Pensión Mínima

M. P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C-538 del 16 de octubre de 1996. Expediente D-1254.

Síntesis: Garantía estatal de pensión mínima. Comparación de los regímenes del Sistema General de Pensiones. Exequibilidad de los artículos 65, 83 y 84.

[S-027] «II. TEXTOS

Se transcriben a continuación los textos de las normas demandadas, así:

"LEY 100 DE 1993

Art. 65.- Garantía de pensión mínima de vejez. Los afiliados que a los sesenta y dos años (62) de edad si son hombres y cincuenta y siete (57) si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la presente ley, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta semanas (1150), tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión.

Parágrafo. Para efecto del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley.

Art. 83.- Pago de la Garantía. Para las personas que tienen acceso a las garantías estatales de pensión mínima, tales garantías se pagarán a partir del momento en el cual la anualidad resultante del cálculo de retiro programado sea inferior a doce veces la pensión mínima vigente, o cuando la renta vitalicia a contratar con el capital disponible, sea inferior a la pensión mínima vigente.

La administradora o la compañía de seguros que tenga a su cargo las pensiones, cualquiera sea la modalidad de pensión, será la encargada de efectuar, a nombre del pensionado, los trámites necesarios para que se hagan efectivas las garantías de pensión mínima.

Art. 84.- Excepción a la garantía de pensión mínima. Cuando la suma de las pensiones, rentas y remuneraciones que recibe el afiliado o los beneficiarios, según el caso, sea superior a lo que le correspondería como pensión mínima, no habrá lugar a la garantía estatal de pensión mínima".

(...)

V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Planteamiento de los cargos de la demanda

El demandante, en esencia, considera que las normas demandadas son inconstitucionales, bajo la óptica en que las interpreta, porque en materia de garantía de pensión mínima consagran un tratamiento discriminatorio para aquéllas personas que escogen el régimen pensional de ahorro individual con solidaridad, frente a las personas que optan por el régimen de prima media con prestación definida, como surge de la comparación de las disposiciones que consagran uno y otro régimen.

2. Análisis de los cargos de la demanda

2.1 El sistema dual de pensiones

En el proyecto de ley presentado por el Gobierno al Congreso en el año de 1992, que luego se convirtió en la Ley 100 de 1993, se preveía la creación de un nuevo régimen de pensiones cuya estructura básica consistía en un sistema de ahorro individual pensional, inspirado en el modelo chileno, el cual excluía lo referente a salud y a riesgos laborales.

Los debates en las cámaras legislativas y la variedad de opiniones expresadas por los diferentes estamentos representativos de la empresa y del trabajo sobre el proyecto del Gobierno, condujeron a que se le diera un viraje sustancial a la concepción del proyecto inicial. En tal virtud, el texto final aprobado por el Congreso, entre otras materias, previó un sistema dual de pensiones: el sistema de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad.

En el régimen de prima media con prestación definida los afiliados o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes o una indemnización previamente definidas en la ley.

En este régimen son aplicables disposiciones vigentes para los sistemas de invalidez, vejez y muerte a cargo del I.S.S. y además las disposiciones sobre las materias contenidas en la Ley 100/93 (art. 31).

Dicho régimen se caracteriza porque los aportes de los afiliados y empleadores y sus rendimientos integran un fondo común de naturaleza pública, mediante el cual se garantiza el pago de las prestaciones a cargo de los recursos de dicho fondo, los gastos administrativos y las reservas, de acuerdo con la ley.

El administrador exclusivo de dicho régimen es el Instituto de Seguros Sociales, pues fue la única entidad que quedó autorizada para continuar afiliando trabajadores en lo sucesivo; por lo tanto, quedó planteada la competitividad entre dicha entidad y los administradores -fondos de pensiones- del sistema de ahorro individual de pensiones.

En el sistema de ahorro individual con solidaridad se incorporan y administran recursos privados y públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban reconocerse a sus afiliados. Esta basado en los recursos del ahorro, administrados en cuentas de propiedad individual de los afiliados, proveniente de las cotizaciones hechas por los empleadores y trabajadores, más los rendimientos financieros generados por su inversión y, eventualmente, de los subsidios del Estado.

