Transferencias a Caxdac

Concepto No. 1998061974-3. Marzo 1° de 1999

Síntesis: Tasa del interés moratorio aplicable respecto de las transferencias anuales de las empresas de aviación a Caxdac, y posibilidad de celebrar acuerdos de pago sin garantía admisible.

[C-093] «(...) consulta cuál es la tasa de interés moratorio que CAXDAC debe cobrar a las empresas de aviación que incurren en mora en la transferencia anual para la amortización del cálculo actuarial de que trata el artículo 7º del Decreto 1283 de 1994, y si es posible que esa Caja celebre con las empresas de aviación "acuerdos de pago sin garantía admisible".

Sobre el particular resultan pertinentes los siguientes comentarios.

En primera instancia debemos precisar que la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC "CAXDAC" es una entidad de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada mediante el Decreto Legislativo 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961, que administra los regímenes de transición y de pensiones especiales transitorias de los aviadores civiles que tenía afiliados a 31 de marzo de 1994, dentro del Régimen de Prima Media con Prestación Definida regulado por la Ley 100 de 1993.

De acuerdo con lo dispuesto en el Decreto Ley 1283 de 1994, para financiar el pago de las pensiones reconocidas y las de los beneficiarios del régimen de transición, las empresas de transporte aéreo deben transferir a la Caja las sumas necesarias para completar el valor total del cálculo actuarial correspondiente.

Al respecto, en el artículo 7º del citado decreto se señaló la forma de calcular y transferir a CAXDAC dichos valores en los siguientes términos:

"Artículo 7º. Amortización y entrega del cálculo actuarial de pensionados. Las empresas de transporte aéreo elaborarán el cálculo actuarial respectivo que deberá ser aprobado por la Superintendencia Bancaria.

Las empresas amortizarán gradualmente el cálculo actuarial respectivo de la siguiente forma:

a) La empresa calculará la diferencia entre el porcentaje que representaba la provisión, si la hubiere y las reservas disponibles por CAXDAC, al 1º. de abril de 1994, respecto del cálculo actuarial individual a la misma fecha;

b) Anualmente y dentro de los próximos once (11) años, las empresas deberán incrementar la provisión en el porcentaje que representa la undécima parte de la diferencia anotada en el literal anterior, de suerte que el porcentaje así acumulado se aplique al respectivo cálculo actuarial de cada año. Por lo tanto, al cierre del balance del año 2005 el cálculo actuarial deberá encontrarse amortizado en el 100%.

Dentro de los primeros tres (3) meses de cada año, las empresas transferirán íntegramente a CAXDAC el valor arrojado en el incremento en el cálculo actuarial correspondiente al año inmediatamente anterior, deducidas las sumas actualizadas ya transferidas a CAXDAC.

Si las empresas no dan cumplimiento oportuno a lo previsto en los literales anteriores, incurrirán en mora por las sumas respectivas frente a CAXDAC, a la tasa máxima legal vigente.

(...)" (Negrilla fuera del texto original).

Con el objeto de establecer cuál es la "tasa máxima legal vigente" a la que alude la norma citada, es necesario advertir que en nuestro ordenamiento jurídico el tema de los intereses se regula de forma diferente dependiendo de la naturaleza jurídica o del origen de la obligación que los genera, razón por la cual se hace preciso analizar el carácter de la obligación que a cargo de las empresas de transporte aéreo se establece en el referido artículo, así como la naturaleza de dichos recursos.

Sobre ese aspecto encontramos que la obligación de las empresas de transferir a CAXDAC los dineros necesarios para el pago de las pensiones de jubilación de sus aviadores civiles se remonta al año 1956, cuando en el Decreto 1015, al crear dicha Caja, se establece a cargo de las empresas de transporte aéreo la obligación de contribuir con sus aportes a la financiación de la misma, manteniéndose tal carga hasta la fecha.

