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Facultades ExtraordinariasM. P. Jorge Arango Mejía. Sentencia C-376 del 24 de agosto de 1995. Expediente D-740. Síntesis: Otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República. Modificación por el Congreso de las facultades extraordinarias solicitadas por el gobierno. Trámite de aprobación de las facultades extraordinarias. Naturaleza de los bonos pensionales. Cotizaciones de nómina. Actividades de alto riesgo. Exequibilidad de los artículos 139 y 248. Inexequibilidad del numeral 7 del artículo 139. [S-010] A. NORMAS ACUSADAS "Ley 100 de 1993 ArtIculo 139. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para: 1. Determinar la estructura, administración, recursos, y demás disposiciones necesarias para el funcionamiento de la Delegatura exclusiva para la vigilancia de Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Cesantías y demás entidades de previsión social de la Superintendencia Bancaria y armonizarla con el resto de su estructura. Estas facultades incluyen la de modificar la denominación de la Superintendencia. El Superintendente delegado para estas funciones, deberá reunir las mismas condiciones y requisitos que las exigidas para el Superintendente Bancario. 2. Determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional. Esta facultad incluye la de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad. 3. Establecer un régimen de fondos departamentales y municipales de pensiones públicas, que sustituya el pago de las pensiones a cargo de las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes, en los respectivos niveles territoriales. Se podrá retener de las transferencias, de la respectiva entidad territorial, para garantizar el pago de tales pensiones, sólo mediante acuerdo con su representante legal. 4. Establecer la manera como las Cajas, Fondos o entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente ley, señalando las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria, y a la de Salud, a fin de que dichas entidades adopten sus estatutos y reglas de funcionamiento. 5. Dictar las normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima media al régimen de capitalización individual. 6. Establecer las normas que fueren necesarias para autorizar la constitución de sociedades sin ánimo de lucro, sujetas a la reglamentación del Gobierno Nacional y bajo la vigilancia de la entidad que éste determine, cuyo objeto social sea asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo. 7. Revisar las cotizaciones sobre nómina, con excepción de las del ICBF destinadas a actividades diferentes a las consagradas en esta ley, y de la pequeña empresa, rural o urbana. 8. Establecer el régimen jurídico y financiero de las sociedades administradoras de fondos de pensiones. 9. Establecer un Fondo de Actualización Pensional para los pensionados por jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes, del sector público, en el sector privado y del Instituto de Seguros Sociales, cuyas pensiones se hubiesen reconocido antes del 1o. de enero de 1989, de tal manera que permita atender los siguientes compromisos: a) El reajuste anual, contenido en el Decreto 2108 de 1992; b) La mesada pensional adicional de que trata el artículo 142 de la presente ley; c) El reaforo de rentas y la adición presupuestal de que trata el artículo 267 de esta ley. En ejercicio de las facultades establecidas en el presente numeral, se establecerá la estructura, administración, recursos y demás disposiciones necesarias para el funcionamiento del Fondo. La actualización de las pensiones en el sector público del nivel departamental y municipal, se hará en la medida en que los presupuestos respectivos así lo permitan, y previa decisión de las Asambleas Departamentales y Concejos respectivos. 10. Establecer los mecanismos para que la Nación consolide y asuma total o parcialmente la deuda de ésta y de los demás organismos y entidades del Estado por concepto de la inversión y manejo de reservas del Instituto de Seguros Sociales vigentes hasta la fecha de promulgación de la presente ley y fije los procedimientos para su pago. 11. Dictar las normas necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los empleadores. Parágrafo. Para el ejercicio de las facultades a que se refiere el numeral 2o. del presente artículo, el Gobierno deberá escuchar el concepto no vinculante de dos (2) representantes del Congreso, dos (2) representantes de los trabajadores y dos (2) representantes de los empleadores. (...) ArtIculo 248. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de la presente ley para: 1. Reestructurar al Instituto Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de acuerdo con los propósitos de esta ley. 2. El Gobierno Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta ley. En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el Gobierno Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones de jubilación. 3. Determinar la liquidación de las Cajas, Fondos o entidades de seguridad o previsión social del orden nacional que presten servicios de salud que por su situación financiera deban ser liquidadas por comprobada insolvencia. 4. Expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales. 5. Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, así como las que completen las funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas. 6. Facúltese al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la presente ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y del personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, en lo atinente a: a) Organización
estructural; 7. Precisar las funciones del INVIMA y proveer su organización básica. Facúltase al Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios que garanticen el adecuado funcionamiento de la entidad. 8. Reorganizar y adecuar el Instituto Nacional de Cancerología, los Sanatorios de Contratación y de Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras Acosta, que prestan servicios de salud para su transformación en Empresas Sociales de Salud. Para este efecto facúltase al Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios." También se demandaron los Decretos Leyes 656, 1259,1281,1282, 1283, 1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297, 1298, 1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República, en los artículos 139 y 248 de la Ley 100 de 1993. (...) II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (...) Segunda.- Cosa juzgada constitucional Como el numeral 5 del artículo 248 de la Ley 100 de 1993, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-255/95 del 7 de junio de 1995, en relación con él la Corte ordenará estarse a lo resuelto en tal providencia. Tercera.- Argumento relativo a los vicios en la iniciativa y trámite de los artículos 139 y 248 de la Ley 100 de 1993 En síntesis, se dice que el proyecto presentado por el Gobierno era muy diferente al que finalmente se aprobó por el Congreso, lo cual lleva a afirmar que en el trámite de las facultades extraordinarias se violó el artículo 150, numeral 10, en cuanto dispone que "tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno (...)" Se analizará, en consecuencia, este argumento. A. El trámite de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental Según el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución, "sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a), b) y e), del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales". A esta enumeración deben agregarse las leyes que confieran facultades extraordinarias (numeral 10 del ar-tículo 150 de la Constitución), pues tales facultades "deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno". Si se comparan los artículos del proyecto presentado por el Gobierno, en lo relativo a las facultades extraordinarias, con los artículos 139 y 248 aprobados finalmente por el Congreso, se encuentran diferencias. Hay, pues, que aceptar que el proyecto original fue modificado durante su trámite en el Congreso. Pero, ¿implican las modificaciones un vicio en el trámite? La Corte estima que no existe tal vicio, por las siguientes razones. La primera, que expresamente el artículo 154 de la Constitución, en su inciso tercero, prevé que "Las cámaras podrán introducir modificaciones a los proyectos presentados por el gobierno". Es claro, en consecuencia, que las facultades solicitadas expresamente por el gobierno, podrán ser modificadas por el Congreso, sin cambiar totalmente la materia sobre la cual versen. Esto, porque las facultades deben ser "solicitadas expresamente", lo cual impediría que se concedieran sobre materias completamente ajenas a la solicitud. La segunda, que el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5a. de 1992, Reglamento del Congreso, prevé que "El Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando las circunstancias lo justifiquen. La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias". Posiblemente con