Régimen de Transición

Concepto No. 1999058663-1. Septiembre 22 de 1999

Síntesis: Naturaleza jurídica del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Inmodificabilidad.

[C-085] «(...) consulta sobre el "(...) status adquirido por el Régimen de Transición contenido en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, si el mismo tiene el carácter de un derecho adquirido, de una mera expectativa, o de otra naturaleza".

Sobre el particular proceden los siguientes comentarios:

El artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en su inciso segundo, dispone:

"(...) La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema, tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley."

Como se puede apreciar, la disposición transcrita establece, para las personas que a un determinado momento -entrada en vigencia del sistema general de pensiones- cumplían la condición temporal allí indicada -edad o tiempo de servicio o cotización-, la aplicación, en ciertos aspectos, de la normatividad del "régimen anterior" al cual se encontraban afiliadas.

Si bien es cierto que con la expedición de la Ley 100 de 1993 el legislador estaba en la posibilidad de establecer las condiciones y requisitos que, hacia el futuro, serían necesarios para acceder, entre otras prestaciones, a la pensión de vejez (debiendo respetar, en virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Constitución Política, los derechos adquiridos), también lo es que al establecer un régimen de transición, consagró una protección especial para aquellas personas que cumplían las condiciones señaladas en norma arriba transcrita.

Esta protección especial implicó la generación o constitución de un derecho en favor de las personas que se encontraban bajo los supuestos normativos para ser beneficiarios del régimen de transición, lo cual no puede confundirse con la situación específica de quienes sí habían logrado, a ese momento, consolidar su derecho pensional ni con la situación de quienes no se ubicaban en ninguno de los supuestos anteriores, es decir de quienes no eran beneficiarios de la transición ni de quienes habían consolidado su derecho.

Según lo anterior, a la entrada en vigencia del sistema, las personas podían encontrarse en una de las siguientes situaciones:

1. No haber consolidado su derecho pensional ni ser beneficiarios de la transición, es decir, tener una mera expectativa pensional;

2. No haber consolidado su derecho pensional y ser beneficiarios del régimen de transición, es decir tener una mera expectativa frente al derecho pensional propiamente dicho y un derecho adquirido a la aplicación de una normatividad anterior, y

3. Haber consolidado su derecho pensional, es decir tenerlo adquirido.

Estas situaciones están reguladas en forma diferente: a los primeros se les aplica en forma íntegra la nueva normatividad (Ley 100 de 1993); a los segundos se les aplica, en cuanto a edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión de vejez, la normatividad anterior que les regía; y, a los terceros, se les aplican en su integridad las disposiciones con base en las cuales consolidaron su derecho pensional.

Ahora bien, en cuanto a la garantía de los derechos adquiridos consagrada en el artículo 58 de la Constitución Política, debe anotarse que ésta es general y se predica, en el caso sub examine, no sólo del derecho a la pensión, sino también del derecho de los beneficiarios del régimen de transición, a la aplicación de las disposiciones del régimen anterior al cual se encontraban afiliados (artículo 36 de la Ley 100 de 1993).

En este sentido resulta por demás ilustrativa la sentencia C-350 de 1997, en la cual la H. Corte Constitucional, citando una sentencia de la H. Corte Suprema de Justicia, expresó:

"En primer lugar es necesario precisar la noción de derecho adquirido:

La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa (...). Por derecho adquirido ha entendido la doctrina y la jurisprudencia, aquel derecho que ha entrado al patrimonio de una persona natural o jurídica y que hace parte de él, y que por lo mismo no puede ser arrebatado o vulnerado por quien lo creó o reconoció legítimamente.

Lo anterior conduce a afirmar que el derecho adquirido es la ventaja o el beneficio cuya conservación e integridad, está garantizada en favor del titular del derecho, por una acción o por una excepción.

Ajusta mejor a la técnica denominar "situación jurídica concreta o subjetiva", al derecho adquirido o constituido de que trata la Constitución (...) y "situación jurídica abstracta u objetiva" a la mera expectativa de derecho. Se está en presencia de la primera cuando el texto legal que la crea ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir una nueva ley. A la inversa, se está frente a la segunda, cuando el texto legal que ha creado esa situación aún no ha jugado su papel jurídico en favor o en contra de una persona."

En el caso en estudio, es claro que cuando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estableció unas condiciones para beneficiarse de una normatividad anterior, en lo relacionado con la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la pensión de vejez, al señalar la entrada en vigencia del sistema como la fecha de corte para su aplicación, jugó ya su papel frente a quienes se beneficiaron de ella. Es decir que la disposición consolidó, como lo mencionamos antes, el derecho a que a las personas comprendidas dentro de sus supuestos se les aplicase una normatividad anterior, razón por la cual la nueva legislación no podría entrar a modificar o desconocer situaciones que ya se concretaron.

Refiriéndose al artículo 58 de la Constitución Política, la Corte Constitucional en sentencia C-529/94, señaló:

"Ahora bien, el artículo 58 de la Constitución ampara los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y expresa que ellos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

La norma se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas. Estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia.

En este orden de ideas, la norma legal mediante la cual se derogan otras no choca en principio con la Constitución, a menos que pretenda cobijar situaciones ya definidas, en cuyo caso desconocería los derechos adquiridos que el artículo 58 de la Carta busca proteger."

En cuanto tiene que ver con la aplicación de la ley, es necesario recordar -como principio general- su carácter irretroactivo o, lo que es lo mismo, su aplicación hacia el futuro.