En efecto, las disposiciones que posteriormente regularon el funcionamiento de la Caja y las que en la actualidad se encuentran vigentes consagran dicha obligación a cargo de las empresas de transporte aéreo, lo que permite concluir que la misma es de carácter legal, originada en el hecho de que CAXDAC sustituye al patrono en el pago de la pensión de jubilación de su trabajador.

Ahora bien, en cuanto a la naturaleza de los recursos que las empresas de aviación entregan a la Caja, la Corte Constitucional en Sentencia C-179/97 del 10 de abril de 1997, al resolver la demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo único del artículo 3º del Decreto Ley 1283 de 1994, "por el cual se establece el régimen de la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Caxdac", analizó el régimen de los aportes realizados por la empresas de aviación civil a CAXDAC y el manejo de los mismos, señalando que:

"(...) los aportes hechos por las empresas y destinados por Caxdac al pago de las prestaciones correspondientes a los aviadores civiles, cuyo costo, según lo anotado, asumió la Caja en sustitución de las compañías de aviación civil, actuando para estos efectos, de conformidad con la jurisprudencia citada, como verdadero patrono; constituyen una contribución parafiscal (...).

(...)

(...) bajo el imperio de la Carta de 1991, no cabe duda acerca de que los fondos de pensiones, los organismos oficiales que tienen como función el reconocimiento y pago de pensiones y las E.P.S., públicas y privadas, que reciben cuotas de las empresas y de los trabajadores, administran recursos parafiscales.

(...)

Merced a sus especiales características, los aportes efectuados por las empresas civiles de aviación a Caxdac, en los términos de la normatividad a que se ha hecho referencia, son ubicables dentro de esta categoría de las contribuciones parafiscales que, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte se encuentra a mitad de camino entre las tasas y los impuestos, por cuanto siendo el fruto de la soberanía fiscal del Estado son obligatorias y se imponen a un grupo, gremio o colectividad que, con los recursos recaudados, satisface sus necesidades e intereses.

(...)

Así las cosas, los aportes que en esta ocasión se analizan reúnen todas las notas propias de las contribuciones parafiscales, ya que el legislador gravó a determinados sujetos, obligándolos a pagar a favor de un sector, en este caso los aviadores civiles, recursos administrados por una entidad privada, como es Caxdac.

(...)

Resta anotar, de conformidad con los elementos que surgen de lo expuesto, que los aportes que las empresas de aviación debían cancelar a Caxdac obedecen a la configuración que de las contribuciones parafiscales hizo la Corte Suprema de Justicia antes de la vigencia de la Carta Política de 1991 y así mismo, encajan dentro de la caracterización realizada por esta Corte, a .propósito del artículo 338 superior." (Negrillas fuera del texto original).

Como puede observarse de las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional, la obligación a cargo de las empresas frente a CAXDAC es de origen legal y los recursos entregados o que se deben entregar a la caja con base en dicha obligación tienen el carácter de contribuciones parafiscales.

Hecho el anterior análisis debemos mencionar que la tasa de interés moratorio aplicable en el caso de que las empresas no realicen el pago oportuno o incumplan cualesquiera de las obligaciones previstas en el artículo 7º del Decreto 1283 de 1994, será la equivalente a la que rige para el incumplimiento de contribuciones parafiscales, la cual es la señalada por el artículo 635 del Estatuto Tributario, modificado por el artículo 85 de la Ley 488 de 1998, cuyo tenor literal indica:

"Determinación de la tasa de interés moratorio. Para efectos tributarios, la tasa de interés moratorio será la equivalente a la tasa de interés -DTF- efectivo anual, certificada por el Banco de la República, aumentada dicha tasa en un cincuenta por ciento (50%). El gobierno publicará para cada trimestre la tasa de interés moratorio que regirá durante el mismo, con base en la tasa -DTF- promedio vigente efectivo anual para el segundo mes del trimestre inmediatamente anterior. Hasta tanto el Gobierno no publique la tasa a que se refiere este artículo el interés moratorio será del cuarenta y cinco por ciento (45%) anual" (Subraya fuera del texto original).

