Regímenes Exceptuados

M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia C-956 del 6 de septiembre del 2001. Expediente D-3440.

Síntesis: Regímenes especiales para la Fuerza Pública. Derecho a la igualdad y tratamiento discriminatorio. Cosa juzgada. Inconstitucionalidad contra el artículo 279 (parcial) de la Ley 100 de 1993.

[S-035] «I. NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe el texto de la disposición demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41148 del 23 de diciembre de 1993 y se subraya lo demandado:

"ARTICULO 279. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida.

Se exceptúan también, los trabajadores de las empresas que al empezar a regir la presente Ley, estén en concordato preventivo y obligatorio en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección de las pensiones, y mientras dure el respectivo concordato.

Igualmente, el presente régimen de Seguridad Social, no se aplica a los servidores públicos de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma. Quienes con posterioridad a la vigencia de la presente Ley, ingresen a la empresa (sic) Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por vencimiento del término de contratos de concesión o de asociación, podrán beneficiarse del régimen de Seguridad Social de la misma, mediante la celebración de acuerdo individual o colectivo, en término de costos, forma de pago y tiempo de servicio, que conduzca a la equivalencia entre el sistema que los ampara en la fecha de su ingreso y el existente en Ecopetrol.

PARAGRAFO 1. La empresa y los servidores de que trata el inciso anterior, quedan obligados a efectuar los aportes de solidaridad previstos en esta Ley.

Las entidades empleadoras referidas en el presente artículo, quedan facultadas para recibir y expedir los bonos correspondientes a los períodos de vinculación o cotización a que hubiere lugar, de conformidad con la reglamentación que para tal efecto se expida.

PARAGRAFO 2. La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales.

PARAGRAFO 3. Las pensiones de que tratan las Leyes 126 de 1985 adicionada por la Ley 71 de 1988, continuarán vigentes en los términos y condiciones en ellas contemplados.

(...)

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

(...)

El asunto bajo revisión

2. El aparte impugnado del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 establece que el sistema integral de seguridad social contenido en esa ley "no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990". El actor considera que esa disposición es discriminatoria y desconoce el derecho a la seguridad social de los miembros de la Fuerza Pública, ya que algunas de las prestaciones de la Ley 100 de 1993 son superiores a las previstas por el régimen especial de la Fuerza Pública. Por su parte, los intervinientes y el Ministerio Público consideran que el mandato acusado se ajusta a la Carta, pues es posible que existan regímenes especiales de seguridad social para proteger derechos adquiridos de los trabajadores, tal y como sucede precisamente con el régimen propio de la Fuerza Pública. Además, según su parecer, la especialidad de la función de la Fuerza Pública justifica esa excepción. Por último, uno de los intervinientes y la Vista Fiscal argumentan que en este asunto existe cosa juzgada material, por cuanto la sentencia C-665 de 1996 estudió prácticamente el mismo asunto y declaró constitucional apartes del mismo inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, demandado también en la presente oportunidad.

Conforme a lo anterior, la Corte comenzará por estudiar si en el presente caso ha operado o no la cosa juzgada constitucional, y en el evento de que la respuesta sea negativa, entrará a analizar si los apartes acusados son discriminatorios, o desconocen la garantía constitucional a la seguridad social.

Un asunto procesal previo: la sentencia C-665 de 1996 y la posible existencia de cosa juzgada material.

3- La sentencia C-665 de 1996, MP Hernando Herrera Vergara, estudió una demanda ciudadana contra la expresión "con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley" del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993. El cargo esencial fue que esa expresión era discriminatoria, pues excluía del régimen especial de la Fuerza Pública a una parte del personal civil regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990. Según su parecer, ese personal civil hace parte de dichas instituciones armadas, por lo cual se les debe aplicar el mismo régimen prestacional especial, y no incluirlos dentro del régimen general de seguridad social, que es más desfavorable que aquél que rige para los demás miembros de las Fuerzas Militares y de Policía. En esa sentencia, la Corte, luego de señalar que era constitucional que la ley estableciera un régimen especial para la Fuerza Pública, concluyó que también era válido que la ley excluyera de ese régimen al persona (sic) civil que se vinculara la Fuerza Pública con posterioridad a esa ley, ya que esas personas no tenían derechos adquiridos y la Carta no ordena que se personal civil deba tener un régimen especial. Dijo entonces esa Corporación:

