Naturaleza de la Ley 100 de 1993

M. P. Hernando Herrera Vergara. Sentencia C-072 del 23 de febrero de 1995. Expediente D-612.

Síntesis: Ley 100 de 1993; no es una ley estatutaria. Cosa juzgada relativa. Trámite preferencial de las leyes. Acumulación de los proyectos de ley. Exequibilidad de la Ley 100 de 1993.

[S-022] «II. LA LEY ACUSADA

Teniendo en cuenta que se demanda la totalidad de la Ley 100 de 1993, se adjunta su texto.

(...)

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

(...)

Segunda. Consideraciones preliminares

Observa la Corte que los cargos que se formulan contra la Ley 100 de 1993, y cuya demanda ocupa el estudio de esta Sala Plena, tienen distinto fundamento, por lo que se hace preciso abordar el análisis de constitucionalidad por separado, a saber: a) la inconstitucionalidad de la ley por no haberse tramitado como ley estatutaria; b) el no dársele prelación para la época en que se tramitaba el proyecto de Ley No. 155/92, al estudio del proyecto de Ley No. 176/92 de iniciativa popular sobre el Estatuto del Trabajo; c) la no acumulación de los dos proyectos que sobre seguridad social cursaban simultáneamente en el Congreso de la República, al No. 155/92, tal como lo ordenan los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de 1992, y d) no haber tenido en cuenta el Gobierno al presentar el proyecto de Ley No. 155 de 1992, las propuestas concertadas de la Comisión de Seguridad Social, creada con fundamento en el artículo 57 transitorio de la Constitución, y con base en las cuales debía prepararse el proyecto de ley sobre la materia.

Con base en lo anterior, entra la Corte a efectuar el análisis de los cargos enunciados.

Tercera. Examen de los cargos

Primer Cargo: Violación de la Constitución -artículo 152- por no haberse tramitado la Ley 100 de 1993 como ley estatutaria.

• De la Cosa Juzgada Constitucional Relativa

1.1 En relación con el primer cargo que formulan los demandantes en cuanto a que la Ley 100 de 1993 debió haber sido objeto de una ley estatutaria por regular y desarrollar un derecho constitucional fundamental como lo es el de la seguridad social, debe indicarse que sobre el particular, ya se pronunció esta Corporación mediante providencia No. C-408 de septiembre 15 de 1994, MP. Dr. Fabio Morón Díaz, declarando la exequibilidad de la Ley 100 de 1993, impugnada con fundamento en el mismo cargo que se presenta en esta demanda.

En dicha sentencia, la Corporación sostuvo:

"Es claro para la Corte que esta normatividad sobre la seguridad social, no debe ser objeto de reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes estatutarias por no corresponder a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos. La gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos, como un ingrediente que pueda mutar la naturaleza de los mismos para transformarlos en derechos fundamentales; pues no son más que desarrollos de contenidos propios del Estado social de derecho. Y así lo declarará esta Corte, rechazando el cargo por razones de forma, planteado en la demanda contra la Ley 100, según el cual los contenidos de ésta imponían su expedición mediante el trámite de leyes estatutarias" (negrillas fuera de texto).

Teniendo en cuenta que en la providencia citada tan sólo se hizo referencia a un aspecto concreto, que versa sobre el examen de constitucionalidad de la ley acusada por vicios de forma -en cuanto a no haberse tramitado y expedido como ley estatutaria-, la cosa juzgada que se consignó en dicho proceso no es absoluta, por cuanto el estudio respectivo no cobijó la totalidad de los motivos de acusación en relación con la ley acusada y el ordenamiento constitucional.

En tal virtud, el fallo en este caso tiene un alcance limitado, permitiendo un pronunciamiento de la Corte sobre otros aspectos no analizados en su oportunidad -como lo son los demás cargos que formulan los demandantes de carácter procedimental.

Este ha sido el criterio que la Corporación ha sostenido en situaciones similares a la que en esta ocasión se plantea. Al respecto, se ha indicado:

"Frente a un juicio de constitucionalidad respecto de una determinada norma es necesario diferenciar tres situaciones: (...)

La segunda situación se presenta cuando se ha declarado exequible o inexequible una norma con fundamento en determinados cargos y es acusada posteriormente con base en cargos distintos, o por infracción de normas diferentes del mismo texto constitucional.