base en esta norma, al hacer cada modificación o adición a los artículos del proyecto relativos a las facultades extraordinarias, los ministros de Hacienda, Salud Pública, y Trabajo y Seguridad Social dejaron expresa constancia del asentimiento del gobierno a tales cambios. Así está demostrado en el proceso. Y bien podían hacerlo los ministros, porque ellos, según el inciso segundo del artículo 208 de la Constitución, "en relación con el Congreso, son voceros del gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquéllas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros". Además, el propio Presidente de la República, en carta de noviembre 9 de 1993, dirigida a los señores Presidentes del Senado y de la Cámara, solicitó expresamente la concesión de las facultades extraordinarias. Esta solicitud, publicada en la Gaceta del Congreso correspondiente al 22 de noviembre de 1993, por sí sola elimina toda tacha de inconstitucionalidad por este aspecto. B. Inexistencia del vicio por falta de iniciativa gubernamental y por las modificaciones del proyecto presentado por el gobierno sobre facultades extraordinarias De conformidad con lo expuesto, es claro que el supuesto vicio en el trámite de las facultades extraordinarias, no existió. Así lo declarará la Corte en esta sentencia, tanto en lo relativo a la iniciativa gubernamental como en lo atinente a las modificaciones del proyecto original durante su trámite. Cuarta.- Argumento relativo al número de votos aprobatorios de los artículos 139 y 248 en el segundo debate, en la Cámara de Representantes Según el actor, los artículos 139 y 248 de la Ley 100, no fueron aprobados por la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara de Representantes, en segundo debate, como lo exige el numeral 10 del artículo 150, en tratándose de proyectos de ley que conceden facultades extraordinarias. A la anterior conclusión llega partiendo de la base de que el número total de representantes es de 165, y afirmando que el artículo 139 apenas obtuvo 82 votos afirmativos, en tanto que el 248 sólo recibió 76. Al analizar este cargo, se tiene lo siguiente: Según la constancia expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, el "número exacto" de congresistas que integraban esta Corporación en el mes de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993), era de ciento sesenta y uno (161). En consecuencia, la mayoría absoluta era de ochenta y un (81) representantes, es decir, la mitad más uno de los miembros. Por esta razón, el artículo
139 que obtuvo 82 votos aprobatorios, contó con la mayoría
absoluta. En cambio, el artículo 248, que solamente recibió
76 votos afirmativos, no fue aprobado por la mayoría absoluta.
¿Qué consecuencias trae consigo el que no se obtenga la aprobación de la mayoría exigida por la Constitución, en segundo debate, en relación con un artículo que hace parte de un proyecto de ley? Según el artículo 146 de la Constitución, "En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial". El numeral 10 del artículo 150 de la Constitución exige que los proyectos de ley de facultades extraordinarias sean aprobados por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Pero, ¿qué sucede en el caso de que la supuesta aprobación se haga por una mayoría inferior a la decisoria prevista en la Constitución? Como en este caso la votación se hizo, porque había quórum decisorio, y no se alcanzó la mayoría decisoria exigida por la Constitución (la mitad más uno de los miembros de la Cámara), hay que concluir que el artículo 248 fue negado, no fue aprobado. Al respecto, hay que tener en cuenta la diferencia entre el quórum deliberatorio, el quórum decisorio y la mayoría decisoria. El quórum deliberatorio está definido por el artículo 145 de la Constitución, así: "El Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros". El quórum decisorio lo establece el mismo artículo 145: "Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente". El quórum decisorio es, pues, la mitad más uno de los miembros de la corporación, salvo el caso previsto en el numeral 17 del artículo 150 (concesión de amnistía o indulto generales por delitos políticos), en el cual se exige la presencia de las dos terceras partes de sus integrantes. La mayoría decisoria, número mínimo de votos afirmativos necesario para aprobar, la determina el artículo 146 de la Constitución: "En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija una mayoría especial". Hay que aclarar, que la mayoría decisoria