Superintendencia Bancaria. Régimen Sancionatorio. Cupo Individual de Crédito 

Síntesis: Caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria. Endeudamiento directo e indirecto en un caso de infracción a las normas que rigen la aprobación de los cupos individuales de crédito, informe sobre la situación financiera del deudor y la calidad de codeudor. 

[§ 037] «(…) 

CONSIDERACIONES 

De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, procede en primer término establecer si operó la caducidad de la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, como lo sostiene el recurrente, y en consecuencia, si procede la anulación de los actos mediante los cuales sancionó al señor (…), por infracción a las normas que rigen la aprobación de los cupos individuales de crédito, en su calidad de miembro de la Junta Nacional de Directores de (…). 

Sobre el particular, la Sala reitera el criterio expuesto en anteriores oportunidades, en el sentido de que, es la notificación del acto sancionatorio lo que permite establecer si la administración obró oportunamente, independientemente de la interposición de los recursos correspondientes, puesto que lo que hace la autoridad administrativa al dar respuesta a los recursos, es revisar una actuación definitiva, en la que pudo haber omisiones, excesos o errores, que ella tiene la posibilidad de enmendar, pero sin que pueda decirse que sólo en ese momento está ejerciendo su potestad sancionatoria¹. 

Lo anterior, con base en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, que dispone: "Salvo disposición especial en contrarío, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas", disposición general aplicable a las actuaciones sancionatorias surtidas por la Superintendencia Bancaria, antes de la consagración específica del término de caducidad por el legislador en el artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Sustituido. Ley 795 de 2003, artículo 45), en los siguientes términos: 

"Artículo 208. Reglas generales. Se establece en esta parte del estatuto el régimen sancionatorio administrativo aplicable a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, así como a los directores, administradores, representantes legales, revisores fiscales u otros funcionarios o empleados de éstas. 

(...) 

6. Caducidad. La facultad que tiene la Superintendencia Bancaria para imponer sanciones caducará en tres (3) años contados de la siguiente forma: 

a) En las conductas de ejecución instantánea, desde el día de su consumación; 

b) En las conductas de ejecución permanente o sucesiva, desde la realización del último acto y, 

c) En las conductas omisivas, desde cuando haya cesado el deber de actuar. 

La notificación del acto administrativo sancionatorio correspondiente interrumpirá el término de caducidad de la facultad sancionatoria". 

En el caso bajo análisis, la Superintendencia Bancaria impuso sanción al señor (…), porque en su calidad de miembro de la Junta Nacional de Directores de (…), en reunión celebrada el 28 de agosto de 1997, aprobó un cupo individual de crédito a (…), que según la entidad supervisora, excedía los límites legales. 

Implica que los tres años previstos para ejercer la facultad sancionatoria, vencían el 28 de agosto de 2000. Como la Resolución 0845 por la cual se impuso la sanción al demandante, se notificó personalmente el 8 de junio de 2000, es evidente la oportunidad legal de la actuación, por lo que no operó la caducidad de la facultad sancionatoria. No prospera el cargo, tal como decidió el a quo. 

En cuanto al fondo de la litis, corresponde decidir sobre la legalidad de la sanción impuesta, atendiendo para ello las razones de inconformidad del demandante, que se concretan en tres aspectos a saber: falsa motivación, porque no existe coincidencia entre los hechos probados y el supuesto de hecho señalado en la norma que se pretende aplicar, toda vez que el exceso de endeudamiento de (…), ocurrió antes de la aprobación del cupo individual de crédito por la Junta de Directores de (…), que es el hecho sancionado; se sumaron sin respaldo legal, los créditos por préstamos a otra cooperativa de la cual (…) era codeudor; y se adicionaron los créditos otorgados a otras seis cooperativas, con base en la prueba indiciaría del traslado de los dineros desembolsados por tales créditos, a la cuenta de (…). 

Al respecto la Sala observa: 

Consta en el acta (…) de la Junta Nacional de Directores del banco (…), de la cual hacía parte el señor (…), que en reunión celebrada el 28 de agosto de 1997, se aprobó a la Cooperativa Multiactiva (…), un cupo individual de crédito por $15.600.000.000, que según consta en el acta, equivale al 25% del patrimonio técnico aproximado de (…); se dejó constancia de las garantías ofrecidas por la cooperativa, hasta el 5% del patrimonio técnico; y se advirtió que el cupo incluye endeudamiento total por obligaciones directas e indirectas vigentes a la fecha, cupo de sobregiro/sobre encaje, hasta por $3.000.000.000. (fl. 54 c. a.) 

Con base en la inspección realizada a los libros de contabilidad y demás documentos contables del banco (…), cuyas conclusiones quedaron consignadas en el informe 07-98 (fls. 3 y ss c.a.), la Superintendencia Bancaria estableció que existió un exceso al cupo individual de crédito aprobado en la citada sesión, teniendo en cuenta que de acuerdo con los saldos pendientes a la fecha de aprobación del cupo, el endeudamiento de (…) superaba el 25% del patrimonio técnico del banco, así: 

Lo anterior, con fundamento en el artículo 23 del Decreto 2360 de 1993, según el cual "el patrimonio técnico será el calculado con base en el último balance mensual que se haya transmitido a la Superintendencia Bancaria", que para el caso concreto correspondía al mes de julio de 1997, teniendo en cuenta que el último cupo individual de crédito aprobado a (…), fue en agosto del mismo año. 

