siquiera en virtud de decretos con fuerza de ley expedidos en desarrollo de facultades extraordinarias, puede ahora el Presidente de la República dictar normas en el campo financiero, bursátil, de seguros o de ahorro, sin que previamente le hayan sido señaladas las pautas, objetivos y criterios mediante ley del Congreso, que constituye el marco de su actividad reguladora", en virtud de los mandatos superiores contenidos en el artículo 150 numeral 19 literal d), de la Constitución, en concordancia con el artículo 335 que reserva para tales efectos la institución de las leyes marco.

En efecto, la precitada sentencia precisa que la voluntad del constituyente fue la de que se dictara una ley marco que trazara las pautas, directrices, objetivos y criterios referentes a las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Esta sentencia precisa las competencias normativas del Congreso al atribuirle en forma exclusiva la reglamentación general y delimita la esfera de reglamentación del Gobierno Nacional, a quien correspondería desarrollar los lineamientos genéricos fijados por el legislador.

En consecuencia, y no obstante la autorización conferida al Gobierno Nacional por la Ley 510 de 1999, se considera procedente presentar ante el Congreso de la República un proyecto de ley marco para el nuevo sistema de financiación de vivienda individual a largo plazo, que señala las normas generales y criterios a los cuales deberá sujetarse el Gobierno para su establecimiento.

III. Necesidad de un nuevo sistema de financiamiento de vivienda

Hasta ahora la financiación de vivienda había sido posible gracias al sistema de ahorro y vivienda en valor constante UPAC, que no sólo contribuyó a financiar más de 1.800.000 viviendas en sus casi veintiocho años de existencia, sino que también introdujo cambios fundamentales en los esquemas de intermediación financiera en Colombia. El sistema, sin embargo, demostró ser vulnerable a variaciones bruscas en la relación entre la tasa de inflación y la tasa de interés, exacerbando los riesgos de tasa, plazos y crédito con los que opera.

En la reforma financiera de principios de la década se eliminó la especialización activa y pasiva de los establecimientos de crédito. Se permitió entonces que las corporaciones de ahorro y vivienda pudieran conceder créditos diferentes a los basados en la UPAC, haciendo a su vez posible que otros intermediarios remuneraran el ahorro a la vista y otorgaran créditos a largo plazo para vivienda, lo que hasta ese momento era prerrogativa de las CAV.

Entre las razones que llevaron al Gobierno a declarar la Emergencia Económica en el mes de noviembre de 1998 (Decreto 2330/98) se destacaba el deterioro de la cartera del sector financiero, especialmente de la destinada a la financiación de vivienda a largo plazo y el peligro que esto implicaba para los deudores en términos de la pérdida de sus viviendas. Esto se presentó, entre otras razones, por la combinación de altas tasas de interés, desempleo y caída en los precios de la propiedad raíz, elementos que pusieron en peligro la propiedad de la vivienda y, desde luego, amenazaron la seguridad de los depósitos del público y la estabilidad del sector financiero.

Mientras se lograba el descenso en las tasas de interés, empeño fundamental de la política económica de esta administración, el decreto de emergencia estableció alivios a los deudores de vivienda, para contribuir a la normalización de sus créditos. En efecto, más de 400.000 familias colombianas han recibido los beneficios de las medidas de alivio adoptadas al amparo de la emergencia económica y desarrolladas por el Gobierno a través del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafín. El volumen total de los recursos comprometidos en tales programas asciende a $560.000 millones, cifra que contribuye a disminuir la posibilidad de pérdida de la vivienda de los deudores y a fortalecer a las instituciones financieras. Con ello se logra una mayor estabilidad del sistema de financiación de vivienda y se facilita el suministro de crédito necesario para el desarrollo de la industria de la construcción.

No obstante, la incertidumbre creada en torno al sistema UPAC y a la capitalización de intereses, no permitió que el sistema retomara un camino de crecimiento, sino que, por el contrario y luego de una pequeña recuperación en los meses de mayo, junio y julio, la cartera hipotecaria volviera a incrementar su morosidad en porcentajes que hoy son los más altos de su historia. Este deterioro ha debilitado patrimonialmente a las instituciones financieras y por lo tanto no ha permitido el desembolso de nuevos créditos para construcción y vivienda.

