Superintendencia Bancaria. Inspección y Vigilancia. Delegación
Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-205 del 8 de marzo de 2005. Expediente D-5381.
Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 35 (parcial) de la Ley 510 de 1999 y 72 de la Ley 795 de 2003. Delegación y desconcentración de funciones presidenciales en las Superintendencias. Constitucionalidad de las normas demandadas. La posibilidad de crear superintendencias por medio de las cuales el Presidente ejerza las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la Carta hace parte del ejercicio de la potestad legislativa. Facultades de inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria frente a "las demás" personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye dichas funciones de manera permanente.
[§ 036] «(…)
I. ANTECEDENTES (…)
1. Las normas demandadas
A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y en la primera de ellas, por ser parcial la impugnación, se resalta en cursiva lo demandado:
"Ley 510 de 1999
(agosto 3)
Por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador,
el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria
y de Valores y se conceden unas facultades.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Capítulo X
Disposiciones relativas a la Superintendencia Bancaria
Artículo 35. El inciso primero del numeral 1 del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:
1. Naturaleza y objetivos. La Superintendencia Bancaria es un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen la actividad financiera y aseguradora, y que tiene a su cargo el cumplimiento de los siguientes objetivos1:
(...)
LEY 795 DE 2003
(enero 14)
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero
y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 72. El numeral 2 del artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, quedará así:
"2. Entidades vigiladas. Corresponde a la Superintendencia Bancaria la vigilancia e Inspección de las siguientes instituciones:
a) Establecimientos bancarios, corporaciones financieras, compañías de financiamiento comercial, sociedades fiduciarias, almacenes generales de depósito, organismos cooperativos de grado superior de carácter financiero, sociedades administradoras de fondos de pensiones y de cesantía, sociedades administradoras de fondos de pensiones, cajas, fondos o entidades de seguridad social administradoras del régimen solidario de prima media con prestación definida, entidades descentralizadas de los entes territoriales cuyo objeto sea la financiación de las actividades previstas en el numeral 2 del artículo 268 del estatuto orgánico del sistema financiero autorizadas específicamente por la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, compañías de seguros, cooperativas de seguros, sociedades de reaseguro, sociedades de capitalización, sociedades sin ánimo de lucro que pueden asumir los riesgos derivados de la enfermedad profesional y del accidente de trabajo, corredores de seguros y de reaseguros y agencias colocadoras de seguros;
b) Oficinas de representación de organismos financieros y de reaseguradores del exterior;
c) El Banco de la República;
d) El Fondo de Garantías de Instituciones Financieras;
e) El Fondo Nacional de Garantías S.A.;
f) El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo Fonade
g) Las casas de cambio, y
h) Las demás personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente.
Parágrafo 1°. Podrán ser sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, según lo establezca el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general, las entidades que administren los sistemas de tarjetas de crédito o de débito, así como las que administren sistemas de pagos y compensación, a quienes se aplicarán las normas relativas a las compañías de financiamiento comercial en lo que resulte pertinente.
Parágrafo 2°. Se encuentran sujetos a inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria los agentes de seguros de que trata el numeral 2 del artículo 5° del presente estatuto"2.
(…)
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
(…)
El asunto sometido a estudio de la Corte
La Corte identifica los siguientes problemas jurídicos principales, cuya resolución será objeto la presente decisión:
a) ¿Violan la Constitución las normas que desconcentran en la Superintendencia Bancaria las funciones de inspección, vigilancia y control sobre entidades financieras y aseguradoras previstas en el artículo 189-24 de la Carta?
b) ¿Las normas acusadas vulneran el principio de igualdad al regular de manera distinta las facultades de la Superintendencia Bancaria y de la Superintendencia de la Economía Solidaria?
c) ¿Violan las normas acusadas los artículos 210 y 211 de la Constitución, en la medida en que mientras la Carta distingue entre superintendencia y entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, las normas demandadas crean una superintendencia que, como la Bancaria, posee características de entidad descentralizada por servicios del orden nacional?
d) ¿Es el literal h) del artículo 72 de la Ley 795 de 2003 contrario a los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 C.P. en cuanto otorga a la Superintendencia Bancaria la inspección y vigilancia de un universo de entidades no definidas en la propia disposición?