Los hechos verificados en la diligencia de inspección, fueron puestos en conocimiento del demandante, (oficios de 19 de agosto de 1998 y 12 de enero de 1999), y se le solicitaron las explicaciones pertinentes. En sus descargos sostuvo el accionante, que se cumplieron estrictamente los presupuestos previstos en el artículo 2º del Decreto 2360 de 1993 para la aprobación del cupo de crédito. Para demostrar su afirmación invocó como única prueba, el acta 523 de la Junta de Directores, (fls. 44 c.a. y 48 c. p.) por considerar que resultaba suficiente confrontar los datos consignados en dicha acta, con la citada disposición, para concluir que el cupo de crédito se aprobó, sin exceder la cuantía máxima individual. Posición que reiteró en la demanda, sin aportar prueba adicional alguna, y constituye ahora fundamento del recurso de apelación interpuesto. 

Dispone en lo pertinente el artículo 2º del Decreto 2360 de 1993: 

"Artículo 2º. Cuantía máxima del cupo individual. Ningún establecimiento de crédito podrá realizar con persona alguna, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que, conjunta o separadamente, superen el diez por ciento (10%) de su patrimonio técnico, si la única garantía de la operación es el patrimonio del deudor. 

Sin embargo podrán efectuarse con una misma persona, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que conjunta o separadamente no excedan del veinticinco por ciento (25%) del patrimonio técnico, siempre y cuando las operaciones respectivas cuenten con garantías o seguridades admisibles suficientes para amparar el riesgo que exceda del cinco por ciento (5%) de dicho patrimonio, de acuerdo con la evaluación específica que realice previamente la institución". 

Si se compara el porcentaje límite del 25% previsto en la disposición transcrita, así como la exigencia de garantizar el riesgo que exceda del 5% del patrimonio técnico; frente a los datos que aparecen consignados en el acta de aprobación del cupo individual de crédito, es evidente que desde el punto de vista simplemente formal, existe una adecuada correspondencia. 

Pero ocurre que los datos consignados en el acta (…), no tienen soporte probatorio alguno, que permita confirmar la realidad de los mismos; y por el contrario, mediante pruebas directas, como la inspección física a los libros y soportes contables del banco, se demostró, por la entidad supervisora, que para la fecha de aprobación del cupo individual de crédito (agosto 28 de 1997), (…) registraba un endeudamiento de $25.888.972.000, que superaba el 25% del patrimonio técnico del banco, en $10.246.299.000 y en consecuencia, tampoco se tendrían como suficientes las garantías que supuestamente cubrían el exceso del 5% del patrimonio técnico, que como se observa resultó ser superior al que aparece consignado en el acta de aprobación del cupo. 

De otra parte, es incuestionable que la aprobación de un cupo individual de crédito, debe necesariamente estar precedida de un estudio que permita verificar la real situación económica del deudor, que es adicional al estudio de las garantías ofrecidas por el deudor para cubrir el exceso del 5% del patrimonio técnico, a que se refiere la norma antes transcrita, pero que en todo caso, no cabe duda que uno y otro deben constituir las actuaciones previas a la aprobación del cupo, las que obviamente debían ser consultadas por los miembros de la Junta de Directores, como responsables de la decisión adoptada; estudios que no hacen parte del acta (…), no fueron aportados al proceso y sobre ellos tampoco se dice nada en la demanda. 

Es decir que para aprobar el cupo de crédito de (que) se trata debía necesariamente existir un informe sobre la real situación financiera de (…), puesto en conocimiento de los miembros de la Junta Directiva, en el cual constaría la existencia de los créditos directos e indirectos otorgados y la destinación de los mismos. 

En tales circunstancias, y ante la ausencia de pruebas y argumentos que permitan demostrar que el demandante obró con la diligencia a que estaba obligado en su calidad de miembro de la Junta Nacional de Directores, para la Sala está claro que se incumplió con la obligación legal que tienen los administradores de obrar con lealtad, con la diligencia de un buen hombre de negocios, en interés de la sociedad, teniendo en cuenta los intereses de sus asociados, y de velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales y estatutarias, (artículos 23-2 Ley 222 de 1995; 72- literal g) y 209 del EOSF). En consecuencia, se tipificó la conducta sancionada, esto es "Violar cualquiera de las normas legales sobre límites a inversiones, a concentración de riesgos y de créditos y seguridad en el manejo de los negocios". (artículo 72 E. O. S. F.), tal como se concluyó en los actos acusados. 