La H. Corte Constitucional, en sentencia C-126 de 1995, claramente indicó que:

"Nada se opone dentro del marco constitucional, a que el Congreso de la República regule o modifique hacia futuro los requisitos que deben acreditarse para acceder a la pensión, lo cual hace en ejercicio de las atribuciones que la Constitución le ha señalado y que comportan un cierto margen de discrecionalidad que le permiten introducir las reformas que de acuerdo a las necesidades y conveniencias sociales, así como a la evolución de los tiempos, juzgue indispensables para la efectividad y garantía del derecho.

(...) es imposible exigir al legislador que mantenga petrificada la ley en el punto que ahora es objeto de revisión, con abstracción absoluta de las circunstancias y necesidades de la población que conforman fenómenos por esencia variables. Las garantías que la Constitución contempla en favor de los trabajadores no pueden interpretarse en el sentido de recortarle al legislador el ejercicio de la función que el propio constituyente le ha confiado. El Congreso entonces, está habilitado para reformar las leyes existentes, adecuándolas a las necesidades sobrevinientes, a los cambios estructurales a nivel político, social y económico, y en el caso particular, al crecimiento en las expectativas de vida de la población, sin que puedan abolirse aquellas regulaciones legales que tiendan a fijar los requisitos necesarios para el otorgamiento y disfrute hacia el futuro de la respectiva prestación social."

Así mismo, en sentencia C-147 de 1997, la Corte Constitucional señaló:

"(...) Como reiteradamente lo ha señalado esta Corporación, siguiendo las orientaciones de la doctrina y la jurisprudencia, configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona.

Ante la necesidad de mantener la seguridad jurídica y asegurar la protección del orden social, la Constitución prohibe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales. De este modo se construye el principio de la irretroactividad de la ley, es decir, que la nueva ley no tiene la virtud de regular o afectar las situaciones jurídicas del pasado que han quedado debidamente consolidadas, y que resultan intangibles e incólumes frente a aquella, cuando ante una determinada situación de hecho se han operado o realizado plenamente los efectos jurídicos de las normas en ese momento vigentes.

La doctrina y la jurisprudencia contraponen a los derechos adquiridos las "meras expectativas", que se reducen a la simple posibilidad de alcanzar un derecho y que, por lo mismo, no son más que una intención o una esperanza de obtener un resultado jurídico concreto. Por lo tanto, la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aunque han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva, como un derecho, bajo la ley antigua.

No obstante, las referidas expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora por el legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social. Es así como la ley nueva puede tomar en cuenta hechos o situaciones sucedidos en vigencia de la ley antigua para efectos de que con arreglo a las disposiciones de aquella puedan configurarse o consolidarse ciertos derechos (efecto retrospectivo).

Cuando el artículo 58 de la Constitución, alude a la garantía de la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, y dispone que tales derechos "no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores" indudablemente está otorgando una protección a las situaciones jurídicas que definitivamente han quedado consolidadas bajo la vigencia de una ley y no a las meras expectativas de derecho.

(...) Distinto del efecto retroactivo y retrospectivo es el efecto inmediato de la ley, por la vocación de ésta de que sus disposiciones se apliquen en el futuro, desde el momento en que empiece a regir, no permitiendo por consiguiente la subsistencia de la ley antigua ni de las situaciones o hechos nacidos durante su vigencia pero que no han alcanzado a configurar o consolidar verdaderos derechos."

Según lo expuesto, el derecho pensional sólo se perfecciona previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley, lo cual significa que mientras ello no suceda se estará, en principio, frente a una mera expectativa. Ahora bien, en el caso en que el mismo legislador, v. gr. mediante la consagración de un régimen de transición como el analizado, genere situaciones de carácter particular y subjetivo, estas no pueden ser desconocidas o, lo que es lo mismo, no pueden estar sometidas a las modificaciones que una ley posterior pretenda establecer.

De ahí que la misma Corte, refiriéndose al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, haya señalado en la sentencia C-168 de 1995:

"Adviértase, cómo el legislador con estas disposiciones legales va más allá de la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo."

En consecuencia, en el caso de los beneficiarios del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la mencionada ley 100, es claro que éstos tienen un derecho adquirido a que se les aplique la normatividad anterior a la que se encontraban afiliados, en cuanto a las condiciones de edad, tiempo de servicios o cotización y monto de la pensión de vejez, siempre y cuando a la fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones se encontraran en los supuestos normativos (35 o 40 años de edad, según el sexo, o 15 años de servicios o cotización).

Como corolario de lo expuesto se impone concluir que el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, constituye lo que en otras materias se denomina una disposición de "ejecución inmediata" o, como lo señaló la Corte Constitucional en la citada sentencia C-350, una disposición que "(...) ha jugado ya, jurídicamente, su papel en favor o en contra de una nueva persona en el momento en que ha entrado a regir", es decir que una vez entró en vigencia se agotó beneficiando a sus destinatarios y creando a su favor, no el derecho cierto a la pensión de vejez, sino el derecho cierto a que se le apliquen, en cuanto no se presente ninguna de las causales que conducen a su pérdida, las disposiciones del régimen anterior al que se encontraban afiliados, en lo relacionado con la edad, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez. Por lo anterior, tratándose de una "situación jurídica concreta o subjetiva", la nueva legislación no puede desconocer o vulnerar las situaciones que se concretaron con base en el mencionado artículo 36, pues, como lo hemos visto, tal disposición cumplió la finalidad buscada por el legislador».