El sistema de financiación de vivienda ha entrado en crisis fundamentalmente por cuatro razones: la disminución del precio de los inmuebles, el crecimiento de las deudas por encima de la capacidad de pago de los deudores, la vulnerabilidad de los establecimientos de crédito a captaciones inestables y una ausencia de marco jurídico.

Como respuesta a estos problemas el Gobierno inició el diseño de un sistema que corrigiera las deficiencias del anterior y permitir una correspondencia entre los activos de las entidades de financiación de vivienda, de manera que se hicieran más transparentes los sistemas de amortización y se establecieran reglas claras para evitar el riesgo de que el crecimiento de las deudas excediera ampliamente al valor de la vivienda.

Este proyecto tiene como propósito presentar, a sólo unos pocos días de haberse producido el fallo de la honorable Corte Constitucional que declaró inexequible el actual sistema de financiación de vivienda, un proyecto de ley marco que contiene además innovadores mecanismos de mercado, para allegar recursos en los plazos y en las condiciones que requieren los deudores de vivienda.

Las circunstancias de todos conocidas, nos llevan también a proponer al honorable Congreso un mecanismo que sin afectar las ya frágiles finanzas públicas, permitan reducir los saldos de los créditos que, por razón de la prohibición de capitalizar intereses, tendrían que incrementar las cuotas mensuales de amortización, al recalcular los créditos actuales, acorde con la última decisión de la honorable Corte Constitucional.

IV. Nueva Unidad de Valor Real (UVR)

En el sistema UPAC, la fórmula de cálculo de la corrección monetaria podía ser modificada repetidas veces, generando incertidumbre entre los deudores. De hecho, sufrió 23 modificaciones durante su existencia, a razón de un cambio cada año y medio, deteriorando así la confianza de los deudores, para quienes el sistema no ofrecía una clara perspectiva de cómo se comportaría el valor de sus créditos en el tiempo. La inestabilidad generada por el sistema UPAC era únicamente posible en un ambiente de represión financiera en el cual los ahorradores e inversionistas tenían pocas alternativas. Sin embargo, deja de serlo en un sistema financiero como el actual donde la competencia por el ahorro es intensa, tanto en el ámbito nacional, como en el internacional.

Resulta hoy de gran importancia evitar que se repita la historia y por ello se propone definir por ley la fórmula de cálculo de la nueva unidad, evitando así futuras modificaciones coyunturales en su fórmula. Con esta medida se logran tres objetivos. En primer lugar, se evita el riesgo de manipulación ante una situación coyuntural; en segundo lugar, se permite a los usuarios del sistema conocer de antemano cómo se actualizará en el tiempo el valor de sus obligaciones y, por último, se garantiza la transparencia y estabilidad que requieren los participantes del nuevo sistema de financiación, toda vez que las relaciones contractuales tanto activas como pasivas son de largo plazo.

El nuevo sistema generará así la estabilidad y transparencia necesarias para que, a través del mercado de capitales, el ahorro de largo plazo de los inversionistas institucionales constituya el núcleo de la financiación de vivienda.

No está por demás resaltar que la fórmula de cálculo propuesta, siguiendo las expresas instrucciones que el Congreso diera al Ejecutivo en la reciente ley de Reforma Financiera y acatando los diferentes pronunciamientos recientes de la honorable Corte Constitucional, se basa única y exclusivamente en el comportamiento de la inflación. De esta forma se garantiza que los cambios en el índice estarán ligados a las variaciones de la capacidad adquisitiva del deudor.

Es innegable que tales previsiones contribuirán a la estabilidad del sistema en su conjunto. Adicionalmente, un índice definido por ley genera la confianza necesaria entre los ahorradores e inversionistas para destinar su ahorro de largo plazo a la financiación de vivienda, mediante mecanismos del mercado de capitales. El desarrollo de instrumentos atados a la inflación en dicho mercado es compatible con la política del Gobierno de colocar en el mercado de capitales títulos de inversión TES denominados en UVR. Por lo tanto, la ley generaliza esta unidad como medida de las obligaciones referidas al Índice de Precios al Consumidor y establece un mecanismo de continuidad para evitar traumatismos a los actuales tenedores de TES. Para los créditos vigentes al momento de la expedición de esta ley, se prevé un procedimiento de conversión del UPAC a la nueva unidad y se otorga un plazo para la transición de todos los créditos de vivienda existentes, de manera que sean homogéneos y queden expresados en UVR.