Para la solución de estas cuestiones, la Corte adoptará la siguiente metodología: En primer término, expondrá la doctrina constitucional sobre la delegación y desconcentración de las facultades constitucionales de inspección, vigilancia y control ejercidas por el Presidente de la República a través de las superintendencias. En segundo lugar, dará respuesta, con base en las reglas jurisprudenciales pertinentes, a los problemas jurídicos planteados por el demandante.
Delegación y desconcentración de funciones presidenciales en las superintendencias
La jurisprudencia constitucional ha establecido un precedente reiterado y consolidado sobre la desconcentración y delegación de las funciones constitucionales del Presidente de la República3. Este precedente parte de advertir la imposibilidad material que tiene el Presidente para ejercer de manera personal todas y cada una de las facultades previstas en el artículo 189 de la Carta. Ante esta conclusión y en vista de los principios que gobiernan la función administrativa previstos en el artículo 209 C. P., los instrumentos de descentralización, delegación y desconcentración se muestran como herramientas necesarias para ejecutar las funciones mencionadas y, con ello, materializar el cumplimiento de los fines estatales previstos en el artículo 2º de la Constitución.
La jurisprudencia constitucional, bajo esta perspectiva, describe como sigue las características más relevantes de cada uno de estos institutos jurídicos. Así, la Corte ha entendido que la descentralización "es un principio organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los territorios (descentralización territorial), o entre la primera y entidades que cumplen con labores especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o las instituciones especializadas4" De otro lado, la "delegación y la desconcentración (…) atienden más a la transferencia de funciones radicadas en cabeza de los órganos administrativos superiores a instituciones u organismos dependientes de ellos, sin que el titular original de esas atribuciones pierda el control y la dirección política y administrativa sobre el desarrollo de esas funciones. Por eso, se señala que estas dos fórmulas organizacionales constituyen, en principio, variantes del ejercicio centralizado de la función administrativa"5.
Igualmente, la doctrina constitucional6 ha especificado cuáles son los rasgos propios de la desconcentración y la delegación, figuras sobre las que gravita la presente decisión. Respecto a la primera, se ha señalado que, en cierta medida, es la variante práctica de la centralización y que, desde un punto de vista dinámico, consiste en una transferencia de funciones administrativas que corresponden a órganos de una misma persona administrativa. Entre las características principales de la desconcentración están las siguientes: (i) es una atribución de la competencia realizada por el mismo ordenamiento jurídico; (ii) tal atribución es realizada a un órgano medio o inferior dentro de la jerarquía; (iii) la competencia desconcentrada se confiere de forma exclusiva al órgano designado por el ordenamiento; (iv) la responsabilidad del superior jerárquico se circunscribe al ámbito de los poderes de supervisión propios de la relación jerárquica y; (v) el superior sólo puede reasumir la competencia previa una nueva atribución legal que así lo determine.
Con relación a la delegación, esta Corporación concluyó que es una modalidad de transformación de funciones administrativas, en la que, de acuerdo con los supuestos previstos en la ley, se faculta a un sujeto u órgano a realizar dichas transferencias. Los elementos de la delegación, entonces, son: (i) la transferencia de funciones de un órgano a otro, realizada por un acto del titular de la función; (ii) la necesidad de previa autorización legal para efectuar la delegación y; (iii) la posibilidad que el órgano delegante pueda, en cualquier momento, reasumir la competencia, siguiendo para ello el procedimiento establecido por el ordenamiento jurídico7.
