Intereses. UVR. Junta Directiva. Banco de la República
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. María Inés Ortiz Barbosa. Sentencia del 1° de septiembre de 2005. Expediente 13903.
Síntesis: Se declara la nulidad del Decreto 234 de 2000 sin que esta decisión dé lugar a reliquidaciones de créditos. La materia regulada por la norma está en la órbita de la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República por cuanto se trata de fijar la tasa máxima de interés remuneratorio y moratorio para créditos denominados en UVR.
[§ 021] «(…)
EL ACTO ACUSADO
La demanda recae sobre el Decreto 234 de 2000, cuyo texto es el siguiente:
"Decreto 234 De 2000
(febrero 15)
Por medio del cual se reglamenta el artículo 64 de la Ley 45 de 1990
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,
CONSIDERANDO:
Que la Ley 546 de 1999 estableció normas generales para regular un sistema de financiación de vivienda a largo plazo ligado al índice de precios al consumidor;
Que el artículo 3 de la mencionada ley, creó la Unidad de Valor Real-UVR- como "una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes";
Que el Conpes, en su sesión del 23 de diciembre de 1999, recomendó la metodología para el cálculo de la UVR, la cual fue adoptada por el Gobierno Nacional mediante Decreto 2703 de 30 de diciembre de 1999;
Que para el cálculo de la UVR, se debe tener en cuenta la variación mensual del índice de precios al consumidor certificada por el DANE para el mes calendario inmediatamente anterior al mes del inicio del período de cálculo;
Que esta metodología significa que durante los meses en los cuales estacionalmente es alta la inflación, la UVR tendrá un reajuste mayor que el que se presenta en meses de baja inflación; por esta razón, anualizar la inflación de un mes determinado, presupone que esa va a ser la inflación total del año, con lo cual se distorsiona la inflación real que puede resultar en dicho período;
Que los créditos individuales para vivienda a que se refiere la Ley 546 de 1999, deben tener un plazo de cinco (5) años como mínimo y treinta (30) años como máximo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 17 de la mencionada ley;
Que en consecuencia, en los créditos de vivienda denominados en UVR, al cabo de cada período anual la UVR se habrá reajustado con la inflación real ocurrida durante el año;
Que por lo tanto, para establecer mensualmente la tasa de interés efectivamente cobrada durante el período, es preciso eliminar la distorsión generada por la estacionalidad de la inflación para los créditos a largo plazo denominados en UVR,
DECRETA:
Artículo 1°. De conformidad con el artículo 64 de la Ley 45 de 1990, para efectos de establecer el valor del reajuste de la Unidad de Valor Real, UVR, se computará como interés en los créditos a largo plazo denominados en esta unidad, la Superintendencia Bancaria informará mensualmente la inflación registrada durante los doce meses inmediatamente anteriores, de acuerdo con las certificaciones publicadas por el Departamento Nacional de Estadística, DANE.
Dicha información, conjuntamente con la tasa remuneratoria pactada en cada operación de crédito, se utilizara para la determinación de la tasa de interés cobrada en el mes.
Artículo 2°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias".
(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Por haber sido negado el proyecto de fallo presentado por la Doctora Ligia López, corresponde a este Despacho presentar nuevo proyecto en el que se recoge la posición mayoritaria de la Sala.
De acuerdo con los términos de la demanda, el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 234 de 2000, convirtió el IPC en una tasa de interés, para ser aplicada a los créditos denominados en UVR, modificando en tal sentido los artículos 3º y 17 de la Ley 546 de 1999, y contrariando lo precisado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000, en cuanto a que se proscribe cualquier elemento extraño que afecte el valor de la UVR, con lo cual habría excedido el Ejecutivo sus facultades constitucionales en cuanto a su intervención en la actividad financiera.