Para satisfacer el doble cometido relacionado con deudores e inversionistas, se hace indispensable expresar tanto préstamos como captaciones del nuevo sistema en una unidad de cuenta que reconozca la variación en el poder adquisitivo de la moneda. La actualización de las obligaciones dinerarias, tal como lo observa la Corte Constitucional, no solamente responde al mandato de la equidad y al debido equilibrio entre el acreedor y el deudor, sino que garantiza a los ahorradores e inversionistas el valor real de los recursos confiados al sistema financiero (Corte Constitucional C-383 del 27 de mayo de 1999, numerales 4.4 y 4.5). Por ello, el nuevo sistema ordena que todas las operaciones y contratos se expresen en UVR, de conformidad con la metodología que adopte directamente el legislador para garantizar su total transparencia.

V. El sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo.

Se define el sistema especializado de financiación de vivienda, el cual está compuesto por varios participantes que en su conjunto contribuirán a la reactivación de la demanda para vivienda mediante la canalización del ahorro hacia esta actividad. Forman parte del sistema el Consejo Superior de Financiación de Vivienda, los establecimientos de crédito, los ahorradores e inversionistas, los deudores y los demás agentes que ofrezcan servicios hipotecarios.

Dentro de estos participantes se crea el Consejo Superior de Financiación de Vivienda, que actuará como organismo encargado de llevar un seguimiento a todos los aspectos relacionados con el sistema de financiación de vivienda.

Con el propósito de fomentar la competencia e incrementar la eficiencia en condiciones de uniformidad de las entidades oferentes de crédito y dado que ésta se produce en un contexto de liberalización de banca múltiple, a partir de la entrada en vigencia de la ley las corporaciones de ahorro y vivienda cambiarán de naturaleza y se convertirán en bancos comerciales.

La existencia de una gran diversidad de ofertas de crédito no permite responder adecuadamente a las exigencias de claridad, previsibilidad y homogeneidad de las prácticas contractuales. Por lo anterior el proyecto de ley, sin impedir ni atentar contra el libre ejercicio de la actividad financiera, establece unos parámetros mínimos con el fin de proteger el sistema en general y a los deudores en particular, fomentando sanas prácticas crediticias.

VI. Recursos del mercado de capitales e instrumentos de crédito para la financiación de vivienda.

La experiencia internacional demuestra que es necesaria la existencia de un balance entre los mercados intermediados y los no intermediados para la promoción del desarrollo económico a través de la canalización de los recursos de ahorro hacia la inversión, pues es indispensable aprovechar las ventajas comparativas que cada uno de ellos tiene. No obstante, en el caso colombiano el desarrollo del mercado de capitales ha sido incipiente y por ello es imperiosa la necesidad de dinamizar su crecimiento y canalizar así los volúmenes de ahorro interno y externo que se requieren para garantizar un crecimiento económico sostenido.

En el proyecto de ley que se presenta a consideración del Congreso se propone la creación de instrumentos nuevos tales como los bonos hipotecarios y modificaciones a los procesos de titularización. El objetivo es canalizar el volumen de ahorro interno y externo necesario para garantizar el acceso de los colombianos a una vivienda digna.

Con los mecanismos que se contemplan en el proyecto de ley se podrá ampliar la gama de posibilidades de financiación de los créditos para vivienda individual, de forma tal que se distribuyan mejor los riesgos entre los diferentes agentes del mercado. Además, al intermediario financiero se le asigna como responsabilidad el análisis de la fortaleza crediticia de los potenciales deudores -la cual deberá ser acorde con su capacidad de pago- y en el mercado de capitales permanecen los riesgos de tasa de interés y de prepago, pero se atenúa el riesgo crediticio. Con lo anterior se permite incorporar, como agente importante en la provisión de fondos para la financiación de vivienda, a los inversionistas institucionales que pueden proporcionar los recursos de largo plazo que requiere el esquema.