Como se observa, tanto la delegación como la desconcentración comparten la condición de institutos jurídicos destinados a facilitar el ejercicio de la función administrativa con base en los principios fijados por el artículo 209 C. P. Así, advertida esa unidad de objetivos, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la aplicación de estos instrumentos no es excluyente, si bien, como ya se explicó, los efectos de una y otra son diversos, "por cuanto el fin de estos dos mecanismos es el mismo: descongestionar los órganos superiores de la administración, para facilitar y agilizar la gestión de los asuntos administrativos, que se encuentran al servicio de los intereses generales de los ciudadanos"8.
La jurisprudencia constitucional ha determinado las implicaciones de la desconcentración y la delegación respecto a las funciones que el artículo 189 de la Carta adscribe al Presidente de la República, campo de usual aplicación de los citados mecanismos. Esta doctrina parte de establecer que las funciones constitucionales del Presidente son ejercidas bajo una de las siguientes tres condiciones: (i) como Jefe de Estado, competencia relacionada con las funciones "que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales como las referidas a las relaciones internacionales"; (ii) como Jefe de Gobierno, relacionada con el ejercicio de las facultades que están dirigidas a la "fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país"; y (iii) como Suprema Autoridad Administrativa, condición que tiene que ver con el ejercicio de aquellas labores tendientes a "mantener el funcionamiento normal de la administración pública".
Esta clasificación tiene consecuencias directas respecto a las posibilidades de delegación y desconcentración. Para la Corte, salvo algunas excepciones, todas las funciones son delegables. Sin embargo, únicamente son desconcentrables las competencias que ejerce el Presidente en su condición de Suprema Autoridad Administrativa. En todo caso, la jurisprudencia ha señalado que el hecho de la desconcentración no obsta para que el Presidente continúe ejerciendo el control y orientación de dichas actividades9. La Corte Constitucional precisó este aspecto en la Sentencia C-1190 de 2000, M. P. Álvaro Tafur Galvis:
"En torno de los antecedentes jurisprudenciales anteriores es pertinente recordar que por principio las competencias administrativas concretas surgen de la ley y ésta las puede asignar a los organismos cuya creación le está atribuida constitucionalmente; así mismo las puede reasignar (principio de la distribución legal de competencias) en función de los objetivos generales que la propia ley señale en cada caso.
En ese orden de ideas cabe señalar que el ejercicio de las atribuciones de inspección y vigilancia se halla sujeto a la ley ( ya sea orgánica- artículo 150-19- u ordinaria artículo 150-8-); que ésta constitucionalmente tiene amplitud para fijar las reglas, instrumentos y condicionamientos apropiados, y que para el cumplimiento material de las funciones de inspección y vigilancia a que se refieren los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución- en armonía con el artículo 150-19,d.) "se requiere de instituciones que tengan la capacidad de atender esas labores. "Las mencionadas entidades - un prototipo de las cuales son las superintendencias- no actúan de manera autónoma, sino bajo la dirección del Presidente de la República, titular constitucional de la función de inspección y vigilancia. Estos organismos a los cuales la ley asigna competencias, las desarrollan bajo el control, dirección e inspección del Presidente y del ministro del ramo"10.
No obstante, la Corte considera necesario enfatizar que si bien es cierto que la desconcentración, al igual que la descentralización y la delegación constituyen criterios que plasman modalidades organizacionales arbitrados en la Constitución para el ejercicio de la función administrativa- artículo 209, es también cierto que la puesta en práctica de los mismos por el legislador no puede llegar al extremo de anular la atribución de la titularidad de una función que haya efectuado directamente la Constitución en cabeza del Presidente de la República ni a interferir o neutralizar el carácter de suprema autoridad administrativa que constitucionalmente a él corresponde.
A juicio de la Corte, respecto de las competencias directamente atribuidas al Presidente de la República, no basta que éste ejerza sus potestades de suprema autoridad administrativa -que ostenta y puede ejercitar respecto de la acción administrativa en su conjunto- ni que los organismos a los cuales la ley haya confiado una función estén sometidos a la orientación y control administrativos, sino que es necesario que como titular constitucional el Presidente pueda optar por cumplirla de manera directa o delegar su ejercicio, con la consiguiente posibilidad jurídica de su reasunción".
