Reconocimiento de Pensiones

M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-246 del 27 de febrero del 2001. Expediente D-3228.

Síntesis: Plazo para el reconocimiento y pago de pensiones. Omisiones legales absolutas y relativas. Se inhibe frente a los artículos 13 y 32.

[S-030] «I. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS

A continuación se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de las disposiciones objeto de proceso:

"LEY 100 DE 1993

(...)

Artículo 13.- Características del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características:

(...)

c) Los afiliados tendrán derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, conforme a lo dispuesto en la presente ley.

(...)

Artículo 32.- Características. El régimen de Prima Media con Prestación Definida tendrá las siguientes características:

(...)

c) El Estado garantiza el pago de los beneficios a que se hacen acreedores los afiliados.

(...)".

(...)

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN

(...)

Ineptitud de la demanda por dirigirse contra una omisión legislativa absoluta

En primer término, la Sala considera necesario aclarar que la demanda en referencia va dirigida a atacar las ya indicadas expresiones normativas, no por lo que ellas dicen, sino precisamente por el silencio que ha guardado el Legislador al regular la materia del pago de prestaciones y pensiones.

En efecto, la actora ataca la omisión en que incurrió la ley al no fijar un término para el pago de pensiones y prestaciones, lo que, a su juicio, desconoce lo dispuesto en los artículos 13, 25, 46, 48 y 53 de la Carta Política.

Considera la demandante que esa falta de previsión legal genera que el servicio público de seguridad social no se preste de manera eficiente, implica además el desconocimiento del deber de proteger en forma especial a las personas de la tercera edad, y supone la discriminación contra los afiliados al "régimen de prima media con prestación definida del Seguro Social", toda vez que respecto de las personas que pertenecen al "régimen de ahorro individual con solidaridad", el Decreto 656 de 1994 sí señaló un término de cuatro meses para efectuar el reconocimiento y pago de pensiones.

En consecuencia, la impugnante solicita la declaración de inexequibilidad de los textos acusados por no garantizar el pago oportuno de prestaciones y pensiones y, en consecuencia, pide que la Corte exhorte al Congreso para que regule en forma completa esta materia, y mientras esto último sucede, solicita que se ordene al Seguro Social que aplique las reglas contempladas en los artículos 21 y 22 del Decreto 656 del 24 de marzo de 1994, con el fin de hacer efectivo el derecho al pago oportuno en los términos del artículo 53 de la Carta.

Así las cosas, debe la Corte analizar si los cargos de la demanda pueden dar lugar a un fallo de mérito, o si, por el contrario, debe la Corporación declararse inhibida para decidir de fondo por existir ineptitud sustancial de la demanda.

Al respecto, cabe recordar que esta Corporación ha admitido la posibilidad de ejercer el control abstracto de constitucionalidad cuando se trata de omisiones de la ley de carácter relativo y, por el contrario, ha descartado la procedencia de demandas contra omisiones legislativas absolutas, toda vez que "la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las directrices constitucionales (...). Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control. La Corte carece de competencia para conocer de demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta". (Cfr. Sala Plena. Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).

Ahora bien, según la jurisprudencia constitucional, se considera que una omisión legal es relativa cuando se dan los siguientes supuestos: "(i) (...) el legislador ha regulado de manera insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella)¹ o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho a la igualdad. (ii) El cargo de omisión legislativa relativa debe dirigirse contra un contenido normativo específico², de suerte que resultan inadmisibles las acusaciones que se dirigen a derivar la omisión no de lo prescrito en una norma, sino en un sistema o conjunto de normas (...)" (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-1549 del 21 de noviembre de 2000. M.P.: Dra. Martha Sáchica de Moncaleano).

En el caso objeto de estudio, encuentra la Corte que la disposición legal que la actora echa de menos en los textos acusados no va necesariamente atada a éstos, y como se acaba de ver, para que prospere una pretensión como la expuesta por la demandante, se requiere que la omisión pueda predicarse de una norma concreta, y no de un conjunto o sistema normativo, lo que precisamente ocurre en el presente caso. Es importante tener en cuenta que cuando el silencio no esté íntimamente atado al precepto legal impugnado, considerada su específica materia, el juez constitucional no está facultado para analizar la omisión.

Ha de tenerse en consideración que los textos normativos objeto de ataque contemplan disposiciones que tienden a desarrollar un derecho consagrado constitucionalmente, cual es el del pago de las pensiones legales, y si bien a la luz de lo dispuesto en el artículo 53 de la Carta, la oportunidad es elemento esencial de este derecho, lo cierto es que la falta de disposición legal en los textos demandados sobre el plazo para resolver ese tipo de peticiones, no necesariamente comporta la transgresión del aludido derecho.

Debe resaltarse que, para que pueda prosperar una demanda contra una omisión legal, es necesario que el silencio del Legislador comporte una regla implícita que viole los preceptos superiores, en este caso, que llegue a desconocer el derecho que es objeto de desarrollo legal expreso.

En este orden de ideas, del silencio guardado por el Legislador en las normas objeto de ataque, no se deriva forzosamente que el derecho al pago oportuno resulte desconocido, en la medida en que no existe la norma implícita a la que alude la demandante, consistente en que se permita entonces el pago de pensiones de manera no oportuna. Esa definitivamente no es la necesaria consecuencia del silencio legal.