De otra parte, para crear una dinámica que permita la existencia de un mercado profundo y líquido para las titularizaciones y los bonos hipotecarios, se ha previsto la existencia de agentes creadores de mercado. Estos se encargarán de proporcionar los recursos que aseguren la colocación de los títulos en los mercados primario y secundario.

A continuación se describen las características más importantes de las modificaciones hechas al sistema:

a) Bonos hipotecarios

En el proyecto de ley se establece que los establecimientos de crédito podrán emitir bonos hipotecarios denominados en UVR y con el respaldo específico de una cartera de créditos de vivienda. Este tipo de títulos tiene una gran ventaja frente a otros instrumentos del mercado de capitales, pues cuentan con una doble garantía: la del establecimiento de crédito emisor, y la de un conjunto de garantías hipotecarias claramente definidas.

Adicionalmente, se establecerán condiciones para estos bonos que faciliten su negociabilidad, incrementen su liquidez y reduzcan los costos de transacción. Para este efecto, los bonos deberán cumplir con los requisitos mínimos señalados internacionalmente, tales como simplicidad, revelación de información, homogeneidad, desmaterialización y calificación de crédito.

Cabe señalar que, especialmente durante el periodo de desarrollo de estos instrumentos, se contempla la posibilidad de que los establecimientos de crédito originadores de una emisión de bonos hipotecarios puedan conservar una porción de la misma en su balance. Aunque la retención de estos títulos es similar a la intermediación tradicional, ello permite mantener la cartera en una forma más líquida, lo cual reduce el riesgo de iliquidez que hoy afecta profundamente al sector de financiación de vivienda.

Este mecanismo tiene también la ventaja de permitir que los establecimientos de crédito originadores exploten sus ventajas en la selección de créditos y, por otra parte, los inversionistas institucionales aprovechen su capacidad de invertir a largo plazo. De esta forma se logra una mayor eficiencia en la transformación del ahorro;

b) Titularización

Para la "mobilización" del "stock", esto es, la conversión en activos mobiliarios a que puedan ser transados en el mercado de capitales, de cartera actual de los establecimientos financieros, se prevé la utilización de la titularización. Esta podrá hacerse directamente, o a través de patrimonios autónomos o sociedades titularizadoras, única forma permitida en la actualidad.

Esta figura permitirá el desarrollo de agencias especializadas en la "movilización" de hipotecas, como podrían llegar a ser las sociedades titularizadoras. En los mercados internacionales, este tipo de agencias juegan un papel crucial como vehículo que conduce recursos del mercado de capitales hacia nueva financiación hipotecaria, ya que son un poderoso instrumento de estandarización que se combina con una gran capacidad de colectar cantidades importantes de hipotecas, y, por ende, de hacer rotar volúmenes significativos de recursos.

Los títulos hipotecarios también permitirán la concesión de créditos nuevos ligados al índice de precios al consumidor, en caso de que la entidad financiera quiera simplemente sacar el activo de su balance. El montaje de una estructura como ésta permitirá a las entidades reducir el tamaño del primer piso, mejorando la estructura financiera de los originadores;

c) Los créditos hipotecarios

En lo sucesivo los establecimientos de crédito únicamente podrán otorgar créditos para vivienda denominándolos en UVR y cumpliendo con los criterios generales establecidos por la ley. Dentro de estos criterios vale la pena destacar la prohibición de modificar unilateralmente la tasa de interés o de capitalizarla; la de utilizar sistemas de amortización no autorizados y las de prohibir o castigar los prepagos de las deudas.

Para proteger los patrimonios de familia que se constituyen, los créditos no podrán ser cedidos, sometidos a gravamen ni utilizados como garantía por parte del acreedor hipotecario. Las hipotecas que se constituyan deberán ser de primer grado y no podrán garantizar otros créditos. El proyecto de ley amplía el patrimonio de familia inembargable a todos los deudores y por el valor total de la misma.

Avanzando en las normas de protección al consumidor, los establecimientos de crédito deberán dar a los deudores hipotecarios y al público información cierta, suficiente, oportuna y de fácil comprensión acerca de las condiciones y comportamiento de los créditos, tanto en forma previa a la operación como en la vida del crédito.