en temas tales como las leyes estatutarias y las facultades extraordinarias es igual al quórum decisorio. Ahora bien: es evidente que la reunión de la Cámara el día 1o. de diciembre de 1993, cuando se votó el artículo 248 de la Ley 100, era válida, porque tenía quórum deliberatorio y quórum decisorio, pues estaba presente más de la mitad de los integrantes de la Cámara, exactamente 117 asistentes. Por esto, al someterse a votación tal artículo y alcanzar solamente 76 votos, no fue aprobado y, por lo mismo, fue válidamente negado. Tal artículo 248, por el contrario, sí había sido aprobado por el Senado, con la mayoría exigida por la ley. En efecto, los artículos finalmente numerados como 139 y 248 fueron aprobados en las sesiones plenarias del Senado, los días 12 de octubre y 2 de noviembre de 1993, con un quórum decisorio de 96 y 98, respectivamente, por unanimidad. ¿Qué ocurrió en este caso? Sencillamente, que el proyecto que finalmente se convirtió en la Ley 100 de 1993, al recibir la aprobación de la Cámara, era diferente al aprobado por el Senado, al menos en lo relativo al artículo 248. Este, como se ha dicho, hacía parte del proyecto aprobado por el Senado, pero faltaba en el aprobado por la Cámara, porque ésta lo había negado. En conclusión, las dos Cámaras habían aprobado el mismo proyecto, pero éste no era idéntico, pues el aprobado por el Senado tenía un artículo, el 248, que había sido negado por la Cámara. En el caso que nos ocupa, se dio exactamente el evento previsto por el artículo 161 de la Constitución, que establece: "Cuando surgieren discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara. Si después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto". Es evidente, en consecuencia, que en torno al proyecto que se convirtió en la Ley 100 de 1993, surgieron discrepancias en las Cámaras, pues, se repite, la Cámara negó el artículo 248 que el Senado sí había aprobado ya cuando se produjo la votación de la Cámara. En estas circunstancias, lo procedente era aplicar, como se hizo, el artículo 161 transcrito. Fue así como se conformaron las comisiones accidentales, que, en sus reuniones conjuntas, prepararon el texto que se sometió a decisión en sesión plenaria de cada cámara, y fue aprobado por la mayoría exigida en la Constitución. Sesiones plenarias de las dos Cámaras que fueron la "repetición del segundo debate", como expresamente se declara en el artículo 161 de la Constitución. Entre paréntesis, estas sesiones en las cuales se aprobó el proyecto unificado en segundo debate, se cumplieron así: en el Senado, el día 15 de diciembre de 1993, con el quórum de 89 senadores, todos los cuales votaron afirmativamente; en la Cámara, el mismo día, con la presencia de 152 representantes, que por unanimidad lo aprobaron. En conclusión: como después de la "repetición del segundo debate" en cada una de las Cámaras, como lo prevé el artículo 161, las diferencias no persistieron, pues se llegó a un texto único, a un solo proyecto, éste se consideró aprobado. Lo contrario habría ocurrido si tales diferencias hubieran persistido, pues en tal caso el proyecto habría tenido que considerarse negado. Obsérvese que en este caso, como lo exige el numeral 3 del artículo 157 de la Constitución, el proyecto sí fue aprobado en segundo debate en cada Cámara. El problema que dio lugar a la aplicación del artículo 161 tantas veces mencionado, fue la existencia de discrepancias respecto a tal proyecto, diferencias entre lo aprobado por la Cámara y lo que con anterioridad había aprobado el Senado. Nótese, además, que el artículo 157 de la Constitución se refiere al proyecto en su conjunto y no a cada uno de sus artículos aisladamente considerados. Para la Corte, ésta es la interpretación que hay que darle al artículo 161 de la Constitución, interpretación que puede resumirse, en relación con el caso que se juzga, así: Los artículos de un proyecto de ley aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto aprobado en segundo debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias respecto del proyecto, que dan lugar, a la aplicación del artículo 161. Como éste prevé expresamente la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE en cada una de las cámaras, al aprobar éstas un texto único del proyecto, preparado por las comisiones accidentales, queda cumplido el requisito de la aprobación en SEGUNDO DEBATE del texto único del proyecto. Un texto igual del proyecto ha sido, por esta vía del artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate por la Cámara y el Senado. No sería sensato exigir que siempre los proyectos de ley aprobados en principio en segundo debate por las dos cámaras constaran de los mismos artículos, y que las discrepancias a que se refiere el artículo 161 de la Constitución fueran solamente de forma, de redacción, de estilo. Esta exigencia sería especialmente ilógica en tratándose de proyectos que constan de muchos artículos. Piénsese, por ejemplo, en un proyecto de código: ¿cómo pretender que algunos artículos que una de las cámaras aprobó inicialmente en segundo debate, no puedan ser modificados o suprimidos por la otra, también en segundo debate? Esos artículos que una cámara ha aprobado en segundo debate y que la otra no ha considerado o ha negado, constituyen las discrepancias respecto del proyecto, discrepancias que prevé el artículo 161 de la Constitución y que explican la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE. Hay que hacer, sin embargo, una aclaración que no quita ni pone rey a lo hasta ahora dicho. La aclaración se refiere a la forma como se hizo la aprobación del actual artículo 248, en la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE, el 15 de diciembre de 1993. Las comisiones accidentales llegaron a los acuerdos que constan en el informe de fecha 14 de diciembre de 1993. Este informe aparece publicado en la Gaceta del Congreso, No. 472 de diciembre 16 de 1993. El informe mencionado se sometió a la consideración de las dos cámaras, como ya se dijo, y fue aprobado con el quórum y la mayoría necesarios. En relación con el artículo numerado finalmente como 248, que era en principio 239 en el Senado y 249 en la Cámara, en el informe se dice lo siguiente: ArtIculo 239S. 249C. Facultades Extraordinarias. Se propone trasladar para el artículo de facultades extraordinarias (artículo 249) las facultades ya aprobadas para organizar el Invima (artículo 246 inciso tercero del texto aprobado por la Cámara de Representantes) y para transformar las entidades prestatarias públicas del orden nacional en empresas sociales de salud (artículo 195). De esta forma el artículo 249 sería adicionado con dos numerales así: "7. Precisar las funciones del Invima y proveer su organización básica. Facúltase al Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios que garanticen el adecuado funcionamiento de la entidad. 8. Reorganizar y adecuar el Instituto Nacional de Cancerología, Sanatorio de Contratación, Sanatorio de Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras Acosta, y que prestan servicios de salud para su transformación en Empresas Sociales de Salud. Para este efecto facúltase al Gobierno Nacional para efectuar los traslados presupuestales necesarios. Además de proponer modificar el literal e) del numeral 6, del artículo 249 en el sentido que se piden facultades para reformar el régimen de prestación de servicios de salud y no el régimen prestacional. El numeral 6 quedará así: 6. Facúltese al Gobierno Nacional para que en el término de seis meses, contados a partir de la fecha de la presente ley, organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal regido por el Decreto-Ley 1214 de 1990, en lo atinente a: a) Organización estructural; b) Niveles de Atención Médica y grados de complejidad; c) Organización funcional; d) Régimen que incluya normas científicas y administrativas; e) Régimen de prestación de servicios de salud." (Gaceta del Congreso No. 472, de diciembre 16 de 1993, pág. 8). ¿Y qué había creído aprobar la Cámara el 1o. de diciembre de 1993, bajo el número 249, sobre facultades extraordinarias? Lo siguiente: "ArtIculo 249. Facultades Extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados desde la fecha de publicación de la presente ley para: 1. Reestructurar al Instituto Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de acuerdo con los propósitos de esta ley. 2. El Gobierno Nacional podrá modificar la estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud con el exclusivo propósito de efectuar las adecuaciones necesarias para dar eficaz cumplimiento a lo dispuesto en esta ley. En el evento de que deban producirse retiros de personal como consecuencia de la modificación de la estructura y funciones de la superintendencia, el Gobierno Nacional establecerá un plan de retiro compensado para sus empleados, el cual comprenderá las indemnizaciones o bonificaciones por el retiro y/o pensiones de jubilación. 