Reglas jurisprudenciales similares fueron establecidas por esta Corporación al momento de decidir sobre la constitucionalidad de algunas disposiciones contenidas en los Decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994, relativos a la prestación del servicio público de vigilancia y seguridad privada. Sobre el particular, la Sentencia C-199 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, señaló:
"Como lo ha venido señalando esta Corporación en forma por demás reiterada, el Presidente y quienes de acuerdo con el articulo 115 de la Carta conforman el Gobierno Nacional, no se encuentran en posibilidad física y material para adelantar por si mismos las labores de vigilancia y control de los servicios públicos, en los términos, previstos por el numeral 22 del artículo 189 Superior. Por eso, es imprescindible que el Congreso proceda a la creación de organismos que, como las superintendencias, intervengan y faciliten el desarrollo de tales actividades, no en forma autónoma e independiente, "sino bajo la dirección del Presidente de la República, titular constitucional de la función de inspección y vigilancia.11". (resaltados no originales).
En lo que respecta a la materia del presente proceso de constitucionalidad, la Corte ha realizado importantes precisiones conceptuales sobre la naturaleza jurídica de la facultad presidencial de inspección, vigilancia y control de las personas de que trata el artículo 189-24 de la Constitución.
En primer lugar, de la lectura del Texto Constitucional se advierte que el ejercicio de esta función es compartido entre el Presidente y el Congreso de la República, puesto que la Carta prevé que las funciones mencionadas serán ejercidas de acuerdo con la ley. Tal conclusión tiene sustento en los artículos 150-8 y 150-19 d), que confieren respectivamente al Congreso las facultades de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución y la de dictar las normas generales -leyes marco- referentes a la regulación de las mismas actividades. Además, en similares términos, el artículo 335 estipula que tales labores son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización estatal y conforme a la ley12.
En segundo lugar, la jurisprudencia acepta que las funciones de inspección, vigilancia y control citadas son ejercidas por el Presidente de la República en su condición de Suprema Autoridad Administrativa13. Ello resulta explicable en la medida en que las facultades de inspección, vigilancia y control están dirigidas a garantizar el adecuado funcionamiento de las entidades que desarrollan actividades financiera, bursátil y aseguradora.
En tercer lugar, las facultades citadas son expresión de la competencia estatal de dirección general de la economía en los términos del artículo 333 C. P., pues están dirigidas a preservar la confianza de los ciudadanos en aquellas instituciones que captan sus recursos y que, por tanto, poseen una gran influencia en la dinámica económica. Esta característica trae una consecuencia importante, también advertida por la doctrina constitucional, relativa a la imprescindible necesidad que las funciones de inspección, vigilancia y control sean ejercidas preferentemente por organismos técnicos especializados que, bajo la dirección del Presidente, ejecuten estas tareas14.
En cuarto lugar, y como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido la compatibilidad con la Constitución de las previsiones normativas que prevén la desconcentración y delegación de las funciones de que trata el artículo 189-24 de la Carta en las superintendencias. Ello resulta así en la medida en que, como se indicó anteriormente, el Presidente se ve materialmente imposibilitado para ejercer por sí solo las actividades de inspección, vigilancia y control. Por ende el Congreso, en ejercicio de las competencias constitucionales antes descritas, puede crear instituciones que las ejerzan. Tales instituciones estarán entonces encargadas de ejercer, bien por vía de la desconcentración, bien gracias a la figura de la delegación, las funciones de inspección, vigilancia y control que tiene asignadas el Presidente en la condición de Suprema Autoridad Administrativa, según el artículo 189-24 de la Constitución15. Sobre este particular la Corte, en la sentencia C-1190 de 2000, consideró:
"Tanto las superintendencias como los superintendentes son objeto de mención expresa en la Constitución; las primeras, a propósito de las atribuciones del legislador para crear, organizar, fusionar y suprimir organismos administrativos (artículo 150-7), como ya se ha expresado, y los segundos, en torno de la posibilidad de delegación de las funciones constitucionales del Presidente de la República (artículo 211).
