Toma de Posesión - Falla en el Servicio 

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera. Subsección A. M.P. Juan Carlos Garzón Martínez. Sentencia del 21 de octubre de 2004. Expediente 2001-0711. 

Síntesis: Dentro del proceso liquidatorio no existe certeza si una suma adeudada se pagará o no, o si existe pérdida total o parcial de las sumas adeudadas, es decir, se plantea un daño eventual, hipotético, fundado en conjeturas. Si bien se demostró que la entidad vigilada fue objeto de toma de posesión para liquidar, no se demostró que tal situación tuviese como causa inmediata la omisión en el control, inspección y vigilancia de los organismos de control.

[§ 039] «(…)

CONSIDERACIONES

(…)

ASPECTOS SUSTANCIALES

La controversia jurídica radica en definir si las entidades que conforman la parte demandada omitieron su función de inspección, control y vigilancia sobre (...) Financiera Cooperativa, en liquidación, lo que trajo como consecuencia que ésta fuera intervenida y que los certificados de depósito de ahorro a término de los accionantes allí depositados, así como los respectivos intereses no les fueran entregados.

De igual manera la parte demandante formula de manera especial una falla del servicio respecto a un presunto incumplimiento del objeto para el cual fueron creados Fogafín y Fosadec. 

1.  DEL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD

Aclara igualmente la sala que la responsabilidad extracontractual imputada a todos y cada uno de los demandados, procede estudiarla bajo el régimen de la falla del servicio probada.

La falla del servicio se caracteriza por:

a) Se presenta una ausencia en la prestación del servicio, retardo, irregularidad, ineficacia u omisión en el mismo.

b) La existencia de un daño o perjuicio que configure lesión o perturbación de un bien jurídico.

c) Un nexo causal entre la falla o falta en la prestación del servicio a que la administración esta obligada y el daño. 

1.1  De la falla del servicio por omisión en la funciones de inspección, control y vigilancia

La parte actora la fundamenta en la omisión en que incurrieron las entidades demandadas, al no cumplir su función de inspección, control y vigilancia sobre la Cooperativa (...).

Teniendo en cuenta que esta falla del servicio se imputa a diversas entidades, la sala la analizara respecto a cada una estas, previas las siguientes consideraciones de orden general:

a) Desde la entrada en vigencia de la Ley 79 de diciembre 23 de 1988 (mediante la cual se actualiza la legislación cooperativa), se estableció que el Estado garantiza el desarrollo del cooperativismo, mediante el estímulo, la protección y la vigilancia; pero de manera expresa igualmente se regló que esa función se ejerce sin perjuicio de la autonomía de las organizaciones cooperativas.

b) La administración de las cooperativas estará a cargo de la Asamblea General, el Consejo de Administración y el Gerente.

c) Sin perjuicio de la función de inspección y vigilancia que ejerce el Estado, se consagro que la cooperativa contará con una Junta de Vigilancia y un revisor fiscal.

d) En términos generales la cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia permanente del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se ajusten a las normas legales y estatutarias.

e) Se permite a las entidades del sector cooperativo, organizar bajo la naturaleza jurídica cooperativa, instituciones financieras que se regirán por las disposiciones propias de estas, en concordancia con las del régimen cooperativo; estas entidades quedaran sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

f) Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas.

Para el caso concreto se hace necesario identificar que la cooperativa (...), era una cooperativa especializada de ahorro y crédito, bajo la razón social de (...) Financiera Cooperativa; que contaba con sus correspondientes órganos de administración y junta de vigilancia; y su actividad era de carácter financiero; la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios de la cooperativa, se decidió mediante Resolución 0977 de julio 29 de 1998.

Entra a continuación la sala a estudiar la falla del servicio respecto a cada una de las entidades demandadas. 

a) DANCOOP - DANSOCIAL

La cuestión jurídica a resolver no es otra diferente a definir previamente si dada la actividad financiera que desarrollaba (...), las funciones de inspección, control y vigilancia, correspondía ejercerlas a estas entidades administrativas.

Con base en las consideraciones contenidas en el acto administrativo de toma inmediata de posesión, los hechos que originaron esa decisión administrativa se materializaron a partir del mes de julio de 1998, cuando la revisoría fiscal autorizo a causa de retiros inesperados de dinero, la utilización del fondo de liquidez, situación que lo agoto por completo; de la misma manera para la época de julio de 1998, la Superintendencia Bancaria empezó a recibir diversas quejas, a causa de cesación de pagos y cierre de oficinas; situación que concuerda con la información presentada por el gerente general de la cooperativa de fecha julio 28 de 1998, sobre la decisión de cerrar en forma transitoria la totalidad de las 45 oficinas de la cooperativa y de solicitar de la Superintendencia Bancaria su inmediata intervención.

