Defensor del Cliente. Funciones y Suplencia 

Síntesis: Demanda en ejercicio de la acción de nulidad para que se declare la nulidad parcial del Decreto 690 de 2003. 

[§ 015] «(…) 

CONSIDERACIONES 

1. El acto acusado 

El Decreto 690 de 19 de marzo de 2003, "por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 24 de la Ley 795 de 2003" fue expedido por e Presidente de la República en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del articulo 189 de la Constitución Política, y el artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003. (…) 

2. Competencia de la Sala 

Se trata, entonces, de un decreto reglamentario y por ende su control jurisdiccional le corresponde a la Sala mediante acción de nulidad, en proceso ordinario de única instancia. 

3. Las excepciones 

Las excepciones de indebida acumulación de pretensiones y de cosa juzgada propuestas por la Superintendencia Bancaria no tienen vocación de prosperar. 

3.1 Respecto de la primera, la acción de nulidad no excluye que se invoque normas constitucionales entre las normas que se indiquen como violadas en la demanda, pues la nulidad puede originarse por violación de cualquier norma que le sea superior al acto administrativo acusado, independientemente del orden jerárquico de dicha norma. 

De modo que no por invocarse como violada una disposición constitucional se está necesariamente incoando la acción de nulidad por inconstitucionalidad prevista en el articulo 237, numeral 2, de la Constitución Política, ya que ello puede ser parte de los cargos contra cualquier acto administrativo en todas las acciones contencioso administrativa de las "que son pasibles los actos administrativos según el caso. 

3.2 En cuanto a la segunda, baste decir que la cosa juzgada sobre un asunto de competencia de esta jurisdicción sólo se configura en virtud de decisiones o providencial proferidas en la misma jurisdicción, como igualmente ocurre en el ámbito de las demás jurisdicciones, de suerte que la sentencia C-1150 de 2 de diciembre de 2003, que declaró exequibles los numerales 4.2, 4.3 y 4.4, de la Ley 795 de 2003, salvo el requisito de procedibilidad para presentar quejas ante la Superintendencia Bancaria, es cosa juzgada respecto de tales disposiciones legales y de los cargos allí despachados, empero no en relación con los preceptos reglamentarios aquí demandados, puesto que ni su examen es de competencia de la Corte Constitucional ni fueron, por ello, enjuiciados en dicha sentencia y menos bajo los cargos que aquí se han formulado. Otra cosa es que lo expuesto en esa sentencia sirva como criterio auxiliar para esta jurisdicción y que lo decidido en ella se deba tener como cosa juzgada constitucional pero, se reitera, sólo en cuanto a los cánones legales allí enjuiciados, situaciones muy distintas de la cosa juzgada sobre el asunto del presente proceso. 

En consecuencia, las excepciones propuestas se desestiman. 

De las disposiciones impugnadas se dice que violan los artículos 116, 152, literal a), 189, numeral 11, y 228 de la Constitución Política, y 24 de la Ley 795 de 2003, por razones en las que el actor lo que les cuestiona es que facultan al defensor del cliente para conocer y resolver reclamaciones y quejas de los clientes, y que regulen el procedimiento para el trámite que ha de darle a tales quejas y reclamaciones, de donde deduce que le dan atribuciones jurisdiccionales permanentes y regulan el derecho de petición, regulación que sólo puede adoptarse mediante ley estatutaria y en varias de ellas se adoptan disposiciones no contempladas en la ley, e incluyen una serie de obligaciones a cargo de las entidades vigiladas que no están incluidas en la ley, por lo tanto exceden la norma reglamentada. 

4.2 Las cuestiones a dirimir 

Se observa, entonces, que el núcleo del asunto es saber si por las razones que esgrime el actor hubo o no exceso de la norma reglamentada, para cuya solución se hace necesario partir del texto de tal norma, que viene a ser el articulo 98, numeral 4.2 y ss. del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según modificación que del mismo se hizo mediante el articulo 24 de la Ley 795 de 2003, mediante el cual se establece la figura del defensor del cliente y que a la letra dice: 

"4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios. 

El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los organismos de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en ellas función distinta a la aquí prevista. 

Dentro de los parámetros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general señalará las reglas a las cuales deberá sujetarse la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. 

Corresponderá a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas. 

4.3 Procedimiento para el conocimiento de las quejas. (Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer) aparte declarado inexequible por la Corte Constitucional, el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja. 

Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria. 

4.4 Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a cargo del defensor del cliente será sancionado por la Superintendencia Bancaria en la forma prevista en la Parte Séptima del presente Estatuto. En los términos de dichas disposiciones las instituciones vigiladas podrán ser sancionadas por no designar al defensor del cliente, por no efectuar las apropiaciones necesarias para el suministro de los recursos humanos y técnicos que requiera su adecuado desempeño o por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podrá ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias". 

