Bono Pensional 

Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994. Se declara que la norma impugnada es inconstitucional por vicio de competencia por exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias. 

[§ 003] «(…) 

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA 

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial 41411 de junio 28 de 1994, resaltando el aparte demandado. 

"Decreto 1299 de 1994 

por el cual se dictan las normas para la emisión, redención 

y demás condiciones de los bonos pensionales 

(…) 

Capítulo III 

Obligaciones de las partes 

(…) 

Artículo 5º. Salario base de liquidación para la pensión de vejez de referencia. Para los efectos de que trata el literal a. del artículo anterior, se entiende por salario base de liquidación para calcular la pensión de vejez de referencia del afiliado: 

a) Tratándose de personas que estaban cotizando o que hubieren cotizado al ISS o a alguna caja o fondo de previsión del sector público o privado, el salario o el ingreso base de liquidación será el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando; (…)" 

(…) 

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 

1. La competencia 

(…) 

2. Asuntos que se someten a la consideración de la Corte 

2.1 En el presente juicio, el actor solicita que declare inexequible el literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, por considerar que el mismo resulta contrario a los artículos 113, 121, 150 y 350 de la Constitución Política. La solicitud de inconstitucionalidad la sustenta el actor en los siguientes dos cargos: 

• El Gobierno Nacional se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues mientras las mismas fueron otorgadas para dictar normas relacionadas con la emisión de los bonos pensionales, a través de la norma acusada se ocupó de un tema distinto, como es el referente al salario base de liquidación para tener derecho a la pensión de vejez. 

• Con la fórmula prevista en la norma para calcular el salario base de liquidación de la pensión de vejez, se está reconociendo un auxilio de los prohibidos por el artículo 355 Superior, ya que permite a quienes cotizaron conforme al tope legal de diez (10) salarios mínimos -anterior a la Ley 100-, obtener un bono pensional liquidado sobre una base mayor, cual es la equivalente a veinte (20) salarios mínimos mensuales vigentes. 

2.2 Frente a las anteriores dos acusaciones, coinciden los distintos intervinientes en el sentido de considerar que la solicitud de inconstitucionalidad se funda en una interpretación errada de la norma impugnada, pues la expresión "el salario o el ingreso base" no corresponde al salario devengado sino al salario reportado por el empleador o salario base de cotización, con lo cual, quienes cotizaron sobre el tope de 10 salarios reciben un bono equivalente a tal aporte y no uno mayor. También señalan que el Gobierno no se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en el artículo 139 de la Ley 100 de 1993, toda vez que la norma así interpretada, refleja con exactitud lo que el artículo 117 de la citada ley denominó "base de cotización" y, por tanto, se limitó a reiterar dicho artículo. 

2.3 En contraposición a lo expresado en las intervenciones, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar inexequible el precepto impugnado. En consonancia con los argumentos de la demanda, la agencia fiscal sostiene que, de conformidad con la norma habilitante, las facultades legislativas fueron otorgadas al ejecutivo para expedir normas relacionadas con la emisión, redención, transacción y traslado de los bonos pensionales, y en ningún caso para regular lo atinente al salario base de liquidación de las pensiones de vejez que es la materia tratada en la norma acusada. Adicionalmente, sostiene que el dispositivo impugnado viola los principios de igualdad y solidaridad al modificar, en la base para el cálculo de la pensión de vejez, el salario base de cotización a que se refería el artículo 117 de la Ley 100 de 1993. 

3. Los problemas jurídicos que debe resolver la Corte 

3.1 De acuerdo con los cargos de la demanda, la posición asumida por los intervinientes y el concepto emitido por el Ministerio Público, en esta oportunidad le compete a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: 

- Si al regular lo atinente al salario base de cotización para el reconocimiento de la pensión de vejez, el Gobierno Nacional se excedió en el uso de las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. 

• Si la regla de derecho acusada permite que cierto grupo de personas -las que cotizaron sobre el tope de 10 salarios mínimos pero obtenían una retribución mayor- se beneficien de una pensión de vejez que supera ampliamente el monto de sus aportes, y si tal beneficio constituye un auxilio de los prohibidos por el artículo 355 de la Constitución Política. 