"Por lo tanto, el precepto impugnado, contrario a lo que sostiene el actor, no hace cosa distinta que reconocer la voluntad del constituyente, diferenciando dos situaciones, que no constituyen en manera alguna discriminación: de una parte, la del personal que se había vinculado al Ministerio de Defensa, la Policía Nacional y la Justicia Penal Militar antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, para quienes se mantendrán las disposiciones especiales en materia de seguridad social y en especial, el previsto en el Decreto-Ley 1214 de 1990, cuyos derechos adquiridos deben ser respetados y garantizados, y de la otra, el personal de las mismas instituciones que se vinculó a partir de la vigencia de la citada ley, a quienes se les aplica el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, y que por consiguiente no gozan de derechos adquiridos, razón por la cual es procedente, dada la fecha de su vinculación, aplicarles el Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993.

Ante esta circunstancia, considera la Corte que la disposición acusada no quebranta preceptos de orden constitucional, pues el legislador está autorizado para establecer excepciones a las normas generales, atendiendo razones justificadas, que en el caso sometido a estudio, tienen fundamento pleno en la protección de derechos adquiridos para los antiguos servidores pertenecientes a las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

Es conveniente precisar, adicionalmente, que en ningún caso puede asimilarse al personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, con los miembros activos de estas instituciones. En este sentido, el legislador habilitado constitucionalmente para ello, dispuso de conformidad con los preceptos de orden superior -artículos 217 y 218-, un régimen prestacional diferente para los miembros de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y el personal civil de las mismas (Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990), dada la naturaleza del servicio que cada uno desempeña.

Así pues, para el personal civil que trabaja al servicio de estas instituciones, su régimen prestacional está expresamente definido en el Título VI, artículos 81 a 141 del Decreto 1214 de 1990, por lo que no es dable admitir, como lo expresa el concepto fiscal, que por el hecho de estar vinculados legal o contractualmente con dichos organismos, pueden igualmente estar sometidos al mismo régimen que la Constitución prevé para la Fuerza Pública en los Decretos 1211 y 1212 de 1990.

Se trata, pues, de dos regímenes distintos, que a juicio de la Corporación no consagran trato discriminatorio, como lo señala el demandante. Al confrontar las normas que se aplican para cada uno de estos servidores públicos, no se encuentra que en materia prestacional, se quebrante el principio constitucional de igualdad, siendo procedente que el legislador pueda establecer dos regímenes especiales diferentes.

Por lo anterior, estima la Corte que el precepto parcialmente acusado, al excluir del régimen previsto por el Decreto-ley 1214 de 1990 al personal civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional que se vincule con posterioridad a la vigencia de la Carta Política de 1991, no quebranta el ordenamiento superior, pues al hacerlo tuvo como objetivo fundamental la aplicación para dichos servidores públicos del Sistema Integral de Seguridad Social consagrado en la Ley 100 de 1993, respetando los derechos adquiridos del personal vinculado con anterioridad a la vigencia de esta ley."

Con base en las anteriores consideraciones, la sentencia C-665 de 1996 declaró la exequibilidad del "aparte acusado del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993".

4- El examen precedente es suficiente para concluir que, si bien la sentencia C-665 de 1996 estudió un tema muy vinculado a la presente demanda, sin embargo no ha operado la cosa juzgada formal ni material. Así, esa sentencia declaró la exequibilidad de la expresión "con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la Presente Ley" del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, mientras en el presente caso, la demanda recae sobre otro aparte de ese mismo inciso, a saber, aquel que señala que la Ley 100 de 1993 "no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990". De otro lado, la sentencia C-665 de 1996 analizó si la ley podía excluir del régimen especial de seguridad social de la Fuerza Pública al persona (sic) civil que se hubiera vinculado con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, mientras que en la presente ocasión, corresponde a la Corte discutir otro tema, a saber, si es o no discriminatorio que esa misma ley preserve un régimen especial para los miembros de la Fuerza Pública.

Es claro entonces que ni los apartes formales ni los contenidos normativos acusados en la presente ocasión fueron el objeto del pronunciamiento de la sentencia C-665 de 1996, por lo cual no existe cosa juzgada, aunque es obvio que, por la similitud de temas, las consideraciones de esa sentencia son muy relevantes para resolver la demanda en curso, como se verá posteriormente. Corresponde pues a la Corte pronunciarse de fondo sobre los cargos del actor, por lo cual entra esta Corporación a estudiar si los apartes acusados son discriminatorios, o desconocen la garantía constitucional a la seguridad social, para lo cual comenzará por recordar muy brevemente su doctrina constitucional sobre la posibilidad de que existan regímenes especiales de seguridad social.

