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Naturaleza de la Ley 100 de 1993M. P. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-408 del 15 de septiembre de 1994. Expediente D-544. Síntesis:
La Ley 100 de 1993 no es una ley estatutaria. Naturaleza jurídica
de la seguridad social. Revisión de la pensión de invalidez.
Derecho de denuncia.Exequibilidad de la Ley 100 de 1993. Exequibilidad
de los artículos 11 (parcial), 13 literal d), 17, 18 párrafo
3o, 20, 44 (parcial), 60 literal c), 168, 193 (parcial), 194 a 197, 204,
236 (parcial), 242 (parcial), 273,y 288. Inhibición de fallar en
relación con los artículos 29, 48, 53, 161 y 279. [S-020] «II. LA NORMATIVIDAD ACUSADA Se adjunta el texto de la Ley 100 de 1993: (...)
(...) b) Las leyes estatutarias y los derechos fundamentales El constituyente de 1991, estableció además de las leyes ordinarias, categorías de leyes, entre las que se encuentran las leyes orgánicas (artículo 151), las leyes marco (artículo 150 numeral 19), la ley del Plan Nacional de Inversiones (artículo 341), leyes de facultades extraordinarias (art. 150-10), las leyes de presupuesto (arts. 345 y ss) y las leyes estatutarias (152). Esta lógica de categorización de las leyes proviene de la especialidad de las materias de que se ocupan ellas en nuestro tiempo y de la relación jerárquica que establecen frente a la Constitución. En veces, la necesidad de otorgar a determinados reglamentos jurídicos un grado de estabilidad o disponer precauciones en su elaboración, cuando no la de restringir o de aumentar las competencias del poder legislativo, o de diseñar modelos ampliados de funcionamiento estatal que permitan espacios suficientemente flexibles a la acción ejecutiva, vinieron gradualmente a justificar distintas categorías de leyes. Según los preceptos de la Carta, las leyes estatutarias, de especial interés en la presente causa, regularán, de manera exclusiva, los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición; las funciones electorales; las instituciones y los mecanismos de participación ciudadana; y los estados de excepción. La expedición de la normatividad sobre esas materias tiene un trámite especial, toda vez que exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. La propia Carta Política define la "legislatura" como los dos períodos de sesiones ordinarias, en que se reúne el Congreso. El primer período de sesiones comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo del 16 de marzo al 20 de junio (artículo 138 C.N.). La importancia de las materias propias de las leyes estatutarias, justifica la previsión constitucional en el sentido de que el trámite de su elaboración comprenda la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto, estando habilitado, por derecho político expreso, cualquier ciudadano, para defender o impugnar su constitucionalidad. De entre esas materias, por su complejidad, ofrece serias dificultades para su precisión, la referente a los derechos y deberes fundamentales de las personas y la de los procedimientos y recursos para su protección. La razón estriba en el hecho de que, de manera más próxima o lejana, toda la legislación tiene que ver con los derechos fundamentales. En el Estado liberal, estos derechos están en la base de su existencia y en la justificación de sus fines, siendo, como su nombre lo indica, un Estado para la libertad, cuya expresión más esencial, está constituida por lo que el derecho público denomina los derechos fundamentales de la persona humana. Además, este postulado informa todo el ordenamiento jurídico. En consecuencia, cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria, debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, ya que se dejaría, según interpretación contraria, a la ley ordinaria, regla general legislativa, sin la posibilidad de existir; toda vez que, se repite, de algún modo, toda la legislación de manera más o menos lejana, se encuentra vinculada con los derechos fundamentales. Se ha sostenido, por ejemplo, que todos los derechos asistenciales no serían más que proyecciones del fundamental derecho a la vida en sus contenidos comprensivos del derecho a "vivir bien". Y, en cuanto a los derechos denominados por la doctrina y la jurisprudencia derechos de la "tercera generación", han sido entendidos como emanaciones del clásico derecho a la seguridad. Si se mantiene la expresión de Montesquieu, según la cual la libertad es la conciencia que cada cual tiene de su seguridad, se registra claramente su relación con los derechos fundamentales. Pues, es allí, en esos derechos, a la paz, al desarrollo, al ambiente y al patrimonio común de la humanidad, en donde se encuentra, en nuestro tiempo, la necesidad consciente del hombre de su propia seguridad, en tanto requisito indispensable para el ejercicio de sus libertades individuales o públicas. Lo que hace imperativo que en cada derecho fundamental, sea permitido un ejercicio razonado en la interpretación de sus contenidos, para delimitar la competencia propia de la ley estatutaria que de él se ocupe, y los contenidos del mismo regulables por la ley ordinaria. De otra parte, en las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, al examinarse el tema de las leyes estatutarias, el informe-ponencia para primer debate en la plenaria, se expuso lo siguiente: "Se pensó, entonces, que una ley estatutaria podría proporcionar la estructura legal adecuada para regular materias atinentes a los derechos fundamentales (...) añádese a lo anterior que un mandamiento de esa naturaleza tiene la virtud de liberar el texto constitucional de la regulación detallada. Por su rango superior