4. Aclaración previa en torno a la naturaleza del cargo por extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias 

4.1 Conforme lo ha precisado esta Corporación en múltiples pronunciamientos, el desbordamiento en el ejercicio de las facultades extraordinarias por el Presidente de la República constituye un vicio de competencia que, sin perjuicio de incidir en el proceso de formación del acto, se proyecta también sobre su contenido material, razón por la cual es tratado como un vicio de fondo no sujeto al termino de caducidad previsto por el artículo 241 de la Carta Política para las acciones públicas de inconstitucionalidad por vicios de trámite. 

Sobre este particular, dijo la Corporación en reciente pronunciamiento: 

"En ese contexto, constituye criterio hermenéutico consolidado el que ciertos vicios de competencia 'se proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de contenido material'¹, razón por la cual no están sujetos al término de caducidad de un año previsto por el artículo 242 de la Constitución Política para las acciones públicas de inconstitucionalidad por presuntas irregularidades de trámite. Atendiendo tal posición, en forma reiterada ha precisado la Corte² que irregularidades como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias (C. P. art. 150-10), la violación de la regla de unidad de materia (C. P. artículos 158 y 169) y el desconocimiento de la reserva de ley estatutaria u orgánica, constituyen vicios de competencia cuya entidad 'no se agota en el proceso legislativo sino que también tienen capital importancia en el resultado, esto es, en las leyes mismas y en su cumplimiento'³; razón por la cual son también vicios materiales a los que no les resulta aplicable el término de caducidad de la acción. 

En efecto, en relación con dichos vicios, puede ocurrir que aun cuando la ley sea formalmente válida, por haberse surtido de manera impecable el trámite legislativo previsto en el ordenamiento jurídico, algunos de sus contenidos normativos sean inconstitucionales por no tener conexidad con la temática de la ley (unidad de materia), referirse a un tema para el cual no había sido habilitado el Presidente de la República por parte del Congreso (facultades extraordinarias), y regular por medio de ley ordinaria un asunto que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas o estatutarias. Ello lleva a considerar que el vicio de inconstitucionalidad no sea formal, por haberse tramitado tal ordenamiento de acuerdo a la Constitución y la ley, sino material, por afectar el contenido de un precepto jurídico respecto del cual no tenía competencia el Congreso". (Sentencia C-1177 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil). 

En ese orden de ideas, frente al cargo por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte es competente para emitir pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, pues el mismo es considerado un vicio de competencia con proyección sobre el contenido material de la norma en cuestión y, por tanto, no esta sometido al término de caducidad de la acción. 

5. El ejercicio de las facultades extraordinarias. Su carácter excepcional y restrictivo frente a la exigencia de precisión 

5.1 La institución de las llamadas "facultades extraordinarias", regulada por la Constitución Política en su artículo 150 numeral 10, ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte en múltiples oportunidades, precisando en los distintos fallos que, en cuanto su otorgamiento conlleva una alteración del reparto ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo, la extensión en el ejercicio de las mismas tiene carácter excepcional y es de interpretación restrictiva. 

Ciertamente, considerando que mediante la concesión de facultades extraordinarias el Congreso le confía al Ejecutivo el ejercicio de una función que por naturaleza le corresponde: la de dictar las leyes, ha señalado la jurisprudencia que, al tenor de la nueva regulación constitucional, el uso de esa atribución se caracteriza por su sentido restringido y limitado, con el fin de evitar abusos e impedir "que la expedición de las leyes, manifestación jurídica del poder soberano, vaya a tener permanente ocurrencia por fuera del foro público, sin que haya lugar a las deliberaciones y debates que por regla general debe anteceder a su aprobación y que son de la esencia de todo sistema democrático"⁴. 

Este Tribunal viene sosteniendo que el régimen restrictivo del otorgamiento de las facultades extraordinarios persigue varios objetivos constitucionales, como son: (i) el fortalecimiento del Congreso, haciendo más exigente la utilización de las facultades extraordinarias; (ii) la consolidación del principio de separación de poderes, disminuyendo el excesivo protagonismo del presidencialismo y buscando un mayor equilibrio entre las ramas del poder público; (iii) la expansión y afirmación del principio democrático, reduciendo la posibilidad de que el Ejecutivo sea quien legisle y lo haga el órgano de representación popular por excelencia; y (iv) el respeto por el principio de reserva de ley, asignando exclusivamente al Congreso de la República la competencia para regular determinados asuntos o materias, y manteniendo en ese órgano la facultad de legislar en cualquier tiempo sobre las materias delegadas. 