Regímenes especiales de seguridad social, derecho a la igualdad y régimen especial de los miembros de la Fuerza Pública

5- En varias oportunidades, esta Corte ha precisado que la existencia de regímenes especiales de seguridad social no vulnera en sí misma la igualdad, pues la finalidad de esas regulaciones es "la protección de los derechos adquiridos por los grupos de trabajadores allí señalados"¹. Así, la sentencia C-461 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz, al declarar la constitucionalidad de los apartes del inciso segundo del artículo 279 de la Ley 100, que excluían de ese régimen "a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989", señaló expresamente sobre este punto:

"La Carta Política no establece diferenciaciones dentro del universo de los pensionados. Por el contrario, consagra la especial protección de las pensiones y de las personas de la tercera edad. No obstante, el legislador puede diseñar regímenes especiales para determinado grupo de pensionados, siempre que tales regímenes se dirijan a la protección de bienes o derechos constitucionalmente protegidos y no resulten discriminatorios. Es el caso del establecimiento de un régimen pensional especial para la protección de los derechos adquiridos por un determinado sector de trabajadores.

El respeto por los derechos adquiridos reviste aún mayor fuerza en tratándose de derechos laborales, pues el trabajo y la seguridad social gozan de una especial protección por parte de la Carta. Por este motivo, es razonable excluir del régimen general de seguridad social a aquellos sectores de trabajadores y pensionados que, gracias a sus reivindicaciones laborales, han obtenido beneficios mayores a los mínimos constitucional y legalmente protegidos en el régimen general.

Por las razones anteriores la Corte considera que el establecimiento de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación con el régimen pensional, un nivel de protección igual o superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores, frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta (subrayas no originales)".

6- Conforme a lo anterior, la exclusión de los miembros de la Fuerza Pública del régimen general de seguridad social se encuentra doblemente justificada, tal y como esta corte lo ha señalado en anteriores oportunidades, y en especial en la referida sentencia C-665 de 1996. Así, de un lado, se trata de proteger derechos adquiridos contemplados en los Decretos 1211, 1212 y 1214 de 1990 (Fuerzas Militares, Policía Nacional y personal civil, respectivamente). Y, de otro lado, estos regímenes tienen además un sustento constitucional expreso, ya que la Carta precisa que la ley señalará el régimen prestacional específico de estos servidores públicos (CP arts. 217 y 218). Por ello esta Corporación había manifestado que "fue voluntad del Constituyente que la ley determinara un régimen prestacional especial para los miembros de la Fuerza Pública, que necesariamente debe responder a las situaciones de orden objetivo y material a que da lugar el cumplimiento de sus funciones, en los términos de los arts. 217, inciso 1 y 218, inciso 1 de la Constitución"².

La Corte concluye entonces que en nada vulnera la Carta que el aparte acusado excluya del régimen general de la seguridad social a los miembros de la Fuerza Pública y al personal civil de esa instituciones regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990.

Improcedencia de los otros cargos de la demanda

7- El examen de los anteriores fundamentos permite concluir que el contenido normativo acusado es constitucional, pues nada en la Carta se opone a que la ley prevea un régimen especial para los miembros de la Fuerza Pública. Con todo, podría afirmarse que esa conclusión no invalida totalmente las acusaciones de la demanda, pues el actor no parece atacar tanto la existencia de ese régimen especial sino que cuestiona el hecho de que algunas prestaciones particulares de ese régimen, y específicamente la pensión de invalidez, sean inferiores a las establecidas en el sistema general regulado por la Ley 100 de 1993. Entra pues la Corte a examinar ese eventual reparo.

8- En varias oportunidades, esta Corporación ha precisado que, teniendo en cuenta que los regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más beneficioso que el otro y en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del mismo régimen.³ Por ello, las persona "vinculadas a los regímenes excepcionales deben someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos consagrados en el régimen general"⁴ . En efecto, no es equitativo que una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la regulación general sea más benéfica.