El sistema de financiación de vivienda actual adolece de mecanismos idóneos de información lo cual en los momentos críticos ha erosionado la confianza del público en el sistema financiero y se ha constituido en una causa genérica de malestar. Lo anterior se ha agravado por la complejidad de relaciones contractuales que no permitía al deudor comprender claramente el alcance y el comportamiento de sus obligaciones. Entre otros, baste recordar la multiplicidad de esquemas de amortización.

La normatividad prevista a este respecto responde a la necesidad de establecer altos niveles de transparencia en la relación entidad bancaria - deudor. Es evidente que la solidez de la relación de crédito reposa esencialmente sobre una confianza suficiente entre las partes, la cual supone para su correcto desarrollo de una información veraz, suficiente y oportuna. Para ello, se establece en cabeza de la entidad una obligación de información que permita al usuario potencial del crédito tomar una decisión que consulte su capacidad de pago y las condiciones del crédito. En un escenario de libre competencia la información se constituye en pilar fundamental para la adopción de las decisiones.

Durante la vigencia del crédito las entidades financieras también estarán obligadas a suministrar a los deudores de los créditos hipotecarios la información referente al desarrollo y evolución de su deuda, la cual debe ser discriminada en forma detallada, clara y precisa.

A fin de preservar la continuidad de la relación crediticia que por su naturaleza de largo plazo, y por lo tanto está sometida a contingencias, es conveniente establecer reglas que permitan sortear adecuadamente las dificultades transitorias de pago.

Al respecto, los intereses de mora no se presumirán. Sin embargo cuando se pacten, se entenderá que no podrán exceder una y media veces el interés remuneratorio pactado.

Como complemento del sistema especializado de financiación de vivienda individual de largo plazo, el proyecto introduce disposiciones que permitirán reducir los costos vinculados con el otorgamiento del crédito, la constitución de hipotecas y otros gravámenes, así como la racionalización de procedimientos para la solución de diferencias y conflictos que surjan de la ejecución de los contratos de crédito.

Es así como la tarifa correspondiente a la constitución o modificación del gravamen hipotecario o de patrimonio de familia inembargable sobre un inmueble, financiado por medio del sistema especializado se reduce al 10% de la tarifa ordinaria.

Con el fin de dotar de transparencia la realización de avalúos de los inmuebles objeto de financiación por medio del sistema y de disminuir sus costos, el proyecto prevé que éstos puedan ser realizados sólo por profesionales de reconocida solvencia moral e independencia empleando métodos técnicos, cuya remuneración atenderá criterios más objetivos tales como la extensión del inmueble avaluado, en lugar de su costo. Dichos avaluadores estarán sometidos a un régimen de responsabilidades por el incumplimiento de sus obligaciones profesionales.

Con el objeto de propender por una mayor economía procesal el proyecto de ley marco propone el procedimiento arbitral, el cual deberá reducir los términos, sin desmedro del derecho de defensa y de las demás garantías procesales. El procedimiento arbitral sólo podrá adelantarse cuando las partes pacten compromiso o cláusula compromisoria, de suerte que será un tribunal de arbitramento, el que en derecho decidirá sobre el cumplimiento y ejecución forzada de las obligaciones derivadas de los créditos de vivienda otorgados bajo el sistema que regula la ley marco.

VII. Régimen de transición

Las causas que llevan a la actual crisis del sistema de financiación de vivienda han sido ampliamente estudiadas; dentro de ellas se destacan la caída de los precios de la vivienda, deudas que exceden la capacidad de pago de los deudores, vulnerabilidad de los establecimientos de crédito a captaciones inestables y una ausencia de marco jurídico.

Como resultado, los actores del sistema de vivienda: deudores, intermediarios, ahorradores y el Estado enfrentan una situación de evidente y acelerado deterioro en los más importantes indicadores de la salud del sistema: la cartera morosa ha alcanzado índices superiores al 14%, el valor de las viviendas entregadas en dación en pago excede los $500.000 millones y la credibilidad de los esquemas hipotecarios ha alcanzado su punto más bajo. De no adoptarse medidas de corrección estructural del modelo de financiación de vivienda se pondrían en peligro no sólo la vivienda de los colombianos, sino también sus depósitos en el sector financiero, y por ende, la estabilidad de la economía.