5.2 Dentro de esa línea de interpretación, conforme lo dispone el numeral 10 del artículo 150 Superior, en nuestro ordenamiento jurídico el reconocimiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo esta condicionada al cumplimiento de los siguientes requisitos, a saber: a) que la delegación legislativa sea solicitada expresamente por el Gobierno Nacional, no pudiendo el Congreso trasladar por iniciativa propia ninguna de sus funciones legislativas al Presidente de la República; b) que las facultades sean aprobadas por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara legislativa; c) que dichas facultades no se soliciten ni se confieran para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes orgánicas y leyes marco y para decretar impuestos, pues respecto de tales asuntos existe una competencia privativa y excluyente del Congreso de la República; d) que la habilitación legislativa solamente pueda otorgarse "cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen"; e) que las facultades se concedan con carácter temporal o "pro témpore", hasta por el término de seis (6) meses; y f) que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente sean "precisas". 

Adicionalmente, la norma constitucional conserva en cabeza del Congreso la iniciativa legislativa en las materias delegables, otorgándole competencia para que, en todo tiempo y por iniciativa propia, reforme y modifique los decretos leyes dictados por el Gobierno con base en las facultades extraordinarias, buscando con ello profundizar el principio democrático en el sentido de impedir que el órgano legislativo se desprenda de su competencia para tratar los temas que han sido objeto de delegación. 

5.3 Teniendo en cuenta la manera como ha sido concebido el instituto de las facultades extraordinarias, la Corte Constitucional, en cumplimiento de su función de ejercer el control de constitucionalidad sobre las leyes y decretos con fuerza de ley, ha descartado la interpretación extensiva o analógica en la concesión y ejercicio de las mismas, procediendo a reafirmar en sus distintos fallos la naturaleza excepcional y restrictiva que la identifica. Dicha actividad ha sido desarrollada por esta Corporación, de una parte, mediante la delimitación clara y precisa de los requisitos exigidos por la Carta cuando ello ha sido necesario, "sin dejar de ser cautelosa en su valoración para no vaciar de contenido o hacer nugatorio el ejercicio de esa función exceptiva"⁵, y de la otra, a través de la verificación de los citados presupuestos, procediendo a declarar inexequibles las facultades extraordinarias que no se ajustan a ellos y, en su defecto, manteniendo en el ordenamiento las delegaciones que cumplen los citados parámetros. 

5.4 En relación con los presupuestos que revisten una especial relevancia para la afirmación del régimen de las facultades extraordinarias, se destaca el que exige que las facultades sean "precisas". Siguiendo lo afirmado por la jurisprudencia constitucional, a través del requisito de precisión se impone a los órganos que intervienen en el proceso de habilitación legislativa -el Congreso y el Gobierno-, obligaciones recíprocas cuya inobservancia conlleva la declaratoria de inconstitucionalidad de las facultades otorgadas o de las medidas que por esa vía fueron expedidas. Así, conforme a tal exigencia, al Congreso le asiste la obligación ineludible de establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al Gobierno, la obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas. 

Respecto del significado del requisito de precisión, dijo la Corte: 

"El que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos". (Sentencia C-050 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía). 

Posteriormente, reiteró: 

"En reiterada jurisprudencia la Corte ha sostenido que los asuntos que compete regular al legislador extraordinario deben describirse en forma clara y precisa, de tal forma que puedan ser "individualizados, pormenorizados y determinados,^6" según lo ordena el artículo 150-10 de la Constitución. Así pues, si bien el Presidente de la República en ejercicio de facultades extraordinarias es competente para derogar o modificar leyes expedidas por el Congreso, éstas últimas deben estar claramente establecidas en la ley habilitante". (Sentencia C-979 de 2002, M. P. Jaime Araújo Rentería). 

