Regímenes Exceptuados
M. P. Jorge Arango
Mejía. Sentencia C-089 del 26 de febrero de 1997. Expediente D-1403.
Síntesis:
Límites mínimos y máximos de las pensiones de vejez
y jubilación en los regímenes exceptuados. Exequibilidad
parcial del artículo 35.
[S-034] A. Norma demandada
El siguiente es el texto de la norma acusada,
según consta en copia del diario oficial No. 41.903, del viernes
23 de junio de 1993, con la advertencia de que se subraya lo acusado:
"ArtIculo 35: Pensión
mínima de vejez o jubilación.
El monto mensual de la
pensión mínima de vejez o jubilación no podrá
ser inferior al valor del salario mínimo legal vigente.
Parágrafo.
Las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la
vigencia de la Ley 4a. de 1992 no estarán sujetas al límite
establecido por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, que por esta
ley se modifica, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas
(sic) en el artículo 279 de esta ley."
(...)
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
(...)
Segunda. Lo que se debate
Según el actor, el parágrafo
del artículo 35 de la Ley 100, en el aparte acusado, desconoce
el principio a la igualdad, toda vez que los límites máximos
de las pensiones para los distintos pensionados, según se trate
de un régimen especial o no, deben ser iguales o, si es del caso,
existir una razón objetiva para la distinción. Razonabilidad
que se echa de menos en el parágrafo acusado.
Para resolver el cargo de la demanda,
se hace necesario determinar cuáles son los límites a que
hace referencia la norma parcialmente acusada.
Tercera. Evolución legislativa
de los montos o límites mínimos y máximos de las
pensiones de vejez y jubilación
El artículo 2o. de la Ley 4a. de
1976, establecía que el valor de la pensión no podría
ser inferior al salario mínimo mensual más alto ni superior
a veintidós (22) veces ese mismo salario. Esta ley fue modificada
por el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, según el cual
"Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo
legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo
previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.
"Parágrafo. El límite máximo de las pensiones,
sólo será aplicable a las que se causen a partir de la vigencia
de la presente ley."
Por su parte, el Decreto 1160 de 1989,
reglamentario de la Ley 71 de 1988, para efectos de la denominada pensión
de jubilación por aportes, fijó como monto máximo
quince (15) salarios mínimos legales.
Cuarta. Régimen de la Ley
100 de 1993
Con la expedición de la Ley 100
de 1993, se crearon dos regímenes pensionales, a saber: el de ahorro
individual, o fondos privados de pensiones, y el de prima media con prestación
definida, sistema que venía manejando el Instituto de Seguridad
Social, pero al que se le introdujeron algunas modificaciones.
El primero, consiste en la administración
de recursos públicos y privados destinados al pago de pensiones
de vejez, invalidez y de sobrevivientes, en el que los beneficios y la
cuantía de las pensiones dependen de los aportes individuales.
Por tanto, el monto de la pensión de vejez, que es el caso que
nos ocupa, dependerá, en este sistema, del aporte efectuado, de
las tasas de interés y del capital acumulado. Sin embargo, el artículo
64 de la Ley 100, exige que el ahorro individual y los otros factores
económicos mencionados, deben dar lugar a que se obtenga una pensión
mensual superior al 110% del salario mínimo legal mensual vigente
a la fecha de expedición de la ley (diciembre 23 de 1993), reajustado
anualmente según la variación porcentual del índice
de precios al consumidor.
En síntesis, no existe
un límite máximo en el régimen de ahorro individual.
El segundo régimen, es decir, el
de prima media con prestación definida, permite a los afiliados
o sus beneficiarios, obtener pensiones de vejez, de invalidez o de sobrevivientes,
cuando se cumplen los requisitos establecidos por la ley.
En este régimen, los artículos
34 y 35 de la Ley 100 establecen los valores máximos y mínimos
para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez, así:
Artículo 34, inciso
final:
"El valor total de
la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base
de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de
que trata el artículo siguiente."