a la ley ordinaria, su estabilidad y permanencia proporcionada por su
particular sistema de aprobación, modificación y derogación;
por su trámite excepcional, que no podrá exceder de una
legislatura, y el requisito de revisión previa de constitucionalidad
del proyecto antes de su perfeccionamiento, deja bien claro el pensamiento
de los miembros de la Comisión acerca de la particular naturaleza
jurídica con la cual se la dota. Ahora bien, tratándose de los derechos fundamentales que se adopten en la Carta su alcance será desarrollarlos y complementarlos. Tarea en la cual la ley estatutaria está llamada a cumplir una labor adicional como es la de vincular estrictamente al Congreso con la efectiva promoción y protección de los derechos de las personas en una forma integral. La ley estatutaria representa una oportunidad para desarrollar cabalmente no sólo los mandamientos constitucionales sino también la legislación internacional en aquellos casos que requieran desenvolvimientos concretos en nuestro orden interno". (Gaceta Constitucional, No. 79, 22 de mayo de 1991, pág. 13). Partiendo del texto anterior, esta Corte, al abordar el tema, en sentencia reciente afirmó: "Como norma de excepción al sistema general o de mayoría que domina el proceso legislativo, su interpretación no podrá extender el alcance de las leyes estatutarias más allá de los límites enderezados a velar por su tutela y protección. La Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada. Ahora bien, como se menciona en la transcripción del Informe-Ponencia, las leyes estatutarias sobre derechos fundamentales tienen por objeto desarrollarlos y complementarlos. Esto no supone que toda regulación en la cual se toquen aspectos relativos a un derecho fundamental deba hacerse por vía de ley estatutaria. De sostenerse la tesis contraria, se vaciaría la competencia del legislador ordinario. La misma Carta autoriza al Congreso para expedir, por la vía ordinaria, códigos en todos los ramos de la legislación. El Código Penal regula facetas de varios derechos fundamentales cuando trata de las medidas de detención preventiva, penas y medidas de seguridad imponibles, etc. Los Códigos de Procedimiento sientan las normas que garantizan el debido proceso. El Código Civil se ocupa de la personalidad jurídica y de la capacidad de las personas. En resumen, mal puede sostenerse que toda regulación de estos temas haga forzoso el procedimiento previsto para las leyes estatutarias. Las leyes estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a los derechos fundamentales. Así, una ley estatutaria deberá desarrollar, para el caso del derecho al trabajo, el concepto del trabajo como obligación social, lo qué se entiende por "condiciones dignas y justas", la determinación de las distintas modalidades del trabajo que gozan de la especial protección del Estado y, en fin, enriquecer el contenido de este derecho con base en los desarrollos que surjan de los tratados y convenios internacionales. Por su parte, corresponde al Estatuto del Trabajo, que el artículo 53 de la Constitución ordena expedir al Congreso, regular detalladamente los aspectos laborales, teniendo en cuenta los principios allí enunciados de igualdad de oportunidades a los trabajadores, remuneración mínima vital y móvil, estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, etc. Esta norma constitucional destaca el carácter concreto de la ley estatutaria; de dársele una interpretación. como la pretendida por el demandante, aquélla carecería absolutamente de sentido." (Corte Constitucional, sentencia No. C-013/93, enero 21 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). c) Naturaleza Jurídica de la Seguridad Social De manera amplia la Constitución Política de 1991, a diferencia del régimen constitucional anterior, se ocupa en forma expresa de la seguridad social. En la Carta de 1886, sólo en amparo bastante limitado, se disponía expresamente el derecho a la llamada entonces asistencia pública, consagrada en su artículo 19. Hoy por el contrario la preceptiva es extensa y omnicomprensiva. La Carta dispone la facultad del legislador para regular los contenidos de la seguridad social, entendiendo por tal, a un tiempo, un "servicio público de carácter obligatorio" y "un derecho irrenunciable". Técnicamente esta antinomia resulta irreconciliable. Sin embargo, la interpretación integradora de distintos elementos concurrentes en determinadas realidades constitucionales, permite afirmar que la seguridad social es un derecho de la persona que se materializa mediante la prestación de un servicio público de carácter obligatorio. Desde el artículo 1o., la Carta aborda el derecho a la seguridad social, al organizar la República como un Estado Social de Derecho. Esta forma del Estado trae implícito el comentado derecho a la seguridad social. Comprende la solidaridad colectiva que hace resaltar la obligación del poder público, de la Sociedad y del propio hombre, de asistir a los ciudadanos a fin de procurarles una mejor forma de vivir. Luego, de ese desarrollo de principio, varios artículos del capítulo 2 del título II, "De los Derechos Sociales, Económicos y Culturales", determinan con mayor claridad los contenidos de la seguridad social. Se preceptúa allí: la protección integral de la familia (art. 42); la protección