Teniendo en cuenta el alcance reconocido al requisito de precisión, en la Sentencia C-097 de 2003 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte dispuso que para entender cumplido el referido presupuesto es necesario que en la ley habilitante concurran los siguientes tres elementos: 1. Que en ella se indique la materia que delimita el campo de acción legislativa del Ejecutivo. 2. Que determine la finalidad que debe tener en cuenta por el Ejecutivo a la hora de ejercer las facultades. 3. Que fije los criterios específicos que permitan orientar las decisiones que habrá de adoptar el ejecutivo dentro del ámbito material y general de la habilitación. En el citado fallo, se explican los referidos elementos en los términos que siguen: 

6.1.2 La indicación de la finalidad a la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades. Como la delimitación del ámbito material de las facultades no precisa por sí sola para qué se ha otorgado la habilitación legislativa, es necesario que el Congreso haga claridad sobre los propósitos o finalidades que animan la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo y han de orientar al legislador extraordinario, de forma que pueda respetar la voluntad del Congreso. 

La Corte Constitucional se ha referido a tal requisito en varias ocasiones. Por ejemplo, en la sentencia C-050 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía, la Corte advirtió que "el que las facultades extraordinarias deban ser 'precisas', significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas. Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes 'corresponde al Congreso'. (Resaltado fuera de texto). 

Recientemente, en sentencia C-503 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil, al referirse a la exigencia de la precisión, la Corte reiteró que "el requisito de precisión hace imperativo que en la ley de facultades se exprese de manera clara y delimitable el objeto de las mismas. Estima la Corte que, adicionalmente, la fijación del ámbito de las facultades debe consultar un principio de congruencia entre, los motivos que llevaron al legislador a concederlas, y el contenido mismo de la ley de facultades. Los dos extremos conforman una unidad indisoluble, al punto que un decreto-ley expedido por por el Gobierno podría ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del decreto a la luz de los motivos que llevaron al legislador a concederlas". (Resaltado fuera de texto). 

6.1.3 La enunciación de criterios inteligibles y claros que orienten las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito general de la habilitación para alcanzar la finalidad de la misma que motivó al Congreso a conceder las facultades extraordinarias. Por último, un tercer requisito para que se cumpla el mandato constitucional de precisión se relaciona con los criterios específicos que permiten la delimitación del ámbito de la competencia atribuida al Ejecutivo, criterios sin los cuales sería en extremo difícil establecer si el Presidente actuó dentro del marco establecido por la habilitación. 

Al respecto, la Corte en sentencia C-050 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía, afirmó que "en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos". (Resaltado fuera de texto). 

El anterior requisito fue recordado recientemente en sentencia C-895 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández pues, "según la Corte, el que las facultades deban ser precisas "significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin han de ser puntuales, ciertas, exactas, ejercidas bajo estrictos criterios restrictivos". (Resaltado fuera de texto). 

Ha precisado la jurisprudencia que la exigencia de incluir en la ley de facultades extraordinarias, tanto la materia delegable como el alcance y los criterios de la delegación, no solo representa una clara manifestación del alcance restrictivo que identifica esa institución jurídica, sino que además constituye un parámetro válido para ejercer el control de constitucionalidad sobre las leyes habilitantes y sobre los decretos legislativos que las desarrollen, ya que le permiten al juez constitucional establecer con exactitud el ámbito dentro del cual opera la delegación extraordinaria y los límites que ella misma comporta. 

5.5 Frente a este último aspecto, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha venido aclarando que el otorgamiento de facultades amplias y generales por parte del Congreso, no afecta ni se contrapone a la exigencia de precisión, por lo que tampoco conlleva una violación o desconocimiento de la Constitución Política⁷. A juicio de la Corporación, "el mandato de precisión y los elementos que lo integran tienen el sentido de delimitar clara y específicamente el ámbito de la habilitación sin que ello conduzca necesariamente al Congreso de la República a regular integralmente la materia o a ocupar el campo de acción que la Constitución permite atribuir al Ejecutivo, lo cual desnaturalizaría la institución de las facultades extraordinarias"⁸. 

5.6 No obstante, también este Tribunal ha sido enfático en subrayar que, en cuanto la precisión implica claridad y especificidad en la materia delegable, "las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función legislativa que el constituyente le ha confiado"⁹. 