3. Determinar la liquidación de las Cajas, Fondos o entidades de seguridad o previsión social del orden nacional que presten servicios de salud que por su situación financiera deban ser liquidadas por comprobada insolvencia. 4. Expedir un régimen de incompatibilidades e inhabilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de junta directiva u organismos directivos y para los representantes legales y empleados de las entidades prestadoras y promotoras de servicios estatales y las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales. 5. Expedir un estatuto orgánico del sistema de salud, de numeración continua, con el objeto de sistematizar, integrar, incorporar y armonizar en un sólo cuerpo jurídico las normas vigentes en materia de salud, así como las que completen las funciones y facultades asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud. Con tal propósito podrá reordenar la numeración de las diferentes disposiciones, incluyendo esta ley, sin que en tal caso se altere su contenido. En desarrollo de esta facultad podrá eliminar las normas repetidas o superfluas." (negrillas del texto) (Gaceta del Congreso No. 434 de diciembre 3 de 1993, pág. 34). Es claro, en consecuencia, que la aprobación
impartida en la REPETICION del SEGUNDO DEBATE, en la Cámara, el
15 de diciembre, comprendió tanto las adiciones, como el texto
que se adicionaba, pues es imposible adicionar algo inexistente. Y para
mayor claridad, al comienzo del informe se citó expresamente la
Gaceta del Congreso, No. 434 de diciembre 3, ya mencionada. Hay que dejar en claro que para la Corte el trámite previsto en el artículo 161 de la Constitución, no subsana vicio alguno de trámite, pues el que se presenten discrepancias no implica vicio. Es solamente la consecuencia de la actuación de cada una de las cámaras en ejercicio de su autonomía. La posibilidad de las discrepancias en torno a un proyecto es propio de la naturaleza de los debates mismos. En conclusión, y merced al procedimiento previsto por el artículo 161 de la Constitución, el artículo 248 de la Ley 100 de 1993, fue aprobado por la Cámara y el Senado en la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE. En consecuencia, no prospera el cargo de inexequibilidad por vicio en el trámite de este artículo. Quinta.- Argumento basado en la supuesta inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 248, por haber sido introducido en el segundo debate Es necesario desechar el argumento, expuesto en la demanda, sobre la supuesta inexequibilidad del numeral 4o. del artículo 248, por "haber sido introducido en el transcurso del segundo debate y no haber sido devuelto a las respectivas comisiones a efectos de que se surtiera en ellas el primer debate". El inciso segundo del artículo 160 de la Constitución es claro: "Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias". Lo que debe ser aprobado en primer debate es el proyecto de ley, que puede ser modificado en el segundo debate, como lo establece la norma últimamente citada. Sexta.- Argumento sobre la supuesta inexequibilidad parcial del numeral 4 del artículo 248, porque se otorgaron facultades extraordinarias al Presidente de la República en una materia que le compete exclusivamente Se dice en la demanda que el numeral 26 del artículo 189 de la Constitución atribuye al Presidente de la República la facultad de "Ejercer la inspección y vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas y para que en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores". Que, en consecuencia, el Congreso al facultar al Presidente de la República, en el numeral 4 del artículo 248, para expedir un régimen de incompatibilidades y las correspondientes sanciones para los miembros de juntas directivas y para los representantes legales de "las instituciones de utilidad común o fundaciones que contraten con el Estado la prestación de servicios o las que reciban aportes estatales", "otorgó facultades extraordinarias que no poseía, invadiendo el sistema de repartos previsto por la Constitución, conforme al cual la inspección y vigilancia sobre las entidades de utilidad común es una competencia privativa del Presidente de la República (...)" Para construir este argumento, el actor
pasa por alto, deliberada o involuntariamente, el numeral 8 del artículo
150 de la Constitución, según el cual el Congreso, por medio
de leyes, ejerce, entre otras, la función de "Expedir las
normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las
funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución".