de la mujer durante el embarazo y después del parto (art. 43); se incluye entre los derechos fundamentales de los niños la obligación de la familia, la sociedad y el Estado, de asistirlos y protegerlos (art. 44); los niños menores de un año tienen derecho incluso más allá de los límites de la simple seguridad social, a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado (art. 50); los adolescentes tienen derecho a su protección y formación integral, y la garantía de su participación en los organismos públicos y privados que tengan a su cargo la protección, educación y progreso de la juventud (art. 45); la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, su seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia (art. 46); la atención especializada a los disminuidos físicos, psíquicos y sensoriales (art. 47); el derecho de los colombianos a la salud y al ambiente (art. 49); el derecho a la vivienda digna (art. 51); el derecho a la recreación (art. 52). La Carta adopta pues, un concepto ampliado de la seguridad social que incluye el mayor número de servicios, auxilios, asistencias y prestaciones en general, diferenciándose de la escuela que la limita a lo básico. Un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la sociedad, la familia y la persona, gradualmente deben quedar comprendidos en la seguridad social. También muestra la norma superior con claridad el derecho de los particulares en la realización de la seguridad social. Sin perjuicio de que la tarea superior en la dirección, coordinación, reglamentación y vigilancia, corresponde al Estado, los particulares tienen el derecho y el deber concomitante de participar en la ampliación de la cobertura y en la ejecución de las prestaciones que les son propias. El servicio público se prestará, por mandato superior, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, que definirá, como en efecto lo hace, la ley. EFICIENCIA, es la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente. UNIVERSALIDAD, es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida. SOLIDARIDAD, Es la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio de protección del más fuerte hacia el más débil; es deber del Estado garantizar la solidaridad en el régimen de seguridad social mediante su participación, control y dirección del mismo; los recursos provenientes del erario público en el sistema de seguridad se aplicarán siempre a los grupos de población más vulnerables. INTEGRALIDAD. Es la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población. Para este efecto cada quien contribuye según su capacidad y recibe lo necesario para atender sus contingencias; UNIDAD, es la articulación de políticas, instituciones, regímenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los fines de la seguridad social; PARTICIPACION, es la intervención de la comunidad a través de los beneficios de la seguridad social en la organización, control, gestión y fiscalización de las instituciones y del sistema en su conjunto. Estos conceptos, sumados al de la progresividad que retoma el legislador en la ley que se revisa, aportan una mejor comprensión de los alcances que de los mismos se fija en las disposiciones de la Carta sobre seguridad social. En la ponencia para segundo debate al proyecto de Ley número 155 Senado, 204 Cámara de 1992, "por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y adoptan otras disposiciones", se expuso lo siguiente: "Nuestra Constitución, como toda Carta Política, contempla una serie de derechos, algunos de ellos fundamentales, otros de carácter económico, cultural y social y los de carácter colectivo, conocidos en la doctrina internacional como derechos de Primera, Segunda y Tercera Generación, respectivamente. Conforme a esta clasificación, son derechos de primera generación aquellos derechos inherentes a la persona humana, considerados como fundamentales en los desarrollos constitucionales sobre el tema. Los derechos de segunda generación, que son los derechos económicos, sociales y culturales, corresponden a la noción de derecho-prestación. Tal es el caso del derecho a la Seguridad Social. Finalmente, los derechos de tercera generación que son los llamados derechos colectivos, son aquellos que se caracterizan porque su titularidad es conjunta, como los derechos a la información y al medio ambiente. El concepto de los derechos fundamentales tiene un contenido axiológico e inherente a la persona humana. Son entendidos por la doctrina como un grupo especial de facultades otorgadas al individuo, cuya jerarquía obedece a una preocupación generalizada en este siglo, de ubicar en un nuevo plano a los miembros de la sociedad civil frente al Estado. Su eficacia es directa, la sola consagración en la Carta otorga al particular la facultad de ejercerlo y al Estado la correlativa obligación de respetarlo. En el capítulo segundo de nuestra Carta se encuentran los derechos sociales, económicos y culturales o de segunda generación, que a diferencia de los individuales caracterizados por exigir del Estado un no hacer, un respeto a la autonomía de la persona, lo comprometen a desarrollar un conjunto de programas tendientes a llevar bienestar a sus asociados. El derecho a la Seguridad Social parte de los llamados derechos de segunda generación que son en estricto sentido derechos-prestación que exigen de desarrollo legislativo para poderse hacer efectivos, por ello no pueden considerarse como fundamentales. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional en su sentencia T-406 de junio de 1992, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita Barón, ‘(...) está claro que no puede ser fundamental un derecho cuya eficacia depende de decisiones políticas eventuales’. A lo anterior se agrega que por la contundencia de los hechos, en caso de violación de un derecho fundamental, los mecanismos para su defensa son breves y sumarios (acción de tutela), puesto que no hay controversia por dirimir, ni complejidad por aclarar, son entonces de aplicación directa. Muy diferente de lo que ocurre con los derechos sociales, y en particular con el derecho a la Seguridad Social, puesto que su examen debe absolver una situación variable en el tiempo y compleja en su fundamento jurídico, todo lo cual debe ser definido por la ley. Por otra parte, el inciso 2o. del artículo 48 de la Constitución Política, establece: ‘Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social’. Es un enunciado estructuralmente diferente al que puede tener un derecho fundamental, puesto que en este caso, el derecho no se adquiere tan sólo por la disposición constitucional. Este derecho económico-social existe como concesión del Estado, cuyo grado de variabilidad puede hacer que en el tiempo y en el espacio se desarrollen una multiplicidad de formas muy diferentes para su prestación. La doctrina considera que ‘(...)las normas constitucionales tienen todas la misma naturaleza jurídica aunque no son todas del mismo tipo; los derechos sociales (...) no son reglas acabadas, son los fundamentos de una regulación posterior cuya responsabilidad recae en el legislador’1. Es claro entonces, que la naturaleza del derecho a la seguridad social, lejos de ser un derecho fundamental es un derecho social de prestación, sobre el cual el Estado, en toda caso, debe prestar la mayor disposición para desarrollarlo a través de las normas legales." (Gaceta del Congreso, Año II, No. 281, 19 agosto/93, págs. 3 y 4). Tal como lo entendieron el Constituyente y el Legislador, la Corte considera en principio, el derecho a la seguridad social como un derecho asistencial o prestacional que la Carta sitúa en su capítulo 2o. del título II, de los derechos sociales, económicos y culturales. Se trata de un derecho calificado por el tenor literal de la Carta como de la Segunda Generación; tiene además por su contenido material una naturaleza asistencial o prestacional que no permite su eficacia con la sola existencia de la persona titular, sino que, requiere una reglamentación que lo organice y una agencia pública o privada autorizada que le suministre los bienes y servicios que lo hacen realidad. Adicionalmente, un aspecto relacionado con la capacidad fiscal o financiera del ente encargado de la asistencia o prestación, le da a este derecho a la seguridad social un carácter temporo-espacial, reconocido por el constituyente, que en proyecciones sentadas por la propia Carta (art. 48), lo viene a diseñar con una cobertura progresiva que comprenda todos los servicios que, como parte de él, determine la ley. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte
Constitucional en varias salas de revisión de tutelas ha amparado
el derecho a la seguridad social, para casos concretos, en la medida en
que resulta tan directa su relación con un derecho fundamental,
cuya garantía no sería posible, por vía de la tutela,
sin la protección de aquél; y, no en razón de que
se considerase fundamental de manera general el comentado derecho. Sinembargo, debe aclararse que la seguridad social se considera derecho fundamental sólo sobre la base de los siguientes supuestos: primero, que opere en conexión con otro derecho fundamental; segundo, entendida como la asistencia pública que debe prestarse ante una calamidad que requiera, de manera urgente, la protección del Estado y de la sociedad, por afectar de manera grave e inminente la vida humana o la salud; tercero, ante casos de extrema necesidad, y cuarto, que se pueda prestar de acuerdo con las posibilidades reales de protección de que disponga el Estado para el caso concreto. (...) Por tanto, ni el Estado ni la sociedad civil pueden permitir que uno de sus miembros se abandone a la fatalidad de vivir sin las condiciones mínimas de apoyo que se le deben brindar a un ser humano, sobre todo cuando se encuentra, según se ha dicho, en estado de extrema necesidad por su evidente invalidez mental. Este es uno de los avances más notables de la Carta Política, que establece la primacía de la realidad, en el sentido de evitar que los derechos fundamentales y las garantías sociales sean meros enunciados abstractos. Por el contrario, el espíritu de la Constitución se inspira en la efectividad de los derechos fundamentales, pues ellos fundamentan la legitimidad del orden jurídico, por ser esenciales a la dignidad de la persona, fin del orden jurídico universal. Los derechos a la vida y a la salud están en íntima conexión con la efectividad de la seguridad social, ya que todo ser humano tiene derecho a una existencia digna. (...) Cuando una persona padece el estado de extrema necesidad, no se le puede excluir de la protección eficaz a la dignidad personal a que tiene derecho, sino extenderle toda la ayuda posible, incluso otorgarle prelación en la destinación de bienes y servicios, de acuerdo con el artículo 11 superior. Si rige entre nosotros un Estado Social de Derecho, se deben destinar universalmente los bienes y servicios, de suerte que nadie