Sin embargo, esta misma Corte también ha aclarado que eso no excluye que pueda eventualmente estudiarse si la regulación específica de una prestación en particular puede violar la igualdad. Ese análisis es procedente, "si es claro que la diferenciación establecida por la ley es arbitraria y desmejora, de manera evidente y sin razón aparente, a los beneficiarios del régimen especial frente al régimen general"⁵. La Corte ha establecido entonces unos requisitos muy claros para que procesa ese examen, pues ha dicho al respecto:

"Así las cosas, es posible concluir que existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente al sistema general de la seguridad social. Sin embargo, en virtud de la especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para que pueda concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente, (i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de compensación debe ser evidente⁶".

9- Conforme a lo anterior, en principio no es contradictorio que un actor admita la existencia de un régimen especial pero ataque, por considerarla discriminatoria, la regulación concreta de una prestación determinada, como podría ser la pensión de invalidez. Sin embargo, la pretensión del actor no puede prosperar por las siguientes razones procesales y sustanciales:

10- De un lado, si el demandante quería atacar la regulación de la pensión de invalidez en el régimen especial de la Fuerza Pública, debió entonces demandar las disposiciones referidas específicamente a esa prestación, en vez de dirigir su acusación contra la norma que simplemente establece la existencia del régimen especial, pues no puede la Corte examinar disposiciones que no fueron demandadas. Y en este caso, es claro que la regulación de esa prestación no fue acusada pues, por más informal que sea la acción de inexequibilidad, no puede llegarse al extremo de considerar que la simple mención de una norma en los argumentos de la demanda, equivale a una acusación formal de la misma.

11- De otro lado, y desde el punto de vista material, lo cierto es que en reciente oportunidad, esta Corte analizó específicamente el problema planteado por el demandante y concluyó que no había discriminación.

En efecto, la sentencia C-890 de 1999, MP Vladimiro Naranjo Mesa, estudió una demanda dirigida contra las disposiciones que exigen a los miembros de la Fuerza Pública una incapacidad sicofísica del 75% para acceder al reconocimiento de la pensión de invalidez, pues consideró que era discriminatoria por cuanto los trabajadores afiliados al régimen de la Ley 100 de 1993 tienen derecho a la misma prestación, a partir de una incapacidad del 50%. La sentencia rechazó los cargos del actor, con base en los siguientes argumentos:

"Revisadas las disposiciones que integran la aludida prestación en cada uno de los regímenes citados, la Corte encuentra que la diferencia porcentual a partir de la cual se reconoce el estado de invalidez a los integrantes de la Fuerza Pública, no genera per se una discriminación de la cual pueda predicarse la violación del principio de igualdad material. Dos razones fundamentales conducen a dicha conclusión: la primera, que el régimen especial tiene previstos algunos beneficios, no contenidos en el sistema general, que definitivamente compensan la diferencia porcentual a partir de la cual se reconoce la pensión de invalidez. Y la segunda, que la forma de calificación, cálculo, liquidación y monto de esta prestación establecida en el régimen especial de la fuerza pública, difiere sustancialmente del sistema regulado en el régimen general, ya que, como se dijo, aquel se ha programado a partir de las especiales funciones que le han sido asignadas por la Constitución Política y que se concretan en la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del orden constitucional y el mantenimiento de la paz y de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas. Así, lo que importa al régimen especial es regular la pensión de invalidez a partir de las incapacidades que afectan de manera directa la prestación del servicio militar o de policía, en tanto que al régimen común le interesa calificar aquellas incapacidades que por regla general impiden desempeñarse en cualquier área de servicio".

Los cargos del actor no pueden entonces prosperar.

(...)

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada "El Sistema Integral de seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990" del inciso primero del artículo 279 de la Ley 100 de 1993».

1 Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico No. 7. Ver también sentencias C-461/95. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-173/96 MP. Carlos Gaviria Díaz, C-665/96 MP. Hernando Herrera Vergara y C-654 de 1997. MP Antonio Barrera Carbonell y C-08 de 1999, MP Alejandro Martínez Caballero.

2 Sentencia C-654 de 1997. MP Antonio Barrera Carbonell. Consideración de la Corte 3.6.

3 Ver, entre otras, las sentencia C-598 de 1997, C-080 de 1999 y C-890 de 1999.

4 Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico No 7.

5 Corte Constitucional. Sentencia C-090 de 1999, fundamento 6.

6 Ibídem, fundamento 8.