Habida cuenta de esa doble mención constitucional es pertinente precisar si las funciones de las Superintendencias y de los superintendentes como jefes de esos organismos administrativos, constitucionalmente solo pueden tener origen en delegación presidencial (prevista en el artículo 211 de la C. P.) o si pueden ser asignadas directamente por el legislador dentro de su potestad organizatoria originaria (artículo 150-7 de la C. P.).
Para la Corte, siguiendo los textos constitucionales, es claro que de los objetivos generales y la estructura orgánica de las superintendencias se fijan directamente por la ley; el Presidente de la República, a su turno, teniendo en cuenta la estructura fijada por la ley, y, en armonía con los objetivos legalmente asignados, puede delegar en el superintendente, que es el jefe superior de una superintendencia, potestades constitucionales suyas en los términos del citado artículo 211 constitucional y las normas legales que lo desarrollan (artículo 13 de la Ley 489 de 1998).
En concordancia con los principios constitucionales, la Ley 489 de 1998, en sus artículos 66 y 82 dispone que las Superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale- con personería jurídica o sin ella- que cumplen funciones de inspección o vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la República, previa autorización legal".
Por último, la Corte también ha entendido que la determinación de la estructura, objetivos generales y funciones de las superintendencias es una labor que hace parte de la potestad de configuración normativa de que es titular el Congreso, conclusión que encuentra sustento en la competencia que el artículo 150-7 C. P. le confiere al Legislativo para determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir y fusionar distintas entidades, entre ellas las Superintendencias16.
La constitucionalidad de las normas demandadas. Solución a los problemas jurídicos planteados por el actor
Las anteriores consideraciones, que resumen la jurisprudencia constitucional aplicable al tema de la delegación y desconcentración de las facultades de inspección, vigilancia y control, resultan suficientes para resolver el primer cargo de la demanda. En efecto, dicho cargo parte de la presunta inconstitucionalidad de la desconcentración en la Superintendencia Bancaria de las facultades presidenciales de inspección, vigilancia y control de que trata el numeral 24 del artículo 189 de la Carta. Al respecto debe advertirse que la censura está estructurada bajo el supuesto que estas facultades, al estar relacionadas con el orden público económico, son de competencia exclusiva del Presidente y las desarrolla en su calidad de Jefe de Gobierno.
Sin embargo, como ha sido expuesto, las funciones de inspección, vigilancia y control son ejercidas por el Presidente en su calidad de Suprema Autoridad Administrativa y, por tanto, pueden ser objeto de desconcentración en otras entidades administrativas. En este sentido, las normas demandadas no resultan inconstitucionales por este concepto.
Frente al segundo cargo, relativo a la presunta vulneración al principio de igualdad derivado de la distinta regulación contenida en la Ley 795 de 2003, la Corte advierte varios motivos que llevan a concluir la improcedencia de la censura. En primer término, el juicio de igualdad planteado por el actor carece de un parámetro de comparación -tertium comparationis- que preceda a la discriminación planteada. Ello es así si se tiene en cuenta que las entidades reguladas por la Superintendencia Bancaria (instituciones financieras y aseguradoras. Artículo 35 de la Ley 510 de 1999) y por la Superintendencia de Economía Solidaria (entidades cooperativas y de la economía solidaria definidas por acto general del Presidente. Artículo 98 de la Ley 795 de 2003), tienen condiciones distintas y, por tanto, resulta razonable que el Legislador también establezca características diversas en cuanto al ejercicio de la inspección, vigilancia y control sobre las mismas.