En el parágrafo 3o. del artículo
18 de la Ley 100, se autorizó al Gobierno Nacional para limitar
el monto de la pensión, en el régimen solidario de prima
media con prestación definida, a veinte (20) salarios mínimos.
El Decreto 314 de 1994, en desarrollo
del mencionado parágrafo, establece que las pensiones a cargo del
Instituto de Seguros Sociales no podrán exceder los veinte (20)
salarios mínimos legales.
El artículo 35, por su parte, preceptúa
que estas pensiones no pueden ser inferiores al valor del salario
mínimo legal mensual vigente.
De esta manera, tenemos que los límites
máximos de las pensiones de vejez y jubilación, son los
siguientes:
1. Las pensiones causadas y reconocidas
antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, tenían como límite
máximo el 75% de la base de liquidación, sin que la pensión
mensual sobrepasara los quince (15) salarios mínimos, salvo lo
estipulado en laudos arbitrales, pactos colectivos y convenciones colectivas,
casos en los que estos montos podrían ser distintos.
2. Las pensiones causadas y reconocidas
en vigencia de la Ley 100 tienen como límite superior el 85% del
ingreso base de liquidación, sin que el monto de la pensión
mensual exceda de veinte (20) salarios mínimos legales.
3. Por su parte, la Ley 4a. de 1992, ley
marco que fija el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, de los miembros del Congreso y de la fuerza pública,
establece, en relación con los congresistas, que el monto de la
pensión no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual
promedio que, durante el último año, y por todo concepto,
devenguen. Esta ley no fijó un máximo para las pensiones
de los Congresistas.
Dentro de este contexto, se hará
el análisis del precepto demandado.
Quinta. Análisis de la
norma parcialmente acusada
El parágrafo del artículo
35, objeto de controversia, establece:
"Las pensiones de
jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley
4a. de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por
el artículo 2o. de la Ley 71 de 1988, que por esta ley se modifica,
salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas (sic) en
el artículo 279 de esta ley." ( la parte subrayada es
la acusada).
¿Cuáles son los
regímenes e instituciones en que no se aplica este parágrafo?.
El artículo 279 de la Ley 100 de
1993, establece que el régimen de seguridad social que se crea
por medio de esa ley, no se aplicará a:
• Las Fuerzas Militares;
• La Policía Nacional;
• El personal regido por el Decreto
1214 de 1990, es decir, el personal civil del Ministerio de Defensa, de
la Policía Nacional, del Ministerio Público, y de la justicia
penal militar Sin embargo, las personas que se vinculen a estas entidades
con posterioridad a la vigencia de la Ley 100, quedarán sometidas
a ella;
• Los miembros no remunerados de
las Corporaciones Públicas;
• Los afiliados al Fondo Nacional
de Prestaciones Sociales del Magisterio;
• Los empleados que a la entrada
en vigencia de la Ley 100, estén en concordato preventivo y obligatorio
en el cual se hayan pactado sistemas o procedimientos especiales de protección
de pensiones;
• Los servidores públicos
de la Empresa Colombiana de Petróleos, ni a sus pensionados.
Así mismo, y a pesar de que este
artículo no haga mención de ellos, existen algunos servidores
públicos que se hallan excluidos de su aplicación. Por ejemplo,
el artículo 273 de la Ley 100 facultó al Gobierno Nacional
para incluir a los servidores públicos de todo orden, en el sistema
general de pensiones y salud que por ella se creó. El Gobierno,
para el efecto, expidió el Decreto 691 de 1994, que mantiene un
régimen especial para algunos servidores públicos.
La Corte ha tenido la oportunidad de analizar
por qué el legislador decidió exceptuar cierta clase de
trabajadores del régimen integral de seguridad social contenido
en la Ley 100 de 1993. Esos trabajadores, a la entrada en vigencia de
la nueva Ley de Seguridad Social, gozaban de un régimen especial
del que se derivaban unos derechos que, comparados con los de la nueva,
eran más favorables, derechos que no podían ser desconocidos.