Adicionalmente, no hay que perder de vista que el artículo 23 de la Carta -derecho de aplicación inmediata o directa, según expresa disposición del artículo 85 ibídem- consagra el derecho de petición, respecto del cual la "pronta resolución" hace parte de su núcleo esencial [ver, por ejemplo, las sentencias T-426 de 1992. (M.P.: Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-103 de 1995. (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero) y T-076 de 1995. (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía)], y que además, a falta de disposición especial, el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo prevé por regla general -que admite excepciones consagradas en la ley especial- un plazo de 15 días para resolver las solicitudes (ver Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-186 del 28 de febrero de 2000).

Estima la Corte que en el caso sub examine el silencio del legislador, por no estar íntimamente atado a las disposiciones legales impugnadas, no puede ser objeto de control de constitucionalidad. De lo anterior se desprende que, por no existir norma -explícita o implícita- sobre la cual pueda recaer el análisis que corresponde efectuar a esta Corporación en los términos del artículo 241 de la Carta Política, se presenta inepta demanda.

Cabe recordar que "la omisión legislativa no se puede derivar de la ausencia de leyes por incumplimiento del Congreso del deber general de legislar" (Cfr. Sentencia C-543 de 1996, ya citada).

Un motivo adicional para considerar que la demanda en referencia es inepta consiste en que el cargo de violación del derecho a la igualdad no recae exclusivamente sobre la Ley 100 de 1993. En efecto, la demandante afirma que el trato discriminatorio entre los afiliados al "régimen de prima media con prestación definida del Seguro Social", y las personas que se acogieron al "régimen de ahorro individual con solidaridad", deriva de que en este último caso, otro estatuto normativo -el Decreto 656 de 1994- sí señaló un término de cuatro meses para efectuar el reconocimiento y pago de pensiones. Es decir, para fundamentar su cargo, la actora compara dos estatutos normativos que regulan materias diferentes, y no centra su análisis de manera exclusiva en los preceptos impugnados de la Ley 100 de 1993.

Al respecto -conviene añadir- para que pueda prosperar una demanda de inconstitucionalidad por omisión, como consecuencia de la vulneración del derecho a la igualdad, es necesario que la violación provenga del silencio de la disposición demandada, porque ésta ha debido incluir de manera explícita un determinado caso o situación, con el fin de dar un trato idéntico o similar a situaciones expresamente contempladas en esa norma.

El trato injustamente desigual ha de predicarse del mismo precepto acusado; en caso contrario, se trataría de una omisión absoluta, sobre la cual no es pertinente hacer un control de constitucionalidad porque se corre el riesgo de quebrantar el Estado de Derecho (artículo 1 C.P.) al invadir la órbita del órgano legislativo (artículo 113 ibídem).

Sobre el tema, bien vale la pena reiterar los siguientes criterios:

"(...) resulta necesario explicar que la inconstitucionalidad por omisión no puede ser declarada por el juez constitucional sino en relación con el contenido normativo de una disposición concreta, que por incompleta resulta ser discriminatoria. Es decir, son inconstitucionales por omisión aquellas normas legales que por no comprender todo el universo de las hipótesis de hecho idénticas a la regulada, resultan ser contrarias al principio de igualdad. Pero la omisión legislativa pura o total, no es objeto del debate en el proceso de inexequibilidad, puesto que este consiste, esencialmente, en un juicio de comparación entre dos normas de distinto rango para derivar su conformidad o discrepancia. Luego el vacío legislativo absoluto no puede ser enjuiciado en razón de la carencia de objeto en uno de los extremos de comparación."

El legislador es llamado a desarrollar los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión discriminatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-146 de 1998. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).

Por último, en lo que se refiere a la aplicación, por parte del Instituto de Seguros Sociales, del Decreto 656 de 1994 -el cual fija, en su artículo 19, un término máximo de cuatro (4) meses para que las sociedades administradoras de pensiones contesten las solicitudes referentes a prestaciones sociales-, es pertinente recordar lo que se sostuvo en la citada Sentencia C-146 de 1998, sobre pretensiones de similar naturaleza:

"La Corte Constitucional carece de competencia para exigir del Congreso la expedición de normas legales en determinado sentido; ni para ordenar la aplicación por extensión de normas jurídicas. Si bien la aplicación analógica o extensiva de las leyes es un mecanismo de integración del derecho que puede ser aplicado por los jueces al resolver sobre derechos concretos y que está expresamente previsto en el artículo 8° de la Ley 153 de 1887 cuando prescribe que "cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho", en cambio por la vía de control de constitucionalidad no es posible normatizar de manera general sobre la extensión de la ley a situaciones de hecho no contempladas en los textos legales. Esta función no ha sido asignada por el constituyente a este Tribunal, y menos aún para ordenar esta aplicación extensiva con efectos retroactivos, como pretende el demandante".

Al tenor de los criterios expuestos, resulta improcedente hacer pronunciamiento de mérito sobre los textos atacados y, en consecuencia, la Corte se declarará inhibida para proferir falló de fondo sobre la demanda en referencia.

(...)

RESUELVE:

Declárase INHIBIDA para proferir fallo de mérito sobre los textos acusados de los artículos 13 y 32 de la Ley 100 de 1993».

1 Idem.

2 Por todas, ver sentencia C-427 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.