En estos casos el efecto de la cosa juzgada absoluta se extiende a las consideraciones específicas de cada fallo. Son éstos, pues, los elementos fundamentales para determinar en cada caso el alcance del estudio realizado por el fallador, frente a los artículos constitucionales que estime pertinentes, para la dilucidación del acuerdo o contradicción de la norma estudiada con los preceptos de la Carta. A contrario sensu, la cosa juzgada no cobija aquellos aspectos eventualmente relevantes en el juicio de constitucionalidad que no fueron objeto de estudio, ni mencionados en ninguna parte por el fallador.

(...)" (Sentencia Corte Constitucional, expediente D-138 MP: Dr. Ciro Angarita Barón)1 (negrillas fuera de texto).

1.2 Lo antes expuesto permite inferir, como ya se anotó, que auncuando la ley acusada -Ley 100 de 1993- ha sido declarada exequible por esta Corporación en la sentencia citada, corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse acerca de los otros cargos que se formulan en la demanda de la referencia en su contra, por cuanto la cosa juzgada solamente cobija el primer cargo, no extendiéndose a los demás, cuyo estudio entra la Sala a efectuar a continuación.

Para concluir, en la precitada providencia, se indicó en el numeral primero de la parte resolutiva:

"Declarar exequible la Ley 100 de 1993, en cuanto no era necesario que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria" (negrillas fuera de texto).

Segundo Cargo: De la presunta omisión al trámite preferencial

2.1 Los demandantes formulan un segundo cargo por razones de forma, consistente en la "presunta" violación de los artículos 155 y 163 de la Constitución Política, así como de la Ley 5a. de 1992, pues según ellos, existiendo un proyecto de ley -el No. 176 Cámara de 1992, relativo al Estatuto del Trabajo- de iniciativa popular, "debió suspenderse" la tramitación del proyecto de Ley No. 155/92, para darle preferencia a la discusión del proyecto No. 176.

2.2 Estima la Corte que este cargo no prospera a la luz de la normatividad constitucional, por las siguientes razones:

En primer lugar, el proyecto de Ley No. 155 de 1992 fue presentado por el Gobierno Nacional a través del señor Ministro del Trabajo y Seguridad Social el día 29 de septiembre de 1992, siendo tramitado y aprobado por el Congreso de la República de conformidad con el procedimiento establecido para ese tipo de proyectos -arts. 157 y siguientes de la CP-. Una vez sancionado por el Presidente de la República y efectuada su promulgación, se convirtió en la Ley 100 de 1993.

2.3 Como lo sostuvieron acertadamente los ciudadanos intervinientes dentro del presente proceso, los vicios de procedimiento alegados por no habérsele dado trámite preferencial al proyecto de Ley No. 176/92, sólo deben predicarse respecto del proyecto de ley correspondiente sin que se afecten otros proyectos, teniendo en cuenta que el trámite de cada proyecto es autónomo.

2.4 A juicio de la Corte, la interpretación de los demandantes en relación con el trámite preferencial, no se ajusta al ordenamiento constitucional y legal del procedimiento de formación de las leyes, pues las irregularidades en que se incurra o que surjan en la discusión y aprobación de un proyecto de ley no pueden afectar otros proyectos de ley, sino que únicamente son predicables para el mismo.

Por lo tanto, cuando los demandantes señalan que se violó la Constitución y el Reglamento del Congreso -Ley 5a. de 1992- por no darle trámite preferencial al proyecto de Ley No. 176 de 1992, la acusación y los cargos que se presentan deben estar dirigidos exclusivamente contra el procedimiento de formación de dicho proyecto y no contra los demás, como lo pretenden en relación con el No. 155/92.

De conformidad con lo anterior, es claro para la Corte que el argumento de los actores no es procedente, ya que la presunta irregularidad alegada en relación con el proyecto de Ley No. 176/92 no es extensible al proyecto de Ley No. 155/92, pues como se indicó en precedencia, los vicios de procedimiento en la formación de una ley sólo deben predicarse respecto de ésta y no de otras.