Al respecto, la jurisprudencia de esta
Corte ha establecido que la existencia de esos regímenes especiales,
se justifica en cuanto ellos, en relación con el derecho prestacional,
establezcan un nivel de protección igual o superior al consagrado
en el régimen general (Corte Constitucional, sentencia C-461 de
1995, M. P., doctor Eduardo Cifuentes Muñoz).
Dentro de este contexto, es necesario
analizar si el legislador desconoció el derecho a la igualdad de
los pensionados de los regímenes e instituciones especiales de
que trata el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, al determinar
que ellos, a diferencia de los pensionados del régimen general,
y en relación con el monto de sus pensiones, seguirían obligados
por los límites máximos, y beneficiados por los mínimos,
establecidos en la Ley 71 de 1988. Veamos:
1o. En los antecedentes
de la Ley 100 de 1993, no se encuentra ninguna referencia específica
a los motivos que llevaron al legislador a incluir este parágrafo.
Al respecto, sólo existe lo siguiente:
En el texto del proyecto aprobado en primer
debate por las Comisiones Séptimas Constitucionales permanentes,
se aprobó un parágrafo en el artículo referente a
la pensión mínima de vejez, según el cual "
El artículo 2o. de la Ley 71 de 1988 quedará así:
Ninguna pensión mínima de vejez o jubilación será
inferior a un salario mínimo legal vigente" (Gaceta del Congreso
del viernes 30 de julio de 1993). En el proyecto presentado por la subcomisión
de ponentes, no aparece referencia alguna al parágrafo en estudio
(Gaceta del Congreso del jueves 2 de septiembre de 1993). En el proyecto
aprobado en segundo debate por el Senado de la República, en el
artículo 38, se incluyó el texto del parágrafo que
había sido adoptado por las comisiones permanentes, ya transcrito
(Gaceta del Congreso, martes 16 de noviembre de 1993).
Es decir, sólo se repetía
que el monto de la pensión no podía ser inferior al salario
mínimo, tal como estaba consagrado desde 1976. La reforma, por
tanto, se limitaba a la inclusión del término "vigente".
Sin embargo, la redacción del parágrafo
del artículo 35 varió en las discusiones subsiguientes,
sin que sea fácil establecer cómo se llegó a su redacción
final.
2o. El parágrafo,
tal como está redactado, podría hacer referencia a dos límites:
el primero, relacionado con el límite mínimo de la pensión,
y el segundo, con el máximo.
Esta interpretación del parágrafo
acusado, merece el siguiente análisis:
3o. Como se ha explicado,
la Ley 71 de 1988, como la Ley 100 de 1993, establecía que las
pensiones no podían ser inferiores al salario mínimo legal.
Lo preceptuado constituye una garantía
para los pensionados, tanto del sector público como del privado,
pues fija el parámetro mínimo al que deben sujetarse las
distintas entidades, al momento de liquidar y reconocer la pensión
de vejez. Se habla de entidades, y no se hace referencia sólo al
I.S.S., porque antes de la vigencia de la Ley 100 existían cajas,
fondos y organismos, como Cajanal, que tenían a su cargo el régimen
prestacional de ciertos trabajadores del sector público y privado.
Entidades que hoy quedaron facultadas para continuar con esa administración,
pero con sujeción al régimen de prima media con prestación
definida.
Este mínimo fijado por la Ley 100
de 1993, y leyes anteriores, tiene como antecedente la Ley 4a. de 1976
que, por primera vez, estableció que las pensiones fueran, por
los menos, iguales al salario mínimo más alto, y tuvieran
un incremento igual al que el Gobierno determinara para éste, con
el fin de que los pensionados pudieran mantener el poder adquisitivo de
sus mesadas pensionales.