En consecuencia, cuando el Presidente de la República, de conformidad
con el artículo 189 de la Constitución, ejerce la inspección
y vigilancia de la enseñanza, la prestación de los servicios
públicos, las personas que realicen actividades financieras, bursátiles,
etc., las cooperativas, las sociedades mercantiles, y las instituciones
de utilidad común, lo hace de conformidad con la ley. No hay que olvidar que el numeral 8 del artículo 150 de la Constitución que faculta al Congreso, en forma general, para dictar "las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución", no hace exclusión ninguna. Se refiere, por lo tanto, a todas las funciones de inspección y vigilancia previstas en la Constitución. Que no son solamente las del artículo 189, sino otras: la del artículo 26, por ejemplo, sobre el ejercicio de las profesiones. El numeral 8 del artículo 150, hay que hacerlo notar, no figuraba en la anterior Constitución, ni en el artículo 76, ni en ningún otro. Por esto, no son admisibles las teorías que se elaboraron sobre esta materia antes de la vigencia de la actual Constitución. Este cargo, por las razones anotadas, no puede prosperar. Séptima.- Cargo relativo a la supuesta inexequibilidad del numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100, que confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para dictar las normas que regulan los bonos pensionales Afirma el actor que según el inciso final del numeral 10 del artículo 150, no está permitido al Congreso conferir al Presidente de la República facultades extraordinarias para "Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público". Que, en consecuencia, no se podían conceder tales facultades para regular lo relativo a los bonos pensionales. Este cargo no está llamado a prosperar porque, según el artículo 115 de la Ley 100, los bonos pensionales no son recursos captados del público, sino recursos destinados a contribuir a la formación del capital que habrá de financiar las pensiones de los afiliados al sistema general de pensiones. Está obligada a expedir estos bonos la entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado antes de entrar al régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, según el artículo 119 de la ley. Los bonos pensionales, pues, no se expiden a cambio de recibir ahorros captados del público. Y como al manejo de éstos se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150, es claro que sí podían conferirse facultades extraordinarias para reglamentar tales bonos pensionales. En conclusión, este cargo no prospera. Octava.- Cargo relativo a la supuesta inexequibilidad del numeral 7 del artículo 139, que concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para revisar algunas cotizaciones sobre nómina El numeral 7 del artículo 139 de
la Ley 100 confiere facultades extraordinarias al Presidente de la República
para "Revisar las cotizaciones sobre nómina, con excepción
de las del ICBF, destinadas a actividades diferentes a las consagradas
en esta ley, y de la pequeña empresa, rural o urbana". Contra
esta norma el actor esgrime dos argumentos: el primero, que no hay en
ella unidad de materia con el tema de la Ley 100; el segundo, que las
"cotizaciones sobre nómina" son contribuciones parafiscales,
que para establecer o modificarlas el Congreso no puede conferir facultades
extraordinarias, por prohibirlo el numeral 10 del artículo 150
de la Constitución. De otra parte, tales cotizaciones sobre nómina son, sin duda, contribuciones parafiscales para cuyo establecimiento no pueden concederse facultades extraordinarias, por prohibición del artículo 150, numeral 10, último inciso. Al respecto conviene anotar que la propia Corte ha definido que tal prohibición rige para todos los asuntos tributarios. Así, en la sentencia C-246/95, del 1º de junio de 1995, afirmó: "Si ello es así, toda la función de disponer por vía legislativa sobre sujetos activos y pasivos de impuestos, hechos y bases gravables y tarifas, configura un todo, un conjunto inescindible exclusivamente a cargo del órgano colegiado de elección popular. Mal podría entenderse que la reserva cobijara apenas una fase de las atribuciones legislativas (la de creación o establecimiento de impuestos), dejando por fuera las demás (modificación, aumento, disminución, supresión, sustitución), que indudablemente están ligadas a la primera y determinan la política tributaria del Estado. Tal criterio dispersaría la responsabilidad y bifurcaría, sin razón ni técnica, las competencias en una de las materias más sensibles de la normatividad en el campo económico, con evidentes repercusiones sociales". Y concluyó: "Se tiene, entonces, que el ámbito de los impuestos es, en toda su extensión y en la plenitud de su alcance, del dominio exclusivo del Congreso, por lo cual el Presidente de la República no puede solicitar facultades extraordinarias para ejercer funciones legislativas en ninguno de los momentos de la vigencia del impuesto, ni el Congreso se las puede otorgar. Y, si de hecho, ello tiene ocurrencia, los decretos que se dicten, como la propia ley de facultades, carecen de todo sustento constitucional". Además el numeral 7 que se analiza, al facultar al Presidente de la República para revisar estas contribuciones parafiscales, sin fijar "el sistema y el método para definir" los costos y beneficios, ni la forma de hacer su reparto, quebranta el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución. Por los dos motivos indicados, en consecuencia, será declarado inexequible el numeral 7 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. Novena.