quede excluido de la seguridad social. No puede haber excusa válida para la miseria y el abandono de los asociados. La inspiración social de la Carta Política no es un enunciado abstracto, se repite; es una de las finalidades esenciales del Estado Social de Derecho, y la Corte constitucional tiene el deber de defender la guarda e integridad de la Constitución. Por ello, para esta Corporación la seguridad social implica la coherencia entre validez y eficacia. De nada sirve a la comunidad que estén consagradas las garantías, si éstas no se realizan. La perfección significa realización de las finalidades de un ente. Es la realidad la pauta de la perfección (que viene del latín perfectio, realizado)." (Corte Constitucional, sentencia No. T-290 de junio 21 de 1994. M.P. D. Vladimiro Naranjo Mesa). Tratamiento especial otorga la Carta a algunos elementos integrantes de la seguridad social, tal el caso de la preminencia que confiere a la seguridad social de los niños, pues esta prevalece sobre la que tiene como titular a los adolescentes, los adultos y las personas de la tercera edad. El adjetivo de fundamental como se ha sostenido por esta Corporación, debe destacarse como un tratamiento privilegiado o de primacía de los derechos de los niños; coadyuva en esa dirección el que el constituyente hubiese ubicado la preceptiva del artículo 44 en el Capítulo I de los derechos fundamentales y hubiese incluido el precepto entre los derechos de aplicación inmediata. Tampoco otorga el carácter de fundamental, la obligatoriedad de plano, según lo dispuesto en el orden superior (art. 50), en cuanto impone que todo niño menor de un año, que no esté cubierto por algún tipo de protección o seguridad social, tendrá derecho a la atención gratuita en las instituciones de salud que reciban aportes del Estado. Se trata aquí de una reglamentación directa de la Constitución, conforme al sistema que establece en la materia. Mención especial merece el carácter de derecho fundamental que la Constitución de 1991 otorga a la asistencia pública, en el inciso final de su artículo 13. Revisados los contenidos de la Ley 100 se observa que entre ellos no existen regulaciones que amplíen o limiten los contenidos de su núcleo esencial, que pudieran hacer parte de la Constitución, sino que, se aprecian en ella elementos que haciendo parte de ese derecho fundamental, por su carácter reglamentario pueden ser objeto de las competencias propias del legislador ordinario. La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones, define desde su preámbulo los alcances de la seguridad social integral como el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad. En consecuencia, contiene la ley normas sobre principios generales del sistema de la seguridad social; objeto, características, afiliación, cotizaciones, fondo de solidaridad del sistema pensional; pensión de vejez; pensión de invalidez por riesgo común; pensión de sobrevivientes; prestaciones adicionales; entidades administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida; régimen de ahorro individual con solidaridad; modalidades de pensión; pensiones mínimas; prestación y beneficios adicionales; entidades administrativas del régimen de ahorro individual con solidaridad; bonos pensionales; disposiciones aplicables a los servidores públicos; el sistema general de seguridad social en salud; de los afiliados al sistema; del régimen de beneficios; de la dirección del sistema y de la seguridad social en salud; de las instituciones prestadoras de servicios de salud; régimen de la empresas sociales del Estado; de los usuarios; del régimen contributivo; del régimen subsidiado; del fondo de solidaridad y garantía; de la vigilancia y control del sistema; y normas sobre transición del sistema y otras disposiciones afines o complementarias; sistema general de riesgos profesionales, accidente y enfermedad profesionales, y servicios sociales complementarios. Es claro para la Corte que esta normatividad sobre la seguridad social, no debe ser objeto de reglamentación mediante la vía legal exceptiva de las leyes estatutarias por no corresponder a los elementos de derechos fundamentales que quiso el constituyente someter a dicha categoría legal, por tratarse de elementos de tipo asistencial que provienen, en oportunidades, de la existencia de una relación laboral, y en otras, de la simple participación en el cuerpo social, y derechos gratuitos en oportunidades y onerosos en la mayoría de los casos. La gratuidad, no puede entenderse, en los titulares de estos derechos, como un ingrediente que pueda mutar la naturaleza de los mismos para transformarlos en derechos fundamentales; pues no son más que desarrollos de contenidos propios del Estado social de derecho. Y así lo declarará esta Corte, rechazando el cargo por razones de forma, planteado en la demanda contra la Ley 100, según el cual los contenidos de ésta imponían su expedición mediante el trámite de leyes estatutarias. La demanda formula un segundo cargo, por razones de forma, consistente en la violación del artículo 56 de la Carta, pues no se concertó la política laboral o salarial, con anterioridad a la expedición de la ley. La comisión permanente integrada por el gobierno, los empleadores y los trabajadores para fomentar las buenas relaciones laborales, contribuir a la solución de los conflictos colectivos del trabajo, y concertar las políticas salariales y laborales, es un escenario dispuesto por el constituyente