2.5 Finalmente, cabe agregar a lo expuesto la observación que sobre el particular hace el señor Viceprocurador General de la Nación, quien señala:

"(...) como el proyecto de Ley No. 176 de 1992 no fue considerado por las células legislativas y por ello fue archivado, no existía fundamento para aplicarle el trámite preferencial establecido en el artículo 192 de la Ley 5a. de 1992, lo cual pone de manifiesto la inconsistencia del cargo de la demanda en cuanto hace a este aspecto".

Y concluye:

"Ahora bien, aún en el evento en que el proyecto de Ley No. 176 de 1992 hubiera sido presentado y considerado primero, y desconociendo este hecho se le hubiera dado trámite prioritario al proyecto de Ley No. 155, creemos que de configurarse un vicio de inconstitucionalidad este por elemental lógica sólo sería predicable del proyecto de Ley No. 176, y no tendría por qué afectar el proceso de formación de la Ley 100 de 1993".

En virtud a lo anterior, encuentra la Corte infundados los argumentos de los demandantes, por lo que el cargo alegado no ha de prosperar.

Tercer Cargo: Desconocimiento del Congreso de su obligación de acumular los proyectos de ley que cursen simultáneamente y que se refieran al mismo tema

3.1 En la demanda se formula un tercer cargo por razones de forma, consistente en la violación de los artículos 53 y 157 de la Constitución Política, así como de los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de 1992, por cuanto a juicio de los actores, se desconoció la obligación que la Carta impone al Congreso de acumular los proyectos de ley que cursen simultáneamente en dicha corporación legislativa, en este caso, los Proyectos de Ley Nos. 155, 176 y 248 de 1992.

Consideran los demandantes que el Congreso con grave violación de la Constitución, optó por sólo dar trámite al proyecto de Ley No. 155 de 1992, que luego se convirtió en la Ley 100 de 1993. Igualmente, señalan que se infringió el artículo 53 de la Constitución Política, pues esta disposición impone al legislador el deber de que a través de una ley estatutaria se expida el Estatuto del Trabajo que debe regular entre otros temas, el relativo a la seguridad social. Por ello, en su criterio era forzoso que se acumularan los mencionados proyectos de ley, los cuales versaban sobre la misma materia y cursaban en forma simultánea en el Congreso.

3.2 Los tres proyectos a que aluden los actores, se refieren a los siguientes temas:

a) El Proyecto de Ley No. 155 de 1992, presentado por el Gobierno Nacional el 29 de septiembre del mismo año, referente al tema de la seguridad social.

b) El Proyecto de Ley No. 176 de 1992, que tuvo iniciativa popular, presentado el 26 de noviembre del mismo año, denominado "Estatuto del Trabajo".

c) El Proyecto de Ley No. 248 de 1992, presentado el 15 de diciembre de 1992, por iniciativa parlamentaria, sobre seguridad social.

3.3 De conformidad con el artículo 157 de la Carta Política, se establecen cuatro requisitos indispensables para que un proyecto sea ley, a saber: 1) La publicación oficial por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; 2) La aprobación en primer debate en las comisiones permanentes de cada Cámara; 3) La aprobación en segundo debate en cada Cámara, y 4) La sanción del Gobierno.

Por lo tanto, según lo dispuesto en la norma superior mencionada, allí no se hace referencia alguna a la acumulación legislativa como un requisito sine qua non para el trámite y aprobación de un proyecto de ley.

3.4 No obstante, teniendo en cuenta que los citados proyectos de ley cursaron en forma simultánea en el Congreso, a falta de norma constitucional que lo indique en forma expresa, son los artículos 151 y 152 de la Ley 5a. de 1992, relacionados con el tema de la acumulación legislativa. Dichas disposiciones señalan:

"ArtIculo 151. Cuando a una Comisión llegare un proyecto de ley que se refiera al mismo tema de un proyecto que esté en trámite, el Presidente lo remitirá, con la debida fundamentación al ponente inicial para que proceda a su acumulación, si no ha sido aún presentado el informe respectivo. Sólo podrán acumularse los proyectos en primer debate.

ArtIculo 152. Los proyectos presentados en las Cámaras sobre la misma materia, que cursen simultáneamente podrán acumularse por decisión de sus Presidentes y siempre que no haya sido presentada ponencia para primer debate(...)" (negrilla fuera de texto).