En consecuencia, hoy no es posible el
reconocimiento de una pensión de vejez que esté por debajo
del valor señalado en el artículo 35.
Por consiguiente, sería inexequible
el parágrafo acusado, si la exclusión a la que él
hace referencia estuviera encaminada a que ciertos pensionados no tuvieran
derecho a que su pensión fuera por lo menos igual al salario mínimo.
Esta interpretación de la norma acusada, violaría el derecho
del trabajador a que la ley no desconozca sus derechos mínimos
(artículo 53 de la Constitución), toda vez que este monto
de la pensión de vejez o jubilación, es una garantía
irrenunciable en favor del pensionado, que no puede ser desconocida en
ningún régimen pensional.
En consecuencia, el monto mínimo
de la pensión, es también aplicable a los servidores a que
se refiere el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, quienes, a pesar
de hallarse excluidos del régimen general que consagra la ley integral
de seguridad social, tienen derecho a que no se desconozcan las garantías
y beneficios mínimos que ella ha determinado, tal como lo ha sostenido
la jurisprudencia de esta Corporación.
Por tanto, el aparte acusado del parágrafo
no puede interpretarse en relación con el límite mínimo
de la pensión, para excluir a algunos pensionados de tal beneficio.
4o. La referencia al
límite de que trata el parágrafo del artículo 35,
sólo puede ser entendida en relación con el máximo
de las pensiones.
Si el parágrafo se interpreta en
relación con el máximo, tenemos que las pensiones reconocidas
con posterioridad a la Ley 4a. de 1992, y antes de la vigencia de la Ley
100, no están sujetas al límite de los quince (15) salarios
mínimos, y, en principio, no lo estarían a ninguno, pues
el parágrafo no es claro al respecto. Sin embargo, como se explicará
más adelante, debe aplicarse el límite que establece la
Ley 100 de 1993, es decir, veinte (20) salarios mínimos.
Por tanto, el parágrafo parcialmente
acusado creó un beneficio en favor de los pensionados cuyas pensiones
fueron ajustadas al máximo establecido por la ley. Esto es, a quienes
se les reconoció la pensión después del 18 de mayo
de 1992 (fecha en que fue promulgada la Ley 4a. de 1992), y que, a pesar
de tener un salario base superior, solamente tendrían derecho a
una pensión equivalente al monto de los quince (15) salarios mínimos
vigentes, por la aplicación del artículo 2o. de la Ley 71
de 1988.
5o. El legislador podía establecer válidamente
que los pensionados a quienes se les reconociera la pensión en
determinada época, no quedarían sujetos al límite
de los quince (15) salarios mínimos que establecía el artículo
2o. de la Ley 71 de 1988, variando en su favor una situación ya
consolidada. No existe ninguna razón de orden constitucional que
le impida al legislador variar la situación jurídica de
los destinatarios de una norma, siempre que esa decisión no implique
el desconocimiento de derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución).
En el caso en estudio, la pensión
ya reconocida es un derecho del pensionado, y toda norma posterior que
se dicte no puede modificar esa situación, salvo si la nueva ley
implica un beneficio para él, tal como acontece con el precepto
que se analiza, pues mejora la situación económica de ciertos
pensionados.
6o. Con fundamento en
la jurisprudencia de la Corte, ha de entenderse que si la nueva ley de
seguridad social establece beneficios para los pensionados, de los que
no gozan aquellos que se rigen por un sistema pensional excluido de su
aplicación, por expresa disposición de la Ley 100 de 1993
(artículo 279), dichos beneficios y prerrogativas deben también
cobijar a quienes pertenezcan a esos regímenes especiales. Así
lo expuso esta Corporación:
"(...) el establecimiento
de regímenes pensionales especiales, como aquellos señalados
en el artículo 279 de la Ley 100, que garanticen en relación
con el régimen pensional, un nivel de protección igual o
superior, resultan conformes a la Constitución, como quiera que
el tratamiento diferenciado lejos de ser discriminatorio, favorece a los
trabajadores a los que cobija. Pero si se determina que al permitir
la vigencia de regímenes especiales, se perpetúa un tratamiento
inequitativo y menos favorable para un grupo determinado de trabajadores,
frente al que se otorga a la generalidad del sector, y que el tratamiento
dispar no es razonable, se configuraría un trato discriminatorio
en abierta contradicción con el artículo 13 de la Carta."