como un instrumento de adecuación de las relaciones del trabajo al marco general del Estado pluralista (art. 1o.), cuyo elemento esencial más sobresaliente es el de la adopción de mecanismos en procura de una democracia consensual, en la cual los intereses en juego, en este caso de tipo laboral, tengan la posibilidad de expresarse, y, en la medida de las posibilidades de las partes, reconciliar y compatibilizar sus intereses, contribuyendo de ese modo a bajar el nivel de los conflictos, provocados por su propia existencia. No puede la concertación entenderse, como lo hacen los demandantes, como una pre-condición para que las autoridades públicas, entiéndase el Congreso de la República, desarrollen sus funciones. De manera que no puede entenderse la comisión del artículo 56 superior como un paso obligatorio en el trámite de la elaboración de las leyes, pues sería aceptar una limitación de la autonomía propia del poder legislativo, contraria al principio de la separación de poderes que, de esa manera, admitida la tesis de los accionantes, sería una limitación a las decisiones legislativas, por actuaciones de aquella comisión. Para un mejor examen de la constitucionalidad de las normas acusadas, éste se realizará sobre cada una de ellas, teniendo como punto de partida necesario el concepto de la violación esgrimido en la demanda. Artículo 14 En relación con el artículo 14 demandado, se ha producido el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. En efecto, en virtud de la sentencia No. C-387 de septiembre 1o. del año en curso, la Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz, resolvió: "Declarar EXEQUIBLE el aparte final del artículo 14 de la Ley 100 de 1993, que prescribe: ‘No obstante, las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente, serán reajustadas de oficio cada vez y con el mismo porcentaje en que se incremente dicho salario por el Gobierno’, con la condición señalada en la parte motiva de esta providencia, es decir, que en el caso de que la variación porcentual del índice de precios al consumidor, certificado por el DANE, para el año inmediatamente anterior a aquél en que se vaya a efectuar el reajuste de las pensiones, SEA SUPERIOR al porcentaje en que se incremente el salario mínimo mensual, las personas cuya pensión sea igual al salario mínimo mensual vigente, tendrán derecho a que ésta se les aumente conforme a tal índice." Por tanto, respecto de la demanda a este artículo, se decidirá estarse a lo resuelto en la mencionada sentencia. Artículos 273 y 279 Acusa el libelista lo preceptuado en el artículo 273 de la ley por resultar a su juicio contrario a la disposición constitucional (art. 48) que pretende la aplicación del sistema de seguridad social a la totalidad de los colombianos según lo dispone el artículo 6o. de la Ley 100, que dice: "El sistema de seguridad social integral está instituido para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas, para obtener las finalidades propuestas en la presente ley". Pues, el artículo 273, a su juicio, además de ser contradictorio con el resto del ordenamiento, deja en manos del Gobierno la posibilidad de incluir a los servidores públicos, incluso a los Congresistas, al régimen previsto en la ley, desvirtuando el principio antes referido. El artículo 273, confiere facultades
al Gobierno para incorporar a los servidores públicos, "aún
a los Congresistas, al sistema general de pensiones y al sistema general
de seguridad social en salud, respetando los derechos adquiridos por dichos
servidores, según leyes anteriores, y conforme a lo previsto en
los artículos 11 y 36 de la ley". De otra parte, la exclusión del artículo 273, tal como se expresa en el concepto del Jefe del Ministerio Público, respeta lo establecido en el artículo 150 numeral 19-e de la Constitución, en tanto es competencia del Gobierno la implementación de esa medida, otorgándole la posibilidad de incluir a los servidores públicos al sistema de la ley. Dice expresamente el mencionado concepto: "Lo anterior es tan cierto, que el gobierno en desarrollo de las previsiones contenidas en el artículo impugnado expidió el Decreto 691 del 29 de marzo pasado, por medio del cual incorporó a los servidores públicos de la rama ejecutiva en todos sus órdenes, y a los del Congreso, rama judicial y organismos de control al sistema general de pensiones". El hecho de que el proyecto fuese considerado en la Comisión accidental prevista en el artículo 161 de la Carta, y que allí hubiese el texto sufrido modificaciones, es una variación expresamente permitida en la Carta, según se desprende de la expresión superior: "prepararán el texto" que seguirá el trámite allí dispuesto. Luego no resulta justificable, la acusación formulada por ese respecto en la demanda. En cuanto al artículo 279, los actores se limitan a afirmar que la norma contempla dos situaciones: las excepciones en la aplicación y la exclusión temporal, sin precisar en qué consiste el cargo. Razón por la cual se inhibirá esta Corporación de fallar sobre su constitucionalidad, pues no existe concepto de la violación. Artículo 44 Los actores consideran que el artículo 44 de la ley, viola el artículo 48 de la Constitución Política, por no compadecerse con el espíritu del mandato constitucional el que se cobre al pensionado los gastos de cualquiera de los dictámenes periciales, pues se genera una discriminación odiosa. La norma establece una prescripción de la pensión de invalidez dentro de