En segundo término, como se ha señalado insistentemente en la presente decisión, la determinación de las funciones ejercidas por las distintas entidades de la administración nacional es una tarea de competencia del Congreso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 150-7 C.P. Así, de manera general, la determinación de tales funciones es un asunto que hace parte de la cláusula general de competencia legislativa y respecto de las cuales, prima facie, no procede un juicio de igualdad.
Sobre este particular, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el derecho a la igualdad no resulta aplicable respecto a la determinación de las funciones y competencias de las entidades estatales, pues las mismas están definidas en la Constitución o en la ley17. En tal sentido, no puede establecerse un juicio de igualdad entre entidades que como las Superintendencia Bancaria y la Superintendencia de la Economía Solidaria, responden a criterios distintos en relación con su naturaleza jurídica, sus funciones y su estructura administrativa, circunstancias que impiden predicar la identidad como presupuesto necesario para aplicar el criterio relacional propio del juicio citado18.
Inclusive si se aceptara la tesis del actor sobre la posibilidad de ejercer un juicio de igualdad en casos como el presente, lo cierto es que la lectura sistemática de la norma demandada demuestra que no existe, ni siquiera, trato diferenciado. En efecto, como acertadamente lo expusieron algunos de los intervinientes y el Procurador General, según lo dispuesto por artículo 35 de la Ley 510 de 1999, la Superintendencia Bancaria ejerce las mismas facultades de inspección, vigilancia y control que desarrolla la Superintendencia de Economía Solidaria en los términos del artículo 98 de la Ley 795 de 2003. Por esta razón el cargo propuesto por el ciudadano (...) no podría prosperar, pues tiene fundamento en la comparación aislada de lo dispuesto en esta última disposición con lo señalado en el artículo 72 de la Ley 795, interpretación a todas luces errónea, pues ignora lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 510 de 1999, norma que, junto con el artículo 72, hace parte del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
El tercer cargo formulado en la demanda está relacionado con la presunta vulneración de los artículos 210 y 211 de la Constitución a raíz de la creación, por parte de las normas acusadas, de una superintendencia con condiciones propias de una entidad descentralizada por servicios del orden nacional. A juicio del actor, la Constitución distingue tales figuras y por tanto no le es dable al legislador confundirlas. Sobre este particular, la Corte advierte que el actor extrae una proposición normativa que no está contenida en los artículos 210 y 211 de la Constitución.
Estas normas, entre otras previsiones, confieren a la ley el establecimiento del régimen jurídico de las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes. De estas disposiciones no puede deducirse que el legislador tenga prohibido asignar a las superintendencias algunas de las cualidades que, como es el caso de la personería jurídica, son propias de las entidades descentralizadas por servicios del orden nacional.
Según lo expuesto, de acuerdo con el artículo 150-7 de la Carta, corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional, entre ella la de las superintendencias. Esta potestad es amplia e incluye, por supuesto, la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad de que se trate y la asignación de sus características propias. De esta forma el Congreso, precisamente en ejercicio de esta amplia potestad, determinó en la Ley 489 de 1998 el régimen jurídico propio de las Superintendencias.
La jurisprudencia constitucional ha analizado suficientemente este tópico. La Corte, a propósito del análisis de varias normas de la citada ley realizado en la sentencia C-727 de 2000, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, señaló:
"No obstante, cabe preguntarse si la ley que llegara a crear una superintendencia con personería jurídica, constituida como entidad descentralizada, podría atribuirle funciones de esa naturaleza. Al respeto la Corte estima que sí podría hacerlo, por las siguientes razones:
• De conformidad con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta, corresponde al Congreso crear las superintendencias, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De esta disposición no puede extraerse la conclusión (porque no lo dice), de que tales entidades deban pertenecer al sector central la Administración nacional. Por lo tanto, el legislador sí puede crear superintendencias con personería jurídica, en el sector descentralizado de la administración pública nacional.