En este orden de ideas, el Gobierno Nacional presenta a consideración del honorable Congreso un conjunto de medidas para hacer la transición a un nuevo esquema de financiación de vivienda que no adolezca de las debilidades anotadas.

Dentro de ellas se destacan:

1. Redenominación de todos los créditos de vivienda en UVR. Dentro de los 3 meses siguientes a la vigencia de la presente ley todos los créditos de vivienda se denominarán en UVR. La transición al nuevo sistema se iniciará a partir del 1º de enero de 2000, y se prevé que todas las operaciones activas y pasivas expresadas en UPAC, deberán ser reexpresadas en UVR, en los términos de conversión que disponga el Gobierno Nacional. De igual forma, dentro de un plazo de seis meses, los establecimientos de crédito estarán obligados a ajustar los términos de los contratos de vivienda individual a largo plazo, a lo dispuesto para el nuevo sistema, y en particular, a las relacionadas con tasas, sistemas de amortización, posibilidades de prepago y seguros contra los riesgos que determine el Gobierno Nacional.

2. Ajuste de los saldos de los créditos. Se busca fundamentalmente moderar el crecimiento de los saldos de las deudas para hacerlos compatibles con la evolución de la capacidad de pago de los deudores y concentrar esta ayuda en los deudores de menores ingresos. Para los deudores al día el último día hábil bancario de 1999 y para un solo crédito de vivienda, los saldos de la deuda se reducirán en un monto igual a la resultante de la diferencia entre la corrección monetaria que hubiere resultado de aplicar la UVR y la corrección monetaria efectivamente pagada. Esta reliquidación se hará hasta por un monto de $100 millones. Cuando el saldo liquidado fuere inferior al existente, el Gobierno abonará la diferencia al saldo de la deuda. Es importante recalcar que este abono que hace el Gobierno a las entidades de crédito en beneficio del deudor implica necesariamente una reducción en las cuotas, lo cual hará más llevadero el servicio de la deuda y de esta manera protegerá la propiedad de la vivienda.

3. Opción para recuperar los bienes entregados en dación en pago. Se autoriza a los establecimientos de crédito a realizar transitoriamente las operaciones y los contratos necesarios para entregarlos en arriendo con opción de compra. Para ello se crea un procedimiento especial y transitorio –arrendamiento con opción de compra- que permite a los afectados, en los términos que reglamente la Superintendencia Bancaria, habitar el inmueble mientras recuperan su capacidad de pago a cambio de una remuneración similar a un arriendo. Cabe aclarar que este mecanismo es adicional a los ya consagrados en los decretos de la Emergencia Económica decretada en noviembre de 1998 y en la Ley 510 de 1999.

VIII. Fuentes de recursos para los abonos a las deudas de vivienda por parte del Gobierno.

Para financiar estos abonos se prevé en el proyecto de ley una "inversión social para vivienda" que deberán suscribir todos los establecimientos de crédito, las compañías de seguros, las capitalizadoras y los fondos administrados por sociedades fiduciarias, comisionistas de Bolsa y sociedades administradoras de fondos de inversión. Se propone una inversión del 2% del total de los pasivos para con el público de los establecimientos de crédito y capitalizadoras, de las primas emitidas por las compañías de seguros o del valor de los fondos antes mencionados.

Para captar los recursos de esta inversión, el Gobierno Nacional emitirá temporalmente unos títulos de inversión denominados Títulos de Reducción de Deuda, TRD.

A su vez, el Gobierno abonará a los establecimientos de crédito con cartera de vivienda individual el monto de reducción de saldo mediante la entrega de Títulos TES denominados en UVR a una tasa remuneratoria no superior al 4% anual y con pagos de capital e intereses mensuales.

Por su parte las entidades de crédito asumirán contra su propio patrimonio la diferencia entre el rendimiento de dichos TES y la tasa que hubieren pactado para dicha obligación en la parte abonada.

IX. Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria

La experiencia del sistema de financiación de vivienda, y en especial su crisis actual, enseña que los intermediarios hipotecarios son altamente vulnerables a incrementos en las tasas de interés, los cuales disminuyen la competitividad de sus instrumentos de captación frente a los de otros intermediarios financieros. Ello genera un alto riesgo de iliquidez, y pone en entredicho la financiación de vivienda en los volúmenes que requiere el país.