Al respecto proceden las siguientes consideraciones:
Con la expedición de la Ley 546 de 1999 "por la cual se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para financiación de vivienda individual a largo plazo", se sustituyó el sistema UPAC por la Unidad de Valor Real UVR, que se define como una unidad de cuenta determinada con base exclusivamente en el índice de precios al consumidor -IPC así:
"Artículo 3°. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el CONPES llegara a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda ya colocados en el mercado.
El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante, UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR".
La Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, encontró ajustada a la Constitución la norma, en cuanto define el concepto de la UVR y establece una base primordial, el IPC, para la posterior regulación de la actividad financiera que se desarrolle dentro de ese sistema. Sin embargo advirtió al considerar el contenido mismo de la definición, que en virtud del mandato previsto en el artículo 372 de la Constitución, la facultad para establecer la metodología de cálculo de la UVR correspondía a la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria y crediticia, y no al CONPES, como organismo integrante de la Rama Ejecutiva.
Con fundamento en lo anterior, la Corte declaró inexequibles las disposiciones que se resaltan de la norma, y exequible el precepto normativo en lo demás "(...) en el entendido de que la Junta Directiva del Banco de la República deberá proceder, una vez comunicada esta sentencia, a establecer el valor de la UVR, de tal manera que ella incluya exclusiva y verdaderamente la inflación, como tope máximo, sin elemento ni factor adicional alguno, correspondiente exactamente al IPC. Bajo cualquiera otra interpretación o aplicación, la norma se declara INEXEQUIBLE".
En el artículo 17 de la misma Ley 546, se consagraron los criterios a los cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para establecer en lo de su competencia, las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo, denominados exclusivamente en UVR, entre ellos el siguiente:
"2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual efectiva".
La Corte Constitucional al decidir en la Sentencia C-955 sobre la exequibilidad de la anterior disposición hizo las siguientes precisiones:
Que los créditos tengan una tasa de interés remuneratoria no contraviene la Constitución, pues es lícito que el prestamista obtenga un rendimiento. Pero esta Corte estima que sí resulta abiertamente opuesto a la Carta Política que esa tasa de interés no tenga límite alguno y que en ella se vuelvan a incluir los puntos del aumento de la inflación.
En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está cobrando, no está comprendido solamente el rendimiento que percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los siguientes elementos:
• La indemnización del acreedor por la disminución del poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación.
• Los gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero.
• La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en desarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho.
Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos correspondientes a la inflación, queda una tasa real. Para la Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más costos administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los registros contables.
Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al ritmo de la inflación, en dicha unidad de cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada inexequible, debe entenderse que la tasa remuneratoria solo es la tasa real, esto es, la nominal menos la inflación.
(...) entonces, la Junta Directiva del Banco de la República, en su condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto motivado en que se justifique su decisión, deberá fijar la tasa máxima de interés remuneratoria que se puede cobrar por las entidades financieras en este tipo de crédito.
El numeral 2, objeto de consideración, manifiesta que la tasa de interés remuneratorio será "calculada sobre la UVR".
Esta parte de la disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser objeto de actualización son los saldos insolutos, a medida que se paguen las cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en esta sentencia (se) prevé. (Resaltados fuera de texto)
3. Declárase EXEQUIBLE, con las salvedades y condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999. La exequibilidad de este precepto se declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:
El numeral 2 es exequible en el sentido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República.
Bajo los parámetros expuestos y frente a los cargos formulados en la demanda, la Sala observa:
El Decreto acusado fue expedido por el Presidente de la República, invocando las facultades reglamentarias conferidas en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución, con el fin de reglamentar el artículo 64 de la Ley 45 de 1990 "por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones," en cuanto dispone:
"Artículo 64. Aplicación de las normas sobre límites a los intereses. Para efectos del artículo 884 del Código de Comercio, en las obligaciones pactadas en unidades de poder adquisitivo constante (UPAC) o respecto de las cuales se estipule cualquier otra cláusula de reajuste, la corrección monetaria o el correspondiente reajuste computará como interés".
