Derechos Adquiridos

M. P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-529 del 24 de noviembre de 1994. Expediente D-629.

Síntesis: La facultad derogatoria y los derechos adquiridos. Exequibilidad del artículo 289 (parcial).

[S-007] «II. TEXTO

El texto acusado es del siguiente tenor literal:

"LEY 100 DE 1993

(...)

ARTICULO 289.- Vigencia y Derogatorias. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, salvaguarda los derechos adquiridos y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2º de la Ley 4ª de 1966, el artículo 5º de la Ley 33 de 1985, el parágrafo del artículo 7º de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen". (Se subraya lo demandado).

(...)

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

(...)

La derogación de la ley, atribución del legislador

En el caso de la disposición demandada, alega el actor que ella se opone a la Constitución por cuanto la derogación que hizo de varias normas legales implicó el desconocimiento de derechos adquiridos por los trabajadores, especialmente en materia pensional. Según la demanda, tales derechos estaban consagrados en leyes y en convenciones colectivas de trabajo.

El precepto en cuestión derogó todas las disposiciones contrarias a la Ley 100 de 1993 y, de manera expresa, los artículos 2º de la Ley 4a de 1966, 5º de la Ley 33 de 1985, 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo, así como el parágrafo del artículo 7º de la Ley 71 de 1988 y las normas que "los modifiquen o adicionen".

Las disposiciones derogadas establecían:

"LEY 4a DE 1966
(Abril 23)

Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...)

ARTICULO 2º. Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social cotizarán con destino a la misma, así:

a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y

b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.

PARAGRAFO. Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional’.

"LEY 33 DE 1985
(Enero 29)

Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...)

ARTICULO 5º. El valor del impuesto de que trata el artículo 1º de la Ley 4a de 1966, será del cinco por mil si se trata de nóminas de personal, y del diez por mil en los demás casos, con las excepciones allí establecidas".

"DECRETOS 2663 Y 3743 DE 1950
Código Sustantivo del Trabajo

(...)

ARTICULO 260. 1. Todo trabajador que preste servicios a una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($800.000) o superior, que llegue o haya llegado a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si es varón, o los cincuenta (50) años si es mujer, después de veinte (20) años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Código, tiene derecho a una pensión vitalicia de jubilación o pensión de vejez, equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio.

2. El trabajador que se retire o sea retirado del servicio sin haber cumplido la edad expresada, tiene derecho a la pensión al llegar a dicha edad, siempre que haya cumplido el requisito de los veinte (20) años de servicio.

3. Modificado. Ley 7a de 1967, artículo 2. En ningún caso las pensiones plenas de jubilación o de invalidez consagradas legalmente a favor de los trabajadores particulares serán inferiores al salario mínimo legal más alto, vigente en la capital de la República, que es actualmente de catorce pesos ($14.00) moneda corriente diarios o cuatrocientos veinte pesos ($420.00) mensuales, ni serán superiores a la suma de seis mil pesos (6.000.00) moneda corriente.

(...)

ArtIculo 268.- Lo dispuesto en este capítulo no se aplica a los trabajadores ferroviarios, que en cuanto a jubilación se regirán por el estatuto especial que posteriormente se dicte. Mientras tanto, continúan rigiendo las disposiciones vigentes en la actualidad.

ArtIculo 269.- Modificado. Decreto 617 de 1954, artículo 10.- 1. Los operadores de radio, de cable y similares, que presten servicios a los patronos de que trata este capítulo, tienen derecho a la pensión de jubilación, aquí reglamentada, después de veinte (20) años continuos o discontinuos de trabajo, cualquiera que sea su edad.

2. La calidad de similares de que trata el numeral 1º de este artículo, será declarada, en cada caso, por la Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial del Ministerio del Trabajo.

ArtIculo 270.- Lo dispuesto en el artículo anterior se aplica a los aviadores de empresas comerciales, a los trabajadores de empresas mineras que presten sus servicios en socavones, y a los dedicados a labores que se realicen a temperaturas anormales.

ArtIculo 271.- Los trabajadores que hayan servido no menos de quince (15) años continuos en las actividades indicadas en los dos artículos anteriores, tienen derecho a la jubilación al llegar a los cincuenta (50) años de edad, siempre que en esa fecha se encuentren al servicio de la respectiva empresa.

ArtIculo 272.- 1. Los profesionales y ayudantes de establecimientos particulares dedicados al tratamiento de la tuberculosis tienen derecho a la pensión de jubilación al cumplir quince (15) años de servicios continuos, cualquiera que sea su edad.

2. Si el servicio ha sido discontinuo la pensión se reconoce después de haber completado veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad."