5.7 De acuerdo con estos criterios de interpretación, ha concluido esta Corporación que se desconoce el requisito de precisión y, por tanto, se viola la Constitución Política, cuando la ley de facultades no define en forma clara y específica la materia, objetivos y presupuestos de la delegación, o cuando las normas dictadas por el Gobierno se refieren a temas ajenos a los descritos y autorizados en la ley de habilitación legislativa¹⁰. 

Con fundamento en las consideraciones expuestas, entra la Corte a evaluar si a través del literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. 

6. Las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y su desarrollo a través del Decreto 1299 de 1994 

6.1 A iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la República tramitó y aprobó la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, entendido como el conjunto de instituciones, disposiciones y procedimientos puestos al servicio de los habitantes del territorio nacional y de la comunidad en general, para gozar de una calidad de vida, proporcionar una cobertura integral de las contingencias sociales -especialmente en salud y capacidad económica- y lograr el bienestar individual y colectivo. 

6.2 En cumplimiento de los objetivos propuestos con dicha ley, a través del numeral 5 del artículo 139 el Congreso Nacional revistió al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la citada ley, para: 

"5. Dictar las normas necesarias para la emisión de bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario, y las condiciones de los bonos cuando deban expedirse a personas que se trasladen del régimen de prima media al régimen de capitalización individual". (Resaltado fuera del texto). 

6.3 Invocando las facultades conferidas por el citado numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Ministro de Gobierno de la República de Colombia, delegatario de funciones presidenciales, procedió a dictar el Decreto 1299 del 22 de junio de 1994, "por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los bonos pensionales". 

De acuerdo con el objetivo del decreto, en su artículo 1° se definen los bonos pensionales como "aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones", al tiempo que se anuncia el ámbito de regulación del precitado ordenamiento, señalando que, por su intermedio, se van a establecer las normas necesarias para la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de negociarlos y las condiciones de los bonos pensionales cuando estos deban expedirse a los afiliados del Sistema General de Pensiones que se trasladen del régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad. 

En desarrollo de las medidas anunciadas, a lo largo del decreto se regulan aspectos relacionados con: (i) los requisitos para el reconocimiento de los bonos pensionales (artículo 2°), (ii) el valor de los bonos pensionales (artículo 3°), (iii) las bases técnicas para el cálculo del bono pensional (artículos 6° y 7°), (iv) los intereses, redención, negociabilidad y características del bono pensional (artículos 8° a 13), (v) las entidades a cargo de la emisión de los bonos pensionales (artículos 14 a 17 y 24), (vi) los plazos para la emisión de los bonos pensionales (artículo 18), (vii) la constitución de fondos y patrimonios autónomos para el pago de los bonos pensionales (artículos 19, 20, 21 y 23), (viii) el control estatal sobre la emisión de los bonos pensionales (artículo 22), (ix) la adquisición de acciones a empresas a través de los bonos pensionales (artículo 25), y (x) lo relacionado con el fondo de reservas para bonos pensionales (artículo 26). 

En lo que respecta a los artículos 4° y 5°, éstos consagran asuntos referidos al cálculo de la pensión de vejez y al salario base de cotización de dicha pensión para los afiliados al sistema de seguridad social con anterioridad al 30 de julio de 1992. 

6.4 Tratándose de la norma acusada, el literal a) del artículo 5°, la misma se ocupa de definir el salario base de cotización para la pensión de vejez de quienes venían cotizando al Seguro Social o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, en los siguientes términos: 

"a) tratándose de personas que estaban cotizando o que hubieran cotizado al ISS o a alguna caja o fondo de previsión del sector público o privado, el salario o el ingreso base de liquidación será el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando". 

6.5 No sobra precisar, como ya lo había hecho la Corte en pronunciamiento anterior (Sentencia C-498 de 1995), que el decreto al cual pertenece la norma acusada cumple con la exigencia de temporalidad prevista en el numeral 10 del artículo 150 Superior, ya que éste se expidió el día 22 de junio de 1994, tal como consta en el Diario Oficial 41411 del 28 de junio de 1994; es decir, dentro de los seis (6) meses a los que hace mención la ley habilitante, a su vez publicada el día 23 de diciembre de 1993 en el Diario Oficial 41148. 

7. Exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias y desconocimiento del requisito de "precisión" 

7.1 Tal como se expuso en el acápite anterior, las facultades extraordinarias otorgadas por el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 se concedieron, única y exclusivamente, para expedir normas relacionadas con la emisión, redención y transacción en el mercado secundario de los bonos pensionales, y para señalar las condiciones de su expedición a quienes se trasladen del régimen de prima media al de capitalización individual.

Invocando tales facultades, el Gobierno Nacional, a través del literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, definió el salario base de cotización para la pensión de vejez de las personas que venían cotizando al Instituto de Seguros Sociales (ISS) o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, disponiendo que el salario o el ingreso base de liquidación será el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992 reportado a la respectiva entidad en la misma fecha, o el último salario o ingreso reportado antes de dicha fecha, si para la misma no se encontraba cotizando. 

7.2 Según se explicó en el apartado 5 de las consideraciones de esta Sentencia, el ejercicio de facultades extraordinarias es de carácter excepcional y de interpretación restrictiva, quedando supeditado su reconocimiento constitucional al cumplimiento de los requisitos previstos en el numeral 10 del artículo 150 Superior; en particular, al cumplimiento del requisito de precisión, el cual le impone al Congreso la obligación de definir en forma clara y específica la materia objeto de delegación, y al Gobierno Nacional el deber de ejercer dicha facultad legislativa dentro de los límites o parámetros materiales fijados en la ley de facultades. 

7.3 Pues bien, confrontadas la norma acusada con la ley habilitante, comparte la Corte la posición adoptada por el Ministerio Público en su concepto de rigor, en el sentido de considerar que a través de esta última el Gobierno se excedió en el ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que la delegación legislativa anotada se concedió para expedir normas relacionadas con la emisión, redención, transacción y traslado de los bonos pensionales y no para regular aspectos relacionados con el reconocimiento y liquidación de la pensión de vejez, como lo es precisamente el tema de la definición del salario base de liquidación de tal prestación, al que precisamente refiere el precepto impugnado. 

A juicio de esta Corporación, la decisión del Gobierno Nacional, de incluir en la norma acusada la definición del salario base de cotización de la pensión de vejez para quienes venían cotizando al ISS o a una caja o fondo del sector público o privado antes del 30 de junio de 1992, conlleva el desconocimiento del requisito constitucional de precisión, en cuanto ese aspecto no hacía parte de la temática ni de los fines perseguidos por el Congreso en la delegación prevista en el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. 

Como ha quedado dicho, la habilitación legislativa contenida en el dispositivo citado tenía como propósito específico facultar al Gobierno para dictar normas relacionadas con aspectos concretos sobre bonos pensionales, siendo la determinación de la base de cotización de la pensión de vejez, a que hace mención expresa la norma impugnada, un tema ajeno e independiente a aquél y para el cual no había sido habilitado el Ejecutivo. 

Ya este Tribunal había tenido tuvo oportunidad de sostener que, si bien existe afinidad entre el tema de los bonos pensionales y el reconocimiento y liquidación de la pensión, en realidad se ocupan de aspectos diferentes, razón por la cual, para que ambos asuntos puedan ser objeto de delegación legislativa y de regulación por el Gobierno en un mismo ordenamiento, se requiere que la ley habilitante así lo precise, es decir, lo describa en forma expresa, clara y directa, pues la interpretación sobre el alcance de las facultades es estricto y en ella no es admisible la analogía. 

Ciertamente, a propósito del juicio de constitucionalidad adelantado contra algunos apartes del artículo 24 del Decreto 1299 de 1994, demandado como ahora por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, esta Corporación, en la Sentencia C-498 de 1995 (Ms. Ps. Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez Caballero), concluyó que se trata de materias relacionadas pero diversas a partir de su propia naturaleza jurídica, pues mientras los bonos pensionales son por definición legal instrumentos de deuda pública nacional destinados a financiar el pago de las pensiones (artículo 115 de la Ley 100 de 1993), estas últimas constituyen un derecho radicado en cabeza del trabajador -y su familia- producto del ahorro forzado durante toda una vida laboral. 

Sobre esa base, se aclaró en el mencionado fallo, que, a pesar de existir una relación de coexistencia entre los bonos pensionales y el reconocimiento de la pensión, son instituciones jurídicas autónomas e independientes, razón por la cual, "la autorización para la regulación de la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario y la condición de los mismos, no incluye el establecimiento de normas sobre reconocimiento y liquidación de pensiones". (Resaltado fuera de texto). 