Por su parte el artículo 884 del Código de Comercio, modificado por la Ley 510 de 1999, artículo 111, al que remite la norma, expresa:
"Artículo 884. Cuando en los negocios mercantiles haya de pagarse réditos de un capital, sin que se especifique por convenio el interés, éste será el bancario corriente; si las partes no han estipulado el interés moratorio, será equivalente a una y medio veces del bancario corriente y en cuanto sobrepase cualquiera de estos montos el acreedor perderá todos los intereses, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990.
Se probará el interés bancario corriente con certificado expedido por la Superintendencia Bancaria".
Como se observa, la norma que es objeto de reglamentación mediante la disposición acusada regula los aspectos que tienen relación con el límite de los intereses remuneratorios y moratorios que pueden cobrarse en los créditos pactados en UPAC, los que en vigencia de este sistema corresponden a los créditos destinados a la financiación de vivienda individual a largo plazo, y al efecto se indica, que tratándose de tales créditos, la corrección monetaria constituye un factor de cómputo de la tasa de interés, el cual, como se sabe, incluía a su vez un factor de actualización del valor de la deuda, basado en la variación de las tasas de interés en el mercado financiero (DTF), que fue precisamente la razón para considerar dicho sistema contrario a la equidad, la justicia y la vigencia de un orden justo que pregona el artículo 2º de la Constitución1.
La disposición prevista en el artículo 1º del decreto impugnado se aplica a los créditos de vivienda a largo plazo denominados en UVR, y para el efecto deberá adicionarse a la tasa remuneratoria pactada, el promedio del índice de inflación informado por la Superintendencia Bancaria, con base en lo certificado por el DANE. Es así como se dispone que para efectos de establecer el valor del reajuste de la UVR, "se computará como interés en los créditos a largo plazo denominados en esta unidad (...) la inflación registrada durante los doce meses inmediatamente anteriores (...) conjuntamente con la tasa remuneratoria pactada en cada operación de crédito (...) para la determinación de la tasa de interés cobrada en el mes".
Lo anterior significa que según el reglamento, "la tasa remuneratoria pactada en cada operación de crédito", debe incrementarse en los puntos de interés que resulten del promedio de la inflación certificada por el DANE, con lo cual se estaría modificando la tasa interés remuneratoria, que según la Ley 546, "será fija durante la vigencia del crédito", de acuerdo con lo dispuesto por la Junta Directiva del Banco de la República, "mediante acto motivado en el que se justifique su decisión", y que en todo caso dicha tasa será inferior a "todas las tasas reales" que se estén cobrando en el sistema financiero según certificación de la Superintendencia Bancaria, como lo advirtió la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000.
Para la Sala el procedimiento reglamentario contradice abiertamente los criterios y parámetros que rigen el sistema especializado de financiación de vivienda previsto en la Ley 546 de 1999, puesto que tratándose de los préstamos de vivienda denominados en UVR, el saldo del capital prestado ya está actualizado al ritmo de la inflación.
Adicionalmente debe tenerse en cuenta que tratándose de regular el régimen de financiación de vivienda a largo plazo previsto en la Ley 546 de 1999, es competencia privativa de la Junta Directiva del Banco Emisor, fijar los límites de las tasas máximas de interés que pueden cobrar las entidades financieras para los créditos de vivienda denominados en UVR, por lo que en este aspecto no tiene el Gobierno Nacional facultad de regulación, tal como precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-955.
Siendo ello así, y teniendo en cuenta que el Decreto 234 de 15 de febrero de 2000, es expedido con anterioridad a la fecha en que se profirió la Sentencia C-955 de 26 de julio de 2000, surge a partir del pronunciamiento hecho por la Corte Constitucional en la citada providencia, una inconstitucionalidad sobreviniente que desvirtúa la legalidad del decreto reglamentario acusado, motivada por la incompetencia del Gobierno Nacional para expedirlo, pues no cabe duda que la materia regulada por reglamento, está en la órbita de la competencia que corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República, por cuanto se trata es de fijar la tasa máxima de interés remuneratoria y moratoria (artículo 884 C. de Co.) que pueden cobrar las entidades financieras a los créditos a largo plazo denominados en UVR, que son los de vivienda, en los términos posteriormente precisados por la Corte.