Así pues, se establece la acumulación legislativa de proyectos como una facultad o atribución potestativa en cabeza de los ponentes "iniciales", de los presidentes de las comisiones y de las Cámaras, y no como una obligación impuesta a éstos por la Constitución ni por la ley.

3.5 En virtud a lo anterior, es claro para la Corte que no es procedente el cargo formulado por los demandantes respecto a la presunta violación de los artículos 53 y 157 de la Constitución Política en el trámite del proyecto de Ley No. 155 de 1992, por cuanto la acumulación legislativa no sólo no constituye uno de los presupuestos esenciales en el proceso de formación de una ley -artículo 157 CP.-, sino que además las normas de la Ley 5a. de 1992 -artículos 151 y 152- que se refieren a la materia, la consagran como una facultad potestativa del ponente inicial o de los presidentes de las Cámaras o si se reúne el presupuesto fundamental, de que o bien los proyectos que se pretendan acumular estén en trámite o que cursen en forma simultánea, siempre y cuando no se haya rendido el informe respectivo por parte del ponente inicial, o no se hubiese presentado ponencia para primer debate.

3.6 Finalmente, la Sala está de acuerdo con la anotación que el señor Viceprocurador General de la Nación hace en cuanto al trámite del proyecto de Ley No. 155 de 1992, en los siguientes términos:

"Valga comentar en este lugar, que la misma inquietud de los accionantes también suscitó la preocupación del Congreso cuando se adelantaba la discusión del proyecto de Ley No. 155, que fue absuelta en el informe sobre la constitucionalidad del trámite de tal proyecto en los siguientes términos:

Al tramitarse el proyecto No. 155 no se dispuso que otra iniciativa le fuera acumulada, ni por discusión de la Presidencia de la Comisión y menos aún por el ponente o ponentes respectivos. Esta decisión podía adoptarse dado que el Presidente de la Comisión, en sesiones conjuntas, no remitió los proyectos al mismo ponente y tampoco indicó ‘la debida fundamentación’, para procederse a su acumulación, como lo ordena el inciso primero del artículo 158 (sic) del Congreso (Cfr. Gaceta del Congreso No. 318, página 5)’ (negrillas fuera de texto).

Por lo tanto, siendo claro que en la formación de la Ley 100 de 1993 no era obligatoria la acumulación del proyecto de Ley No. 155/92 con otras iniciativas -proyectos Nos. 176 y 248 de 1992-, no se configura el alegado vicio de procedimiento en la tramitación y aprobación de la citada ley. Así pues, no prospera el cargo formulado.

Cuarto Cargo: La presunta infracción al artículo 57 Transitorio de la Constitución

4.1 Estiman los demandantes en su líbelo, que en la aprobación y trámite del proyecto de Ley No. 155/92, que se convirtió en la Ley 100 de 1993, se violó el artículo 57 transitorio de la Carta Política, ya que el Gobierno al presentar el proyecto de ley ante el Congreso para su discusión y aprobación no tuvo en cuenta las propuestas formuladas por la Comisión de Seguridad Social, creada por el artículo ibídem, las cuales reunían las aspiraciones de los sectores sociales.

4.2 La citada Comisión, integrada por representantes del Gobierno, los sindicatos, los gremios económicos, los movimientos políticos y sociales, los campesinos y los trabajadores informales, es el escenario que consagró el constituyente de 1991 como el instrumento diseñado para elaborar una propuesta que desarrollara las normas constitucionales sobre seguridad social, la cual serviría de base al Gobierno para la preparación de los proyectos de ley que sobre la materia debería presentar a consideración del Congreso.

Allí se pretendía que los intereses de tipo laboral y concretamente los de seguridad social se tuviesen en cuenta, de manera que se pudiera llegar a una propuesta unificada que sirviera de sustento al Gobierno para la presentación del proyecto de ley sobre la materia.

4.3 No puede entenderse, como lo pretenden los actores, que las propuestas concertadas de la Comisión de Seguridad Social creada en virtud del artículo 57 transitorio de la Carta, tengan un carácter obligatorio o imperativo para el Gobierno Nacional.