2.2 La situación concreta a decidir

Para responder los cargos de la demanda debe la Corte considerar, si el trato diferenciado relativo a la pensión mínima de vejez, en el sistema de ahorro individual, frente a la pensión mínima de vejez, en el sistema de prima media tiene una justificación objetiva, racional y razonable y proporcionada a la finalidad buscada por el legislador. En tal virtud, la Corte considera:

a) Evidentemente al comparar los dos sistemas de pensiones, encuentra la Corte las siguientes diferencias:

• Los requisitos para obtener la pensión de vejez en el sistema de prima media (art. 33) son: haber cumplido 55 años de edad si es mujer, o 60 años de edad si es hombre y haber cotizado un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo. El monto mensual de la pensión de vejez se determina así: por las primeras 1000 semanas de cotización, será equivalente al 65% del ingreso base de liquidación; por cada 50 semanas adicionales a las 1000 hasta las 1200 semanas, este porcentaje se incrementará en un 2% llegando a este tiempo de cotización al 73% del ingreso base de liquidación. Por cada 50 semanas adicionales a las 1200 hasta las 1400, este porcentaje se incrementará en 3% en lugar del 2% hasta completar un monto máximo del 85% del ingreso base de liquidación. El valor total de la pensión no podrá ser superior al 85% del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima de que trata el artículo siguiente (art. 34), que no podrá ser inferior al valor del salario mínimo mensual vigente y que tiene la garantía estatal a que alude el art. 138.

• En el sistema de ahorro individual con solidaridad, el derecho a la pensión de vejez, en las diferentes modalidades (renta vitalicia inmediata, retiro programado o retiro programado con renta vitalicia o cualesquiera otras autorizadas) se causa en favor del afiliado a la edad que cada uno de ellos escoge, siempre y cuando el capital acumulado en su cuenta de ahorro individual le permita obtener una pensión mensual, superior al 110% del salario mínimo mensual legal vigente a la fecha de expedición de la ley, o reajustado según el índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, o cuando opte por seguir cotizando, en las circunstancias descritas por el art. 64.

En cuanto a la garantía de pensión mínima de vejez su regulación es la que corresponde al contenido de la norma acusada, según la cual: "Los afiliados que a los sesenta y dos años (62) de edad si son hombres y cincuenta y siete (57) si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de que trata el artículo 35 de la presente ley, y hubiesen cotizado por lo menos mil ciento cincuenta semanas (1150), tendrán derecho a que el Gobierno Nacional, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga falta para obtener dicha pensión".

No obstante, en materia de garantía de pensión mínima, se consagran dos limitaciones: la del art. 83, norma igualmente acusada, según la cual "Para las personas que tienen acceso a las garantías estatales de pensión mínima, tales garantías se pagarán a partir del momento en el cual la anualidad resultante del cálculo de retiro programado sea inferior a doce veces la pensión mínima vigente, o cuando la renta vitalicia a contratar con el capital disponible, sea inferior a la pensión mínima vigente", y la del art. 84 que dice: "Cuando la suma de las pensiones, rentas y remuneraciones que recibe el afiliado o los beneficiarios, según el caso, sea superior a lo que le corresponde como pensión mínima, no habrá lugar a la garantía estatal de pensión mínima".

b) Es evidente, según quedó explicado antes, que el legislador reguló un sistema especial de pensiones, esto es, el de prima media con prestación definida, que era el que tradicionalmente venía operando bajo la administración del Instituto de Seguros Sociales. No optó en consecuencia, por la propuesta inicial del Gobierno en el sentido de que se dejara exclusivamente a las sociedades administradoras de fondos de pensiones, privados u oficiales y del sector solidario, de manejar un único sistema pensional, es decir, el de ahorro individual. En tal virtud, el legislador previó un sistema dual que le permite al afiliado optar libremente por cualquier sistema y para trasladarse de uno a otro.

c) Aun cuando diferentes, con respecto al tratamiento de la pensión mínima, la distinta posición en que pueden hallarse los afiliados en uno y otro sistema, que obedece a la consideración de situaciones fácticas y jurídicas diferentes, evaluadas por el legislador dentro de la libertad que le corresponde para configurar la norma jurídica no constituye una discriminación prohibida por el art. 13, porque no puede hablarse de trato discriminatorio cuando es el mismo afiliado quien voluntariamente se somete a un régimen o a otro; no se impone en consecuencia, un solo régimen. Si bajo un mismo sistema se diera a los afiliados con respecto a la pensión mínima un trato diferente, sin justificación razonable alguna, obviamente se generaría una desigualdad proscrita constitucionalmente.