Según el 5° considerando del decreto acusado, la metodología analizada en las motivaciones que lo preceden, "(…) durante los meses en los cuales estacionalmente es alta la inflación, la UVR tendrá un reajuste mayor que el que se presenta en meses de baja inflación; por esta razón, anualizar la inflación de un mes determinado, presupone que esa va a ser la inflación total del año, con lo cual se distorsiona la inflación real que puede resultar en dicho período".
Para la Sala en caso de darse efectivamente las anotadas distorsiones, que podrían eventualmente afectar el valor de la UVR y por ende aumentar la carga crediticia para el usuario, la facultad de regular el valor de la unidad permanece en cabeza de la Junta Directiva del Banco de la República, en la cual recae el deber de adoptar las medidas que permitan eliminar o reducir los efectos de tales distorsiones, en beneficio de los usuarios de este sistema.
Es diferente la facultad que se reconoce a la Superintendencia Bancaria, para certificar sobre las tasas de interés nominal que se estén cobrando en el sistema financiero (num. 6 artículo 326 E. O. S. F), con la finalidad específica de que con base en dicha certificación, la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad monetaria y crediticia, fije la tasa máxima de interés remuneratoria que se puede cobrar por las entidades financieras para los créditos de vivienda denominados en UVR.
Bajo las anteriores consideraciones procede la declaratoria de nulidad del decreto acusado. Sin embargo se advierte que esta decisión no da lugar a reliquidaciones de créditos, por las siguientes razones:
El 11 de agosto de 2000, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 13, con base en la cual se llevaron a cabo las reliquidaciones de los créditos de vivienda, antes pactados en UPAC, para ajustarlos a la nueva unidad UVR.
En la citada resolución se reitera la metodología para el cálculo de la UVR, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 546 de 1999, metodología que ya había sido prevista en el Decreto 856 de 1999 y que fue ratificada mediante el Decreto 2703 de diciembre 30 de 1999, cuya nulidad fue denegada por esta Corporación en las sentencias de marzo 20 del 2003, Expediente 13087, Actor: (…), M. P. Ligia López Díaz y de julio 15 del 2004, Expediente 13088, Actor: (…) M. P. Juan Ángel Palacio Hincapié.
De otro lado, para el período comprendido entre el 1° de enero y el 10 de agosto del año 2000 (fecha de expedición de la Resolución 13), la forma de calcular la UVR para efectos de los créditos de vivienda, fue regulada por el Decreto 2703 de 1999, que como se puede apreciar en la sentencia que decidió sobre su legalidad2, uno de los factores de la fórmula ya contemplaba la variación mensual del índice de precios al consumidor durante el mes anterior.
Lo anterior significa que desde el 1° de enero del año 2000 hasta el 10 de agosto del mismo año, la metodología para el cálculo de la UVR estuvo regulada por el Decreto 2703 de 1999 y a partir de esa fecha y hasta hoy, está regulada por la Resolución 13 del 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República.
Además, la tasa de interés remuneratoria, fue fijada mediante la Resolución Externa 14 del 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, la cual fue demandada y esta Sección al decidir sobre su legalidad en las sentencias de 12 de octubre del 2001, Expediente 11151, Actor: (…) y otros, M. P. Germán Ayala Mantilla y de marzo 1° del 2002, Expediente 11404, Actor: (…), M. P. Ligia López Díaz, negó la nulidad pretendida.
Por las anotadas razones se reitera que no procede reliquidación de créditos de vivienda denominados en UVR, por causa de la nulidad que habrá de decretarse en este proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
DECLÁRASE la nulidad del Decreto 234 de febrero 15 de 2000, expedido por el Gobierno Nacional.»
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