Ahora bien, es lógico entender que en el caso concreto, si para la fecha de aprobación del cupo individual de crédito (28 de agosto de 1997), (…) registraba un endeudamiento por operaciones de crédito directas e indirectas, que superaba ampliamente el patrimonio técnico del banco de julio de 1997, al aprobarse un cupo adicional, no sólo se incrementaba el endeudamiento ya existente, sino que surgía en ese momento el exceso, sin que al respecto resulte relevante establecer si se desembolsó o no suma alguna por cuenta de la última autorización del cupo, porque en cualquiera de los dos eventos, lo que hace censurable la decisión de la Junta, es desconocer, o más bien hacer caso omiso, del excesivo endeudamiento existente. 

En cuanto a la acumulación del saldo del crédito a cargo de Construcciones (…) S.A., en el cual, según consta en el informe de inspección, (…) era codeudor, hecho no controvertido por el actor, se observa: 

El artículo 7º del Decreto 2360 de 1993, señala expresamente las operaciones que no se computarán para establecer él cumplimiento de los cupos individuales de crédito, dentro de las cuales no se señala la generada en virtud de la calidad de codeudor; por lo que puede interpretarse que fuera de tal señalamiento deben incluirse todas aquellas operaciones que en alguna forma puedan afectar la condición financiera del sujeto beneficiario del cupo individual de crédito; tal como se infiere de los artículos 1º y 2º ib., y más concretamente la disposición prevista en el parágrafo 3º del artículo 10 ib., al referirse a las operaciones que se entienden realizadas con una misma persona jurídica, que reza: 

"En todo caso, el establecimiento de crédito deberá acumular las obligaciones de personas jurídicas que representen un riesgo común o singular, por tener acciones o asociados comunes, administradores comunes, garantías cruzadas o una interdependencia comercial directa que no puede sustituirse a corto plazo, en el evento en que se presentara una grave situación financiera para una de ellas se afectaría sustancialmente la condición financiera de la otra u otras, o cuando el mismo factor que pudiera determinar una difícil situación para una de ellas también afectaría en un grado semejante a las demás". 

No cabe duda que la grave situación financiera del deudor Construcciones (…) S.A., afectaría sustancialmente la condición financiera del codeudor (…), si se tiene en cuenta que de acuerdo con lo previsto en los artículos 1568 y 1571 del Código Civil, el acreedor (…) está facultado para exigir a este último el pago de la totalidad del saldo pendiente de la deuda que se registraba a la fecha de aprobación del cupo individual. Situación prevista en la disposición antes transcrita. Así que, contrario a lo afirmado por el recurrente, la decisión de acumular el crédito indirecto originado en la calidad de deudor solidario de (…), tiene pleno respaldo legal. 

En cuanto a la acumulación de los créditos otorgados a otras cooperativas, que según el informe de inspección fueron abonados a la cuenta de (…), son igualmente pertinentes las consideraciones precedentes, puesto que si para la fecha de aprobación del cupo, tales créditos registraban saldos pendientes, existía una relación directa de interdependencia que podría llegar a afectar la situación financiera de la beneficiaría del cupo autorizado. 

De otra parte, del informe de inspección hacen parte las notas débito y los respectivos registros contables, que demuestran que los créditos otorgados a otras cooperativas, fueron abonados inicialmente en las cuentas corrientes de sus respectivos titulares, pero en la misma fecha, mediante notas débito se trasladaron a la cuenta corriente de (…). (fls. 36 a 57 c.a.). También consta en el informe de inspección, que en desarrollo de la misma se indagó si existía algún tipo de documento donde constara acuerdo o delegación de poder de las cooperativas a (…), para la negociación y adquisición de las acciones de (…), y la respuesta fue negativa. 

Al respecto se ha limitado el demandante a afirmar que no tenía conocimiento de los hechos anotados; que los dineros producto de los préstamos fueron depositados en la Tesorería de (…), para la compra de las acciones en nombre de las demás cooperativas, que también son titulares de las acciones de (…); sin embargo, no aportó al proceso prueba alguna que permitiera demostrar en qué calidad actuó (…) respecto de las demás cooperativas, en la operación de adquisición de las acciones, mientras que del informe de inspección hace parte el contrato de prenda con tenencia de acciones, de 23 de mayo de 1997, suscrito por (…), a favor de (…), que la señala como propietaria de las acciones en (…) S.A. (fl. 60 c. a.)

Acerca de la confianza legítima que dice vulnerada el recurrente, porque sobre la acumulación de créditos indirectos, era otro el criterio de la Superintendencia Bancaria, antes de la ocurrencia de la conducta sancionada, se observa en primer término que no se aportó al proceso prueba alguna sobre la supuesta posición doctrinal de la entidad supervisora en relación con el tema, y tampoco se demuestra que la conducta sancionada haya sido motivada por el criterio oficial, luego nada aporta al proceso el estudio sugerido por el recurrente acerca de la confianza legítima. 

En conclusión, no se encuentran configuradas las violaciones en que se sustenta la pretensión de nulidad de los actos objeto de la demanda, como se concluyó en la sentencia apelada, por lo que procede su confirmación. 

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada. (…).»