condiciones detalladas y precisas. Pues se prescribe la posibilidad de revisar el estado de invalidez, por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social, cada tres años, con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y procede a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar. Si el pensionado en un plazo de tres (3) meses no se presenta, salvo fuerza mayor, se producen dos (2) consecuencias: 1) Se le suspende el pago de la pensión; y 2) Transcurridos doce (12) meses desde la solicitud, si no se presenta, prescribe la acción. Esta disposición busca evitar que se pueda incurrir en la inequitativa circunstancia de que alguien pueda ser titular de una pensión de invalidez, sin ser inválido. Sin embargo, se permite al interesado romper la prescripción, si con posterioridad, y a su costa, luego de alegación sobre permanencia en invalidez, se somete a nuevo examen. No resulta contraria al espíritu de la Constitución esta disposición, pues se trata de evitar fraudes al sistema de pensión de invalidez o por lo menos de controlar la real circunstancia de permanencia en invalidez de sus beneficiarios. Cumplir estas medidas, salvo los casos de fuerza mayor, le impone una carga al interesado, completamente legítima, toda vez que dentro de los deberes de los ciudadanos está el de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95-9 C.N.). De otra parte, es claro que el servicio público, puede ser oneroso tal como lo prevé la propia Carta en su artículo 367, sin exonerar de esa posibilidad a la seguridad social. Artículo 11 Se sostiene que el artículo 11 de la ley es violatorio de la parte final del artículo 53 en concordancia con la primera parte del artículo 56 de la Constitución, porque "pareciera" negar el derecho de huelga, pues plantea como única solución del presunto conflicto el tribunal de arbitramento, lo que es a todas luces restrictivo. Dispone el artículo 11 subexámine, sobre el campo de aplicación de la ley, preceptuando en sus dos incisos finales lo siguiente: "para efectos de este artículo se respetarán y por tanto mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme a disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva del trabajo." Lo que está en perfecta armonía y es desarrollo del inciso final del artículo 53 de la Carta que establece la imposibilidad de la ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo de menoscabar la libertad, la dignidad humana y los derechos de los trabajadores. Luego, no se entiende, de donde extrae su argumento el libelista, para deducir que el inciso final del artículo 11 que dice: "Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que le asiste a las partes y de que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes", puede atentar contra el derecho de huelga consagrado en el artículo 56 de la C.N. Pues el derecho de denuncia (artículo 479 del C.S. del T., modificado D.L. 616 de 1954 art. 14), es independiente del derecho de huelga y se rige igualmente por los mandatos constitucionales y legales. Sobre los efectos de la denuncia de las convenciones colectivas, son prolijas la jurisprudencia y la doctrina nacionales y no es del caso detenerse aquí para explicar sus connotaciones, que en ningún caso son incompatibles con el derecho de huelga, y, como lo expresa el precepto, tampoco lo son con los derechos adquiridos de los trabajadores. Por otra parte, el arbitramento también es un instituto del derecho laboral, cuya regulación (art. 452 C.S.T.), establece claramente las oportunidades de su procedencia, indicando que los conflictos colectivos de trabajo que se presenten en los servicios públicos y que no hubieren podido resolverse mediante arreglo directo o por conciliación, se solucionarán por vía arbitral. Por su parte el derecho de huelga, en la Carta Política de 1991, se extiende a los servicios públicos, salvo los de carácter esencial, expresamente definidos por la ley (art. 56 C.N.). Como se observa claramente las figuras de la huelga, el arbitramento, la denuncia de las convenciones colectivas, tienen un marco legal, cuyos perfiles el propio constituyente y el legislador no sólo definen sino que delimitan en sus órbitas de aplicación. Luego resultan infundados los argumentos del accionante. La norma acusada no hace más que enunciar los institutos comentados. Artículo 242 No es claro el cargo, pero puede inferirse la acusación del contexto, en el sentido de que el artículo 242 de la ley viola los derechos adquiridos de los trabajadores. Prescribe la norma la posibilidad de variar el régimen de cesantías de los nuevos servidores del sector salud. Lo primero que debe señalarse para desestimar el criterio de la demanda es que los trabajadores nuevos no tienen derechos adquiridos y lo lógico, normal y razonable es que las nuevas relaciones de trabajo, consulten elementos sociales y económicos, considerados por el legislador, al disponer que no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantías a ellos aplicables. Téngase en cuenta que la cuestión aparece muy clara y precisa en el inciso de este artículo. Se refiere la norma a un régimen legal propio de los servidores del servicio público de salud, escapando de su órbita reguladora la capacidad negociadora del sector laboral, y en este sentido no tiene razón el señor Procurador en sus conceptos al respecto. Lo cierto es que la tendencia legislativa de los últimos años es contraria a la retroactividad de las cesantías, luego de encontrar