(subrayas fuera de texto). ( Sentencia C-461 de 1995. M. P., doctor Eduardo
Cifuentes Muñoz).
Por esto, como el régimen de los
pensionados de la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol),
ofrecía mayores prerrogativas que las consagradas en la Ley 100
de 1993, la Corte declaró exequible la exclusión de tales
pensionados del ámbito de su aplicación (Sentencia C-173
de 1996. M. P., doctor Carlos Gaviria Díaz).
Por tanto, al no existir motivo fundado
para establecer la distinción que hace el precepto acusado, entre
los pensionados a quienes se les reconoció su pensión con
posterioridad a la vigencia de la Ley 4a. de 1992, y aquellos que pertenecen
a un régimen especial, la salvedad que hace el parágrafo
acusado es contraria a la Constitución.
Es decir, el parágrafo acusado
no puede excluir del beneficio que por él se crea, a los pensionados
de los regímenes especiales, en la forma genérica como lo
hizo, pues con ello se desconoce el derecho a la igualdad de quienes,
a pesar de hallarse en un régimen especial, están sujetos
al límite que establece la Ley 71 de 1988.
Sin embargo, ha de entenderse que el límite
que establece la Ley 100 de 1993, será el límite máximo
al que podrán aspirar los pensionados que se benefician con la
prerrogativa que señala el parágrafo del artículo
35, es decir, los veinte (20) salarios mínimos, salvo si
el régimen pensional al que están sometidos establece un
límite mayor a éste.
Una interpretación diferente, conduciría
a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluidos
de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento
y valor de las pensiones.
Es síntesis, los pensionados de
los regímenes especiales cuyo sistema pensional fije un límite
máximo, superior al que consagra la Ley 100 de 1993, no estarán
sujetos a éste, pues la Ley 100 no se les puede aplicar. Por el
contrario, si esos límites son inferiores, tienen derecho a solicitar
la aplicación de la ley de seguridad social, por ser más
favorable a sus intereses.
Así las cosas, para evitar interpretaciones
que desconozcan los derechos de los pensionados de los regímenes
especiales, a los que se refiere el aparte acusado, la Corte declarará
su inexequibilidad.
Sexta. Efectos de la presente
decisión
La Corte, en uso de la facultad de establecer
los efectos de sus sentencias (Sentencia C-113 de 1993), expresamente
establece que esta sentencia sólo tendrá efectos hacia el
futuro. Es decir, aquellos pensionados que resulten beneficiados, en abstracto,
con la declaración de inexequibilidad, podrán solicitar
que se les aplique el beneficio que establece el parágrafo del
artículo 35 de la Ley 100 de 1993, a partir de la notificación
de esta sentencia, y el derecho al reajuste sólo se causará
desde el día en que se presente la solicitud correspondiente.
(...)
RESUELVE:
Primero. Declárase
INEXEQUIBLE la expresión "salvo en los regímenes
e instituciones excepcionadas (sic) en el artículo 279 de esta
ley", contenida en el parágrafo del artículo 35 de
la Ley 100 de 1993.
Segundo. Esta sentencia
tendrá efectos hacia el futuro. Es decir, aquellos pensionados
que resulten beneficiados, en abstracto, con la declaración de
inexequibilidad, podrán solicitar que se les aplique el beneficio
que establece el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100
de 1993, a partir de la notificación de esta sentencia, y el derecho
al reajuste sólo se causará desde el día en que se
presente la solicitud correspondiente».
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