- Cargo de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del numeral 2 del artículo 139 El numeral 2 del artículo 139 faculta al Presidente de la República para determinar cuáles son las actividades de alto riesgo para la salud. Y el inciso segundo, demandado, le confiere facultad para "establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el trabajador, según cada actividad". La acusación contra este inciso
segundo se basa en el hecho de haberse conferido facultades extraordinarias
para establecer una contribución parafiscal. En primer lugar, no es exacto afirmar que el numeral segundo del art. 139 faculte al Gobierno para establecer una contribución parafiscal. En realidad las cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones las establece el artículo 17 de la Ley 100, al disponer en su inciso primero: "Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen". El numeral 2 del artículo 139, en su inciso primero, se limita a facultar al Presidente de la República para "Determinar, atendiendo a criterios técnico- científicos y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador que requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la pensión". Se trata, en síntesis, de definir cuáles son las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, para efectos de la liquidación de la cotización. Y la misma norma que confiere tal facultad agrega que "Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes". Y si se repasan los artículos 18 a 24 de la misma Ley 100, se encuentra que en ellos están definidas las bases para la fijación de las cotizaciones, el monto de las mismas, el ingreso base para su liquidación, etc. La facultad conferida por el inciso segundo no va más allá de "establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y del trabajador, según cada actividad". Pero, hecha la determinación a que se refiere el inciso primero del numeral 2, el establecimiento de los puntos porcentuales adicionales se hace teniendo en cuenta los principios generales establecidos en los artículos 17 y siguientes de la Ley 100 de 1993. Como se ve, la norma acusada no faculta al Presidente de la República para establecer una contribución parafiscal, ya creada por otras normas de la misma ley, por lo cual no quebranta el numeral 10 del art. 150 de la Constitución. Y tampoco quebranta el inciso segundo del art. 338 de la misma, porque en la norma sí se señalan el sistema y el método para definir costos y beneficios, la forma de hacer el reparto etc. Además, la norma acusada debe interpretarse en concordancia con los artículos 17 a 24 de la Ley 100. Por lo expuesto, no prospera este cargo. Décima.- Los decretos con fuerza de ley que pudieran haberse dictado en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas por la norma de la Ley 100 que se declara inexequible Al declararse inexequible el numeral 7 del artículo 139 de la misma ley, la declaración tendría que extenderse, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, a los decretos con fuerza de ley dictados en ejercicio de las facultades extraordinarias que la norma inexequible concedió. Sin embargo, entre los decretos leyes
acusados por el actor, no se encuentra ninguno dictado con base en el
numeral 7 del artículo 139 que se declarará inexequible.
La Corte, por su parte, tampoco ha encontrado decretos tales. En consecuencia,
como la Corte no puede decretar inexequibilidades en abstracto, si existiera
algún decreto dictado con fundamento en la norma mencionada, la
Corte fallaría en relación con él, en su oportunidad,
tomando como punto de partida la presente sentencia. RESUELVE: Primero: Decláranse EXEQUIBLES los artículos 139 y 248 de la Ley 100 de 1993, salvo el numeral 7 del artículo 139 que se declara INEXEQUIBLE. Segundo: ESTESE a lo resuelto en la sentencia C-255 de junio 7 de 1995, en relación con el numeral 5o. del artículo 248 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1298 de 1994, dictado con fundamento en dicho numeral. Tercero: Decláranse
EXEQUIBLES los Decretos Leyes 656, 1259,1281,1282, 1283,
1284, 1285, 1287, 1288, 1289, 1290, 1291, 1292, 1294, 1295, 1296, 1297,
1299, 1300, 1301, 1302, 1314 de 1994 dictados con fundamento en las facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la República, en los
artículos 139 y 248 de la Ley 100 de 1993, pero sólo en
lo que hace referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron
las facultades extraordinarias para su expedición». |