Para la Corte es clara la norma en cuanto a que las propuestas de la Comisión no tienen carácter obligatorio, pues la disposición mencionada no se lo atribuye. Tampoco significa que si no se elaboraba la propuesta dentro del término de los ciento ochenta (180) días de que trata la norma en comento, el Gobierno quedara impedido para presentar el proyecto de ley sobre la materia. La iniciativa radica en el Gobierno quien está constitucionalmente habilitado para presentar a consideración del Congreso los proyectos de ley sobre seguridad social, no obstante la cual, la Comisión "podrá presentar una propuesta que le sirva de base al Gobierno en la elaboración de su proyecto".

4.4 Debe resaltar en este punto la Corte, que contrario de lo que afirman los actores en su libelo, respecto al hecho de que el Gobierno no tuvo en cuenta al momento de presentar el proyecto de ley sobre seguridad social las propuestas formuladas por la Comisión sobre Seguridad Social, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante certificación fechada 20 de junio de 1994, remitida al despacho del M. P., señaló en relación con este aspecto, lo siguiente:

"(...) me permito informar acerca de la Comisión sobre Seguridad Social de que trata el artículo 57 Transitorio de la Constitución:

(...)

2. La Comisión sesionó a partir del día 24 de septiembre de 1991 hasta el día 21 de enero de 1992.

3. Como conclusión de su trabajo, la mencionada Comisión elaboró a través de sub-comisiones, cuatro (4) memorandos con las respectivas propuestas.

4. Posteriormente, el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social presentó el proyecto de ley por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional(...), distinguido con el No. 155 de 1992, teniendo en cuenta varias de las conclusiones de la Comisión de que trata el artículo transitorio 57 de la Constitución" (negrillas fuera de texto).

4.5 Como lo indica claramente la norma superior, a la Comisión le correspondía "elaborar una propuesta que desarrolle normas sobre seguridad social". Propuesta que en los términos del Diccionario de la Lengua de la Real Academia Española, consiste en la "acción y efecto de proponer", es decir, "manifestar con razones una cosa para conocimiento de uno, o para inducirle a adoptarla", de donde se deduce que al hablar de "propuesta", se entiende que se trata simplemente de una manifestación o invitación, mas no de una obligación de hacer, como lo entienden los demandantes.

Como lo advirtió el señor Viceprocurador General de la Nación en su concepto fiscal, si bien para la Comisión era obligatoria la formulación de una propuesta sobre seguridad social, para el Gobierno la propuesta no tenía carácter obligatorio, "pues sólo constituía una base para la elaboración del proyecto de ley correspondiente".

En virtud a lo anterior, estima la Corte que el cargo no prospera.

Quinto Cargo: Transgresión del artículo 163 de la Constitución. Inhibición por no señalar el concepto de la violación

Finalmente, los demandantes consideran que se violó en la aprobación de la Ley 100 de 1993, el artículo 163 de la Carta Política, así como el artículo 191 de la Ley 5a. de 1992, los cuales prevén los trámites que deben surtir los proyectos de ley cuando se ha solicitado respecto de ellos trámite de urgencia por el Presidente de la República.

Teniendo en cuenta que los actores no concretan el cargo ni señalan el concepto de la violación en la demanda, la Corte se declarará inhibida para fallar, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corporación.

Cuarta. Conclusión

Por las razones expuestas, teniendo presente que la ley acusada -Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones"- no viola el ordenamiento superior de acuerdo a los cargos formulados por los demandantes, habrá de declararse su exequibilidad, como se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia.

(...)

RESUELVE:

PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE la Ley 100 de 1993, "por medio de la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones", por cuanto en su tramitación no se desconoció lo dispuesto en los artículos 155, 157, 163 y 57 Transitorio de la Constitución Política.

SEGUNDO: Estése a lo resuelto en la sentencia No. C-408 de 15 de septiembre de 1994, donde se declaró exequible la Ley 100 de 1993, "en cuanto no era necesario que el Congreso le diera el trámite de ley estatutaria".

TERCERO: INHIBIRSE de fallar en relación con la violación por parte de la Ley 100 de 1993 al artículo 163 de la Carta Política, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».

1 Cfr. Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia No. C-170 de 1993. MP. Fabio Morón Díaz.