Respecto al tema, concretamente se dijo en la citada sentencia: 

"12. Debe precisar la Corte, como lo hizo el señor Procurador General de la Nación, que no obstante ser las materias similares, pues se refieren al tema pensional, se ocupan de aspectos diferentes, como se establece a continuación: 

a) De una parte, las facultades extraordinarias fueron conferidas al Gobierno Nacional en forma expresa, para dictar normas relacionadas con los bonos pensionales, por lo que el decreto que desarrollara dichas facultades, debía ceñirse única y exclusivamente a los bonos pensionales. Por lo tanto, cuando el artículo 24 del Decreto 1299 de 1994 en las partes acusadas de sus incisos 1º y 2º. hizo alusión al reconocimiento y liquidación de pensiones, excedió y desbordó las facultades extraordinarias otorgadas por el inciso 5º del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. 

b) Para reafirmar lo anterior, resulta procedente hacer la diferencia entre el "bono pensional" y "la pensión" como tal. Así, el "bono pensional" se encuentra definido en el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, como "aquellos aportes destinados a contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema General de Pensiones". Y se agrega, que constituyen adicionalmente, instrumento de deuda pública nacional. Por su parte, la pensión constituye, como lo ha afirmado esta Corte, "un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo. En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador¹¹" 

13. Los bonos pensionales son entonces diferentes a las pensiones mismas, pues los primeros son un instrumento de deuda pública nacional destinado a financiar el pago de las segundas. Por ello, la autorización para la regulación de la emisión de los bonos pensionales, su redención, la posibilidad de transarlos en el mercado secundario y la condición de los mismos, no incluye el establecimiento de normas sobre reconocimiento y liquidación de pensiones. Se trata de materias relacionadas pero diversas, por lo cual no podía el Ejecutivo utilizar las facultades extraordinarias relativas a los bonos pensionales para regular el reconocimiento y liquidación de pensiones puesto que -como ya se señaló- la interpretación del alcance de las facultades extraordinarias es estricta y no admite analogías. Hubo pues exceso en el uso de las facultades extraordinarias, por lo cual la Corte Constitucional, en ejercicio de su competencia, procederá a declarar la inexequibilidad de los apartes acusados, por exceso en el límite material señalado en la Ley 100 de 1993".

7.4 Cabe destacar, además, que el contenido material de la norma acusada, esto es, la definición del salario base de cotización para la pensión de vejez de quienes venían cotizando al ISS o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, fue regulado directa e integralmente por el propio Congreso de la República en el texto de la ley habilitante, con lo cual se descarta de plano que dicho tema pudiera estar incluido en el ámbito material de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno por intermedio del numeral 5 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. 

En efecto, la misma Ley 100 de 1993, en varias de sus disposiciones se ocupa integralmente del tema contenido en el literal a) del artículo 5° del Decreto-Ley 1299 de 1994, así: (i) de manera general, en el artículo 21, al definir éste cual es el salario o ingreso base de liquidación para todas las pensiones previstas en dicha ley (entre las que se incluye por supuesto la pensión de vejez), y señalar que corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los últimos diez (10) anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia. Y, concretamente, (ii) tratándose de la definición del salario base de cotización para la pensión de vejez de quienes venían cotizando al ISS o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992, es el artículo 117 el que regula la materia, pues al referirse al valor de los bonos pensionales, señala que para reconocer la pensión de vejez se calcula el salario que el afiliado tendría a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, como el resultado de multiplicar la base de cotización del afiliado a 30 de junio de 1992, o en su defecto, el último salario devengado antes de dicha fecha si para la misma se encontrase cesante, actualizado a la fecha de su ingreso al Sistema según la variación porcentual del índice de precios al consumidor del DANE, por la relación que exista entre el salario medio nacional a los sesenta (60) años si es mujer o sesenta y dos (62) si es hombre, y el salario medio nacional a la edad que hubiere tenido el afiliado en dicha fecha.