4.3 Confrontación con los textos enjuiciados 

Sin mayor esfuerzo se observa que las facultades para conocer, tramitar y resolver las reclamaciones y quejas de los usuarios respecto de los servicios del banco, le vienen dadas al defensor del cliente por la norma superior reglamentada, luego en ello no hay exceso de la potestad reglamentaria ni hay lugar a censurar el decreto por reproducir y precisar esas facultades, que por lo demás fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-1150 de 2 de diciembre de 2003, en cuyas consideraciones, incluso, la califica como su función esencial, al decir: "Igualmente, la facultad esencial del defensor del cliente (resolver quejas individuales) es, para todos los efectos, distinta a la de inspección y vigilancia, pues no tiene la competencia expresa para imponer sanciones ni para declarar responsabilidad administrativa. Por el contrario, su función se restringe a la de ser el vocero de los usuarios ante las entidades vigiladas y a la de conocer y resolver las quejas relacionadas con la prestación de los servicios". 

Ahora, el alcance de esa facultad se ha de entender en la forma precisada por la citada corporación en la sentencia referenciada al considerar que "esto indica que el defensor del cliente es una instancia mediadora al inferior de las entidades financieras, que busca promover la solución ágil de las quejas presentadas por los usuarios ante la entidad, servir de instancia de autocomposición de conflictos y procurar que ciertos asuntos sean tratados por la entidad y el cliente, aunque ello no elimine la competencia de la Superintendencia Bancaria", y que "la expresión 'resolver las quejas' se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias". 

En lo que se refiere a la regulación del trámite, cabe decir que también se encuadra en lo previsto en la norma reglamentada, en cuanto en ella justamente se prevé que tales quejas y reclamos pueden ser presentadas, a opción del cliente, ante el defensor del cliente y, como es apenas obvio, que éste debe darle un trámite en orden a "resolverlas" en el sentido expuesto en la comentada sentencia, para lo cual le otorga unas atribuciones básicas, como son las de recabar la información necesaria para ello, y le fija un término, que es el que se reproduce en las disposiciones impugnadas. El numeral 4.3, de la norma reglamentada precisamente establece que "el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja". 

En ese orden, el numeral 4.4, ibídem. le impone a las entidades financieras la obligación de suministrarle la información que requiera para atender las aludidas reclamaciones el prever que pueden ser sancionadas, entre otras razones, por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones, lo que también fue declarado exequible en la citada Sentencia C-1150 de 2003. 

De modo que al estar señalados los extremos de dicho trámite, como son los sujetos, el objeto y el término, el decreto no hace otra cosa que precisar y desarrollar esos extremos, con lo cual no está regulando en modo alguno el derecho de petición, como lo piensa el demandante, sino un asunto privado que la ley ha querido que cuente con un mecanismo que facilite una solución concertada entre las partes por la intervención de un tercero, como lo es el defensor del cliente. 

En cuanto al carácter de las funciones del defensor del cliente, se tiene que al estar dadas esas funciones por la ley y que el decreto no se aparta de ellas, la cuestión se ha de tomar tal como esté configurada o determinada en la ley, y en ese orden la Corte Constitucional ya verificó el carácter de esas funciones, tal como lo han advertido la parte demandada, la tercera impugnante de la demanda y el Ministerio Público, en la sentencia precitada, de modo que la Sala se atiene a lo dicho en ella sobre el particular, y que para mejor ilustración traen los pronunciamientos pertinentes, así: 

"19. Como resumen, podemos afirmar lo siguiente: 

(i) el defensor del cliente no cumple ningún tipo de función pública, (resalta la Sala) ni administrativa, porque la ley no le confirió tal potestad. En efecto, la competencia que le fue atribuida no se enmarca en ninguna de las figuras de delegación, desconcentración o descentralización por colaboración. El tenor literal de las normas aplicables muestra que su naturaleza es eminentemente privada, lo que se sigue de su origen y financiación y sobre todo de la definición legal de sus competencias. 

(ii) Por lo anterior, sus funciones están restringidas a la vocería de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resolución de quejas en interés particular a través de la mediación entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspección y vigilancia, o de control de gestión interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias. 

(iii) De otro lado, la expresión "resolver las quejas" se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias". 

La Sala observa que el decreto reglamentario acusado no se aparta de esa definición y delimitación legal de las atribuciones del defensor del cliente, pues en manera alguna le da fuerza vinculante y menos con vocación de cosa juzgada, que es lo propio de la función jurisdiccional, a sus pronunciamientos en relación con los asuntos que conozca y decida en el ejercicio de sus funciones. 

Finalmente, la previsión de un suplente tampoco excede la ley reglamentada, pues es claro que de esa forma se busca asegurar la continuidad de la función del defensor del cliente y, por ende, asegurar la necesaria ejecución de la ley. 

Así las cosas, lo que se evidencia es una interpretación muy personal que hace el actor del alcance o significado de las disposiciones acusadas y que no corresponden a su tenor, de modo que no es cierto que se dé la violación de las normas superiores invocadas como violadas, ya que nada de lo que en ellos se prevé se oponen a las mismas. 

En resumen, los cargos de la demanda no prosperan, de allí que se deban negar las pretensiones de la misma, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta sentencia- 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 

FALLA: 

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad que el ciudadano (…) presentó contra el Decreto 690 de 19 de marzo de 2003, "por el cual se reglamenta parcialmente el articulo 24 de la Ley 795 de 2003", y, en subsidio, contra los apartes de dicho decreto que se resaltan al inicio de esta providencia.»