Para corregir esta fragilidad del sistema, es necesario crear instrumentos y mecanismos que permitan canalizar el ahorro del público hacia la financiación de vivienda en condiciones competitivas. Como solución estructural, la presente ley crea títulos de captación de largo plazo atados a la inflación, los cuales reducirán la actual dependencia de captaciones volátiles. No obstante, es de esperar que el desarrollo de estos nuevos instrumentos y su aceptación por los inversionistas requiera un tiempo razonable. Adicionalmente, la capacidad de absorción de estos títulos es limitada en las actuales circunstancias, y ciertamente, muy inferior a la suma del monto de la cartera existente y las nuevas necesidades cada año.

Estas consideraciones llevan a reconocer la necesidad de un mecanismo de transición que permita captar competitivamente el ahorro necesario para financiar por lo menos la mayor parte de la cartera existente. La solución a este problema es bien conocida en mercados más desarrollados: mecanismos de cobertura de riesgos que atenúan las fluctuaciones del diferencial entre diferentes tasas, en este caso, entre la tasa de interés y la inflación. Estos seguros permiten establecer una correspondencia entre, por una parte, activos consistentes en préstamos atados a la inflación y, por otra parte, pasivos remunerados de acuerdo con la tasa de interés del mercado.

Como solución transitoria, el Gobierno Nacional, por intermedio del Banco de la República, ofrecerá este seguro a los establecimientos de crédito que tengan cartera de créditos de vivienda individual a la fecha de entrada en vigencia de esta ley. Las condiciones financieras para acceder a dicha cobertura se establecerán de forma tal que, en el largo plazo, su operación no genere costos fiscales al Estado. Por razones operativas, este seguro requiere crear un fondo de reserva técnica que permita atender los flujos de caja -ingresos y egresos- que genere la cobertura.

La ley crea el Fondo de Reserva para la Estabilización de Cartera Hipotecaria, el cual no tendrá personería jurídica y será administrado por el Banco de la República en los términos del contrato que suscriba con el Gobierno Nacional. El Fondo recibirá inicialmente un capital semilla proveniente de un impuesto de destinación específica destinado a la inversión social en vivienda, el cual tendrá una vigencia de tres años.

La base gravable será el valor mensual de la remuneración de los encajes de los establecimientos de crédito y la tarifa será del 50%.

Adicionalmente el Fondo recibirá las utilidades del Banco de la República en 1999 y la porción de las mismas que se determine para los años subsiguientes.

Harán parte de este Fondo los rendimientos de dichos recursos y los ingresos netos provenientes de la operación de la cobertura.

X. Racionalización y unificación de los impuestos a la construcción

Finalmente, el Gobierno pone a consideración de las Cámaras la integración del impuesto de delineación urbana con las demás tasas y derechos que se cobran a los constructores; con esta media se busca ofrecer una solución al sector de la construcción reduciendo la carga fiscal y haciendo más eficiente su manejo.

Entre otros puntos se propone la unificación de impuestos y gravámenes a la construcción.

Para la VIS la tarifa es la mínima que establezca el respectivo concejo municipal respetando su autonomía y dentro de unos límites entre el 1 y 2% de la base gravable.

El estudio previo necesario para la expedición de las licencias de construcción en los casos en que sea exigible, continúa en las curadurías urbanas y desligado de las atribuciones de las oficinas de planeación.

Se propone la declaración tributaria y la autoliquidación para este impuesto y condicionada a la aprobación del proyecto urbanístico por parte del curador para optar por la licencia de construcción.

Por último se hace extensivo el impuesto a las parcelaciones las cuales son inversiones a mediano plazo en los predios suburbanos de cualquier municipalidad.

Con la presentación a consideración del honorable Congreso de la República de la presente iniciativa, el Gobierno Nacional cumple el objetivo de proveer las condiciones necesarias para que un mayor número de colombianos tengan acceso a la financiación de su vivienda, dentro de condiciones de transparencia, seguridad y equidad, preservando al mismo tiempo los intereses de los ahorradores e inversionistas y la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.