"LEY 71 DE 1988
(Diciembre 19)

Por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia

DECRETA:

(...)

ARTICULO 7º

(...)

PARAGRAFO. Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas que a la fecha de vigencia de la presente ley, tengan diez (10) años o más de afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán aplicándose las normas de los regímenes actuales vigentes".

La función legislativa, primordialmente encomendada al Congreso de la República, comprende no solamente la atribución de expedir las leyes sino que incorpora las de modificarlas, adicionarlas y derogarlas, bien que esto último se haga expresa o tácitamente, según la clásica distinción plasmada en la Ley 153 de 1887.

No es de extrañar, entonces, que la primera facultad del Congreso, en ejercicio de la cláusula general de competencia, sea la señalada en el artículo 150, numeral 1, de la Carta Política: "interpretar, reformar y derogar las leyes".

Si el legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.

Estamos, pues, frente a una facultad que no es posible desligar de la función legislativa por cuanto es connatural a ella, toda vez que el legislador está llamado a plasmar, en el Derecho que crea, las fórmulas integrales de aquello que, según su apreciación, mejor conviene a los intereses de la comunidad. Por ello no es extraño que estime indispensable sustituir, total o parcialmente, el régimen jurídico por él mismo establecido, con el objeto de adecuar los nuevos preceptos a los postulados que inspiran su actividad.

Claro está, para que la derogación pueda ser posible, se parte del supuesto según el cual la norma derogatoria tiene cuando menos el mismo nivel jerárquico de la disposición derogada y, en ese orden de ideas, a menos que tenga lugar a propósito del ejercicio de atribuciones legislativas excepcionales por parte del Presidente de la República, el precepto legal que deroga otro debe surgir a la vida jurídica previos los mismos trámites que, según la Carta Política, se hubieren seguido para la expedición de la norma objeto de derogación. Así, según mandato del artículo 151 de la Constitución, las leyes orgánicas deberán ser aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, mientras el 153 dispone que la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, deberá efectuarse dentro de una sola legislatura y comprenderá la revisión previa de la Corte Constitucional. De lo cual resulta que los ordenamientos legales que pretendan derogar disposiciones pertenecientes a leyes como las indicadas habrán de ser puestos en vigencia únicamente por los trámites especiales contemplados en la Constitución.

Mal podría una ley ordinaria modificar o derogar una ley orgánica o estatutaria, pues ello implicaría una flagrante violación de la normativa constitucional.

Como se observa, los límites que surgen del sistema constitucional para que el legislador ejerza este normal atributo, inherente a su función, son tan sólo de índole formal, jamás materiales o sustanciales. La ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio legislador.

Ahora bien, el artículo 58 de la Constitución ampara los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y expresa que ellos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

La norma se refiere a las situaciones jurídicas consolidadas, no a las que configuran meras expectativas. Estas, por no haberse perfeccionado el derecho, están sujetas a las futuras regulaciones que la ley introduzca.

Es claro que la modificación o derogación de una norma surte efectos hacia el futuro, salvo el principio de favorabilidad, de tal manera que las situaciones consolidadas bajo el imperio de la legislación objeto de aquélla no pueden sufrir menoscabo. Por tanto, de conformidad con el precepto constitucional, los derechos individuales y concretos que ya se habían radicado en cabeza de una persona no quedan afectados por la nueva normatividad, la cual únicamente podrá aplicarse a las situaciones jurídicas que tengan lugar a partir de su vigencia.

En ese orden de ideas, la norma legal mediante la cual se derogan otras no choca en principio con la Constitución, a menos que pretenda cobijar situaciones ya definidas, en cuyo caso desconocería los derechos adquiridos que el artículo 58 de la Carta busca proteger.

Los criterios anteriores son válidos por regla general en cuanto a las distintas modalidades de derechos, para dejarlos a salvo, sin perjuicio de la discrecionalidad que debe reconocerse al legislador en lo referente a la creación de nuevas normas, pues ella es indispensable para que, dentro de la órbita de las atribuciones que le han sido señaladas por la Constitución, introduzca las innovaciones que el orden jurídico requiera según las épocas, las necesidades y las conveniencias de la sociedad.

Desde luego, no se puede perder de vista que en lo referente a prerrogativas reconocidas por el sistema jurídico a los trabajadores y bajo la perspectiva del Estado Social de Derecho, el legislador carece de atribuciones que impliquen la consagración de normas contrarias a las garantías mínimas que la Carta Política ha plasmado con el objeto de brindar protección especial al trabajo. Por ello, no puede desmejorar ni menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores, como perentoriamente lo establece el artículo 53 de la Constitución.