válidas operaciones econométricas que justifican tal tendencia, por lo que no se ve claro a qué se refiere el demandante. Si lo que se pretende es la retroactividad de las cesantías de los nuevos empleados del sector salud, la definición del punto corresponde al legislador resultando por este aspecto igualmente constitucional el artículo 242. Artículo 168 Este precepto en desarrollo de una amplia cobertura de ciertos servicios de salud, dispone la obligación en todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, de suministrar la atención inicial de urgencias, a todas las personas independientemente de su capacidad de pago. Agrega el precepto que el costo de estos servicios será pagado por el "Fondo de Solidaridad y Garantía" (arts. 155, 156), en los casos previstos en el artículo 167, o por la entidad promotora de salud a la cual esté afiliado en cualquier otro evento. Pues bien, de lo anterior no pueden extraerse elementos normativos atentatorios contra el artículo 49 fundamental como se pretende. Este último mandato dispone sobre el cubrimiento de la salud una facultad en favor de la ley para establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares y para determinar los aportes a su cargo, "en los términos y condiciones" que preceptúe; y, agrega, que "señalará los términos en los cuales la atención básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria". Tanto la prestación, como la competencia legal, están fijadas y autorizadas en la Carta, luego no resulta inconstitucional la norma examinada. Artículo 193 La demanda sostiene que esta norma viola las condiciones dignas y justas que deben rodear al trabajo según la Carta (artículo 25), desarrolladas en el artículo 53 superior, puesto que no "se puede hablar de un régimen de estímulos salariales que ‘en ningún caso constituirán salario’, esto es atentar contra el principio de la ‘remuneración mínima vital y móvil’. No es comprensible la lógica interpretativa según la cual ‘estímulos salariales’, distintos al salario, puedan considerarse contrarios a las condiciones dignas y justas del trabajo o a la remuneración mínima vital y móvil", pues es todo lo contrario, o sea que los ingresos adicionales autorizados en la norma mejoran las condiciones de trabajo en amparo de la dignidad y justicia que deben rodear al trabajo. Es exequible entonces la norma demandada. Artículos 194 a 197 Se acusan estos preceptos de violar los artículos 150, 300 y 313 de la Constitución Política. No es cierto como lo sostiene el libelista que la Carta señala en "forma expresa y taxativa" cuáles son las "únicas" funciones del Congreso de la República, pues esta Corporación tiene competencia general legislativa en todo aquello que, en lo referido a esa función, no esté expresamente atribuido a otro órgano del Estado. Con respecto a la misma afirmación sobre las asambleas y los concejos, basta para desvirtuar lo sostenido por el actor que, estas últimas corporaciones públicas, además de las funciones que les señala la Carta, cumplirán las que les fije la ley. La circunstancia de que no se hablase en la Carta, de la posible existencia de personas jurídicas de derecho público especiales, no quiere decir que éstas no pudiesen existir, tal el caso de las "Empresas Sociales del Estado" a que se refieren los artículos en este aparte examinados. Pues no se requeriría una facultad expresa de la ley para que ésta ordenare la creación de una persona jurídica de derecho público. Más aún, y de manera expresa el artículo 150 en su numeral 7o., otorga competencia al Congreso de la República para crear personas jurídicas que no correspondan a la tipología hasta ahora existente, cuando afirma que podrá mediante ley determinar "la estructura de la administración nacional", con la creación, supresión o fusión de "otras entidades del orden nacional". Además, tiene la ley la competencia de otorgar a las asambleas departamentales y a los concejos municipales funciones como las ordenadas en los artículos examinados, de disponer, que las entidades territoriales a través de esas últimas corporaciones creen, transformen o reestructuren las entidades encargadas de la prestación de servicios de salud, en empresas sociales del orden departamental o municipal, pues ellas están autorizadas para cumplir las funciones que les señale la ley, según lo dispone la Carta en los artículos 300-11 y 313-10, respectivamente. De lo anterior, fluye lo infundado del cargo. Artículo 13, literal d) Este precepto dispone que dentro de las características del sistema general de pensiones está la de que "la afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley." En sentir de los actores, viola el precepto el artículo 53 de la Carta en su aparte que dice: "La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no podrán menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores", pues la ley establece una situación mucho más gravosa, que implica menoscabo de derechos consagrados en tales actos, en beneficio de los trabajadores y en general de los servidores públicos. Iguales razonamientos justifican la inconstitucionalidad demandada de los artículos 17, 18 párrafo 3, 20, 60 numeral 3, 204 y 236. Las anteriores acusaciones resultan carentes
de fundamento si se tiene en cuenta el sistema de la ley y su campo de
aplicación, que conserva adicionalmente "todos los derechos,
garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y est
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