d) La libre opción del afiliado para realizar el balance acerca de cual sistema le conviene más, permite pensar que a éste le corresponde hacer un juicio de valor para determinar, luego de examinadas las ventajas y desventajas de cada sistema en su conjunto, cuál de ellos le conviene más. De este modo, es probable, como lo comprueba la experiencia la posibilidad de opción por uno u otro sistema, según las bondades que en relación con cada de ellos aprecie dicho afiliado.

e) No se requiere que ambos sistemas sean exactamente iguales, para que respondan a la finalidad de asegurar la pensión mínima, lo relevante es que el conjunto de las características y condiciones propias y que operan en cada uno de ellos, guarden la necesaria justificación objetiva y razonable, y constituyan medios que guarden proporcionalidad con la consecución del fin propuesto, o sea, la de asegurar una pensión mínima.

f) Cada sistema, como fórmula creada por el legislador al amparo de su libertad política de creación del derecho, pretende realizar dentro de su universo el cometido atinente al establecimiento y funcionamiento de la seguridad social, con solidaridad, como servicio público de carácter obligatorio, bajo la dirección y responsabilidad del Estado y la participación de los particulares, con miras a atender las prestaciones que se derivan de los riesgos del trabajo y de la necesidad de otorgar a las personas los medios para una subsistencia digna, cuando en razón de la edad ya no disponen de una adecuada capacidad de trabajo.

La prestación del servicio de la Seguridad Social puede estar a cargo del Estado, a través de entidades públicas que asumen diferentes formas jurídicas de gestión o de los particulares, de conformidad con la ley. En consecuencia, el legislador tiene una variedad de opciones para desarrollar el mandato del art. 48, y naturalmente una amplia competencia para crear el sistema o los sistemas de seguridad social que más se adecuen a las finalidades del Estado Social de Derecho y que realicen el postulado no sólo jurídico, sino material de la igualdad, de modo tal que también se garantice plenamente el postulado del art. 46 que asigna a la sociedad y a la familia, pero particularmente al Estado, el deber de concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad.

La Constitución no impone al legislador la creación de un sistema único de pensiones, puede establecer diferentes regímenes para lograr el cometido estatal atinente a la prestación del servicio de seguridad social, que contengan la necesaria protección y asistencia de las referidas personas.

La ley dispuso la creación de un sistema dual, que comprende subsistemas que operan cada uno en forma autónoma e independiente y, además excluyente, lo cual, a juicio de la Corte, se adecua a los mandatos constitucionales; por lo tanto, no es válido, como lo pretende el demandante, unificar los regímenes en materia de pensión mínima, porque de este modo se iría en contra de la voluntad del legislador, fundada en el consenso político logrado en el Congreso y en los sectores más representativos de la comunidad, en el sentido de consagrar la dualidad de regímenes y que la participación de los particulares en la prestación de seguridad social no excluyera al Instituto de Seguros Sociales.

La dualidad de regímenes, de otra parte, ejercita y estimula como lo quiso el legislador la competencia en el sector público y el privado, lo cual redunda en beneficio de la eficacia y eficiencia de los servicios de seguridad social. Hacer una igualación de los regímenes, mediante la reducción a uno de dichos sistemas, de lo que concierne a los aspectos básicos de la pensión mínima, esto es, en cuanto a su estructura, financiamiento u operatividad, puede significar la desaparición de dicha competencia y favorecer a los fondos privados de pensiones en perjuicio del Instituto de Seguros Sociales, aparte de que limitaría las opciones que tienen los destinatarios del servicio para escoger el régimen que más convenga a sus intereses o particulares situaciones.

No encuentra la Corte, en consecuencia, que las normas acusadas que hacen parte del universo del sistema de ahorro individual, por sí mismas, esto es, por su contenido material, sean inconstitucionales, como el propio demandante lo acepta. Tampoco halla que sean inconstitucionales, por no obedecer al mismo diseño de las normas sobre pensión mínima del sistema de prima media, particularmente en lo que atañe con la garantía a que alude el art. 138.

Aceptar el argumento del actor, so pretexto de proteger el derecho a la igualdad, para declarar una exequibilidad condicionada, como lo sugiere respecto de los arts. 65 y 83, conduce a que la Corte suplante al legislador, en su labor autónoma de creación de las normas jurídicas que rigen cada uno de los dos regímenes de pensiones.

Por lo anterior, y por no ser violatorias de las normas invocadas ni de ningún otro precepto de la Constitución, se declararán exequibles las normas demandadas.

(...)

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES los artículos 65, 83 y 84 de Ley 100 de 1993».