• De los numerales 24 y 25 del artículo 189 de la Constitución se desprende que al Congreso corresponde señalar las directrices a las que habrá de sujetarse el ejecutivo para el cumplimiento de las funciones de inspección vigilancia y control a que aluden los referidos numerales, esto es las que recaen sobre las personas que realicen actividades financieras, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público, así como sobre las entidades cooperativas y las mercantiles. Nada en el texto superior impide al Congreso que, al señalar tales directrices, permita que las referidas funciones presidenciales se transfieran a superintendencias con personería jurídica pertenecientes a la administración descentralizada.
• Contrariamente a lo que afirma el demandante, las funciones presidenciales de inspección vigilancia y control son funciones de naturaleza administrativa, ya que por no involucrar el señalamiento de políticas, no corresponden a actos de gobierno. Tampoco se adelantan por el Presidente en su condición de jefe de Estado. Así las cosas, son de aquellas que según la jurisprudencia de esta Corporación, admiten ser transferidas mediante desconcentración.
• El artículo 211 Superior indica que la ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los superintendentes, sin distinguir si se trata de entidades centralizadas o descentralizadas.
Todos los anteriores textos constitucionales reseñados, interpretados armónicamente, permiten descartar que exista una restricción impuesta al legislador, que emane de la Constitución, que le impida la creación de superintendencias dotadas de personería jurídica, en el sector descentralizado nacional, y el traslado a ellas de funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control. Adicionalmente, la jurisprudencia sentada por esta Corporación en torno al tema de la de la delegación y desconcentración de las facultades presidenciales mencionadas, corrobora las anteriores conclusiones".
Visto lo anterior, se concluye que la posibilidad de crear superintendencias que reúnan las condiciones de una entidad descentralizada por servicios del orden nacional, a través de las cuales el Presidente ejerza las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la Carta hace parte del ejercicio de la potestad legislativa y, por tanto, no ocasiona problema constitucional alguno, desestimándose con ello el cargo estudiado.
El cuarto cargo planteado en la demanda versa sobre la supuesta incompatibilidad entre lo dispuesto en el literal h) del artículo 72 de la Ley 795 de 2003 y los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 C. P., ocasionada en el hecho que esta norma no determina claramente qué entidades están sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.
En relación con este asunto, la Corte concluye que la indeterminación alegada por el demandante es apenas aparente. En efecto, la disposición acusada otorga a la Superintendencia Bancaria facultades de inspección y vigilancia frente a "las demás" personas naturales y jurídicas respecto de las cuales la ley le atribuye funciones de inspección y vigilancia permanente. Es decir que la disposición atacada, en consonancia con las previsiones contenidas en los artículos 150-8 y 189-24 de la Constitución, defiere al Legislativo la determinación de estas entidades vigiladas, por lo que resultan salvaguardados los principios de la función administrativa contenidos en el artículo 209 C. P. Por tanto, la Corte también desestima este cargo.
Analizados los anteriores argumentos y en vista que ninguno de los cargos de inconstitucionalidad propuestos por el actor permite concluir la contradicción entre las normas acusadas y el Estatuto Superior, la Corte declarará su exequibilidad.
Con todo, debe aclararse que la Corte declarará la constitucionalidad pura y simple del artículo 35 parcial de la Ley 510 de 1999 y restringirá la exequibilidad del artículo 72 de la Ley 795 de 2003 a los cargos propuestos. La razón de esta diferenciación radica en que esta sentencia versa esencialmente sobre el fundamento constitucional de la previsión contenida en la primera de las normas mencionadas y sólo trató la segunda disposición en lo pertinente para resolver los problemas jurídicos contenidos en la demanda.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. Declarar EXEQUIBLE, la expresión "con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, mediante el cual el Presidente de la República ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen la actividad financiera y aseguradora" contenida en el artículo 35 de la Ley 510 de 1999 que modificó el artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en la parte motiva de esta sentencia, el artículo 72 de la Ley 795 de 2003, que modificó el artículo 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.»
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