A lo anterior debemos agregar que esta tasa es la misma que se utiliza para el caso de mora en el pago de los impuestos de renta y complementarios que menciona el artículo 23 de la Ley 100 de 1993 como sanción moratoria por incumplimiento en el pago oportuno de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, veamos:

"Artículo 23.- Sanción moratoria. Los aportes que no se consignen dentro de los plazos señalados para el efecto, generarán un interés moratorio a cargo del empleador, igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios. (...)"

Esta disposición, que rige dentro del Sistema General de Pensiones para todas las administradoras (incluyendo a CAXDAC), responde a la calidad de contribución parafiscal que se otorgó a las cotizaciones que se pagan dentro del Sistema General de Seguridad Social, según lo expresa la Corte Constitucional en su sentencia C-378 de 1998, en los siguientes términos:

"Los dineros que aportan trabajadores y empleadores al sistema de seguridad social, por sus características, son recursos de carácter parafiscal, pues responden a las características con que la Constitución, la ley y la jurisprudencia han definido esta clase de rentas. Al respecto basta citar el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, según el cual las contribuciones parafiscales son ‘(...) los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable’" (negrilla fuera del texto original).

Por último, debemos mencionar que los traslados que hacen las empresas de aviación a la Caja de Auxilios y Prestaciones de ACDAC por concepto de pago de cálculos actuariales, como las cotizaciones que realizan en los términos que lo señala el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, persiguen el mismo fin, cual es constituir las reservas necesarias para atender las obligaciones pensionales de los aviadores afiliados a esa Caja. Compartiendo tal finalidad y dado que responden a la misma naturaleza (tributo parafiscal), este Despacho considera que no es viable tratar de establecer diferencias en cuanto a las consecuencias del incumplimiento en su pago, razón por la cual la tasa de interés moratorio aplicable debe ser la misma en ambos casos.

De otra parte, en cuanto a su inquietud sobre "a partir de qué fecha se entraría a aplicar el nuevo sistema de liquidación de intereses de mora", este Despacho considera que el cálculo de los intereses moratorios se realiza desde el momento en que esta se constituye, razón por la cual los intereses objeto de análisis deben calcularse desde el momento en que se causó el incumplimiento por parte de la respectiva empresa de aviación.

Respecto a "si es viable jurídicamente, que CAXDAC pueda realizar acuerdos de pago sin garantía admisible con las empresas que adeudan transferencias de cálculo actuarial, entendiendo por acuerdo el otorgamiento de plazos para la realización del pago de la obligación y no negociaciones en torno al monto a transferir...", según lo dispuesto en el inciso final del artículo 29 del Decreto 1818 de 1996, modificatorio del artículo 42 del Decreto 326 del mismo año, "Las entidades administradoras de pensiones y riesgos profesionales podrán celebrar acuerdos de pago sobre las cotizaciones atrasadas con los aportantes al sistema correspondiente, siempre que dichos acuerdos garanticen el recaudo integral de las cotizaciones correspondientes. En todo caso, se debe tener en cuenta la prioridad establecidas en el presente artículo (imputación de pagos), y las normas sobre suspensiones de servicios por no pago" (paréntesis y negrilla fuera del texto original).

Como se observa, la norma transcrita no hace referencia alguna a "garantías admisibles" sino que establece claramente la obligación de que los acuerdos de pago garanticen el recaudo total de la obligación, dejando en libertad al acreedor para determinar, en cada caso concreto, cómo se cumplirá con la respectiva obligación.

Sin embargo, consideramos oportuno precisar que dicho acuerdo no puede comprometer el valor del capital adeudado ni los intereses que por la mora en el pago de las transferencias se generen, en la medida en que estos recursos tienen una destinación específica establecida por la Ley, cual es la de conformar unas reservas y con ellas atender el pago de ciertas prestaciones, y al carecer de la propiedad (disponibilidad) sobre los recursos aludidos, ni CAXDAC ni las empresas de aviación pueden transigir sobre su monto».