Las normas mencionadas y su coincidencia temática puede ser apreciada con mayor claridad en el siguiente cuadro comparativo en el que se transcribe el contenido de los artículos 21 y 117 de la Ley 100 y el literal a) del artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994: 

Confrontados los dos textos, encuentra la Corte que, a partir de diferentes contenidos normativos, tanto la ley (de manera general en el artículo 21 y en concreto en el artículo 117) como el decreto citado en la norma acusada, hacen referencia expresa al tema de la definición del salario base de cotización para el reconocimiento de la pensión de vejez de quienes venían cotizando al ISS o a una caja o fondo del sector público o privado con anterioridad al 30 de junio de 1992. En consecuencia, si la ley habilitante determinó claramente cuál era el salario base de cotización para el reconocimiento de la pensión de vejez de ese grupo de personas, no resultaba constitucionalmente válido que el Gobierno, so pretexto de regular aspectos relacionados con la emisión de los bonos pensionales, entrara a redefinir el mismo punto temático.

Según lo expresado por la jurisprudencia, en la medida que el otorgamiento de facultades extraordinarias es de interpretación restrictiva, se configura un exceso en su ejercicio cuando las normas dictadas por el ejecutivo se refieren a temas ajenos a los autorizados en la ley habilitante y tocan aspectos regulados directamente por esta última de manera diferente.

En punto al tema específico de la definición del salario base de liquidación para la pensión de vejez de quienes cotizaron con anterioridad al 30 de junio de 1992, la Corte identifica con claridad por lo menos una diferencia sustancial entre los textos contenidos en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993 y el literal a) del artículo 5° del Decreto 1299 de 1994. Así, mientras el artículo 17 de la ley, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 21 de ese mismo ordenamiento, establece que el salario de liquidación de la pensión se calcula sobre "la base de cotización del afilado a 30 de junio de 1992, para calcular la pensión de vejez", el decreto en mención dispone que el salario para dicha prestación "será el salario devengado con base en normas vigentes al 30 de junio de 1992". La diferencia radica en que la ley calcula el salario para liquidar la pensión de vejez a partir de la base de cotización del afiliado, y la norma acusada lo hace a partir del salario devengado, constituyéndose una y otra, en formulas no coincidentes, particularmente, si se considera que antes y después de la expedición Ley 100 de 1993, los aportes para pensión han estado sometidos a topes máximos de cotización, con lo cual el salario devengado no siempre corresponde al salario cotizado. 

De este modo, a través de la norma acusada, el Gobierno violó los artículos 113, 121 y 150 numeral 10 de la Constitución Política, no solo por el hecho de haber regulado una materia para la cual no le fueron concedidas las facultades extraordinarias, sino además, por haber modificado las reglas que en relación con la definición del salario base de cotización de la pensión el legislador estableció en la propia ley habilitante, concretamente, en el artículo 117 de la Ley 100 de 1993.

7.5 En los términos expuestos, el literal a) del artículo 5° del Decreto 1299 de 1994 será declarado inexequible en la parte resolutiva de este Sentencia, no sin antes precisar que, en cuanto la norma impugnada ha sido encontrada inconstitucional por el vicio de competencia referente al exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la Corte se abstendrá de considerar el cargo restante que fue propuestos en su contra por el demandante. 

VII. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, 

RESUELVE: 

Declarar INEXEQUIBLE el literal a) de artículo 5° del Decreto Ley 1299 de 1994 (...).» 

1 Sentencia C-551 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett. 

2 En relación con los vicios de competencia que se consideran vicios materiales, se pueden consultar: frente al ejercicio de facultades extraordinarias, la Sentencia C-546 de 1993; frente al principio de unidad de materia, la Sentencia C-531 de 1995; y frente al desconocimiento de ley orgánica o estatutaria, la Sentencia C-600 de 1995. 

3 Sentencia C-531 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero. 

4 Sentencia C-306 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil. 

5 Sentencia Ibídem. 

6 Sentencia C-1493 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz. 

7 Cfr., entre otras, las Sentencia C-074 de 1993, C-032 de 1999, C-097 de 2003 y C-306 de 2004. 

8 Sentencia C-097 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. 

9 Sentencia Ibídem. 

10 Sentencias C-097 de 2003 y C-306 de 2004. 

11 Sentencia. C-546 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón y Alejandro Martínez Caballero, reiterado por la Sentencia C-387 de 1994, M. P. Carlos Gaviria Díaz.