El análisis correspondiente habrá de ser efectuado en cada caso, teniendo en cuenta si en concreto una determinada disposición de la ley quebranta las expresadas garantías constitucionales.

Pero de allí no se sigue que las normas legales de carácter laboral sean inmodificables. Ocurre sí que no pueden tener efecto negativo sobre situaciones jurídicas ya consolidadas a la luz de las disposiciones que las anteceden.

En cuanto a la posible desmejora de derechos y garantías laborales consagrados genéricamente en leyes anteriores, solamente puede establecerse que ella se configura si se acude al examen de una determinada disposición o de un conjunto de normas que materialmente impliquen una contradicción con la preceptiva constitucional.

La sola derogación del mandato legal que consagraba una garantía no implica per se la desmejora laboral, pues bien puede acontecer que mediante otras disposiciones el legislador la haya restablecido o inclusive mejorado o complementado.

Entonces, cuando se trata de un estatuto tan complejo como la Ley 100 de 1993, el mero análisis de la norma que consagra -como es normal- las derogatorias que su vigencia implica no permite llegar a ninguna conclusión acerca de si globalmente se han producido desmejoras. Ello exige una valoración integral que no es del caso en el proceso que nos ocupa.

La disposición acusada se limita a derogar expresamente algunas normas y de manera general aquéllas que resulten contrarias al nuevo ordenamiento, sin establecer cláusula alguna en cuya virtud se desconozcan derechos adquiridos por los trabajadores. Más aún: el propio artículo impugnado se ocupa en señalar que "salvaguarda los derechos adquiridos".

Es claro, además, que la norma tendrá vigencia hacia el futuro, pues el mismo artículo 289 en la parte no demandada dispone que el estatuto regirá a partir de su publicación, de tal manera que la nueva ley no gobernará situaciones jurídicas particulares y concretas ya consolidadas.

Lo dicho es aplicable a las convenciones colectivas de trabajo que estaban en vigencia al momento de promulgarse la ley, las cuales subsisten en lo favorable a los trabajadores y siguen produciendo la plenitud de sus efectos jurídicos hasta cuando sean válidamente modificadas, motivo por el cual no es de recibo la afirmación del demandante en el sentido de que fueron desconocidas por el sólo hecho de haberse derogado disposiciones legales anteriores.

El artículo 25 de la Constitución, que el actor señala como violado, concibe al trabajo como un derecho y una obligación social, al tiempo que declara que él goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado y que toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

No se aprecia violación alguna del citado precepto por la sóla circunstancia de haber resuelto el legislador derogar algunas de las normas que hacían parte del régimen jurídico precedente, en cuanto las halló incompatibles con el sistema introducido por la ley. Por la derogación no sufre merma el derecho al trabajo ni se disminuye su especial protección y menos todavía resulta restringido el derecho de toda persona a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Tampoco ha sido vulnerado el artículo 39 de la Constitución, ya que en modo alguno la supresión de unas disposiciones legales anteriores comporta el desconocimiento del derecho que tienen los trabajadores y empleadores a constituir sindicatos o asociaciones sin intervención del Estado.

De ninguna manera ha sido quebrantado el artículo 48 de la Constitución, que establece la seguridad social como un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. Precisamente, el estatuto del cual hace parte la disposición demandada tiene por objeto desarrollar el precepto constitucional. Si alguna de sus disposiciones en particular vulnera la normativa fundamental, ello habrá de ser materia de estudio y consideración por esta Corte en el caso de demandas específicas.

Tampoco se considera que hayan sido violados los artículos 53, inciso 4º, y 93 de la Constitución Política, toda vez que la aludida derogación de normas no contradice convenios ni tratados internacionales aprobados por el Congreso de Colombia. Otra cosa sería que lograra demostrarse, a propósito de acciones instauradas contra normas en concreto, que su contenido resulta incompatible con dichos compromisos de Derecho Internacional.

Cabe destacar finalmente que uno de los preceptos derogados por el artículo que ahora se impugna, el parágrafo del artículo 7º de la Ley 71 de 1988, fue declarado inexequible por esta misma Corte mediante Sentencia C-012 del 21 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell). Allí se advirtió que la inconstitucionalidad debía ser declarada pese a la derogación, en cuanto la norma estaba produciendo efectos jurídicos.

(...)

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE la parte acusada del artículo 289 de la Ley 100 de 1993, que dice: "(...) y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 2º de la Ley 4a. de 1966, el artículo 5º de la Ley 33 de 1985, el parágrafo del artículo 7º de la Ley 71 de 1988, los artículos 260, 268, 269, 270, 271 y 272 del Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que los modifiquen o adicionen».