Revisada la respectiva normativa en materia de inspección y vigilancia se encuentra lo siguiente:

a) Mediante Decreto 1688 de junio 27 de 1997, se dispuso: 

"La vigilancia y control de los entes cooperativos que adelanten actividades financieras de manera especializada será asumida por la Superintendencia Bancaria en un plazo máximo de un (1) año, contado a partir de la fecha de publicación del presente decreto. (Parágrafo 2° artículo 17).

b) Mediante Decreto 619 de marzo 29 de 1998, se dispuso:

"A más tardar el 1º de enero de 1999, la Superintendencia Bancaria asumirá el control y vigilancia de las cooperativas que adelantan actividad financiera en forma especializada".

De una recta interpretación de las normas que regulan la función de inspección y vigilancia, considera la sala que de manera general esa función compete al Dancoop, salvo la relacionada con cooperativas que desarrollan actividad financiera, la cual es asumida por la Superbancaria.

Descendiendo al caso en concreto, los hechos que motivaron la toma de posesión tiene como fecha de iniciación julio de 1998, época para la cual la competencia de inspección y vigilancia no radicaba en el Departamento Administrativo de Cooperativas (Dancoop), sino en la Superbancaria, dada la actividad financiera que desarrollaba la cooperativa en cuestión.

Ahora bien, en gracia de discusión no encuentra la sala demostrado la "omisión" que se imputa a estas entidades administrativas; en efecto: no existe prueba alguna que demuestre una determinada conducta omisiva que haya conllevado a desconocer la finalidad de esa función; que para el caso en concreto no era nada diferente a demostrar que por falta de una adecuada inspección, control y vigilancia la cooperativa haya tenido que cerrar sus oficinas y entrar en cesación de pagos; por el contrario lo que se observa dentro del plenario es que esa situación obedeció a retiros de dinero para los cuales la entidad no estaba en capacidad de cubrir ni siquiera utilizando el fondo de liquidez.

Desde otro punto de vista pero de igual importancia, no puede perderse de vista que la entidad cooperativa contaba con sus propios órganos de administración y su propia junta de vigilancia, órganos en los cuales recaía la responsabilidad por un adecuado funcionamiento; mas aún cuando la función otorgada a los entes administrativos, no implican la facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas.

En tal sentido, se observa que la responsabilidad en el manejo de (...) recae en los órganos internos de la misma, quienes eran los que administraban directamente dicha entidad.

Ahora bien, resta por señalar que la transformación del indicado Departamento Administrativo de Cooperativas en Dansocial, se produjo mediante la Ley 454 de agosto 4 de 1988, fecha para la cual la toma de posesión ya se había definido y por consiguiente no es de recibo imputar falla del servicio alguna a la nueva entidad.

Por lo tanto, en el sub judice no se estructura la falla del servicio alegada por los demandantes. 

b) SUPERINTENDENCIA BANCARIA

Los demandantes afirman que esta entidad no ejerció las funciones de control, inspección y vigilancia con respecto a (...).

De entrada observa la sala, que la Superbancaria, una vez asumió competencia en materia de inspección , control y vigilancia, inicio frente a la cooperativa (...), las funciones correspondientes; en efecto obra dentro del expediente la decisión de realizar una visita de inspección en junio 30 de 1998 (folio 1 cdo 2), de igual manera una vez tuvo conocimiento de la decisión del gerente general de "cerrar en forma transitoria la totalidad de las 45 oficinas de la cooperativa", le solicito a título personal rendir las explicaciones sobre los criterios administrativos, comerciales, técnicos y fundamentos legales, que permitieron la ocurrencia de los hechos, (ver folio 5 cdo 2), de igual manera se celebro reunión del consejo asesor contenida en el acta de julio 29 de 1998, donde se estudio el tema de posesión de (...) ; y se profirió la decisión de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de la cooperativa, mediante Resolución 0977 de julio 29 de 1998, medida que se ejecutó en agosto 20 del mismo año.

Los anteriores medios de prueba son suficientes en criterio de la Sala para rechazar el cargo de omisión en el ejercicio de las funciones que le correspondía a esta entidad de control y vigilancia; todo bajo el recto entendimiento que una vez tuvo conocimiento de los hechos asumió sus propias competencias y por el contrario los órganos de administración y la junta de vigilancia de la propia entidad cooperativa no asumieron las que les correspondían.

Debe concluir la Sala que frente a esta entidad tampoco esta demostrada la falla del servicio alegada por los demandantes.

a) Fondo de Garantías de Instituciones Financieras Fogafín

La parte actora señala que esta entidad no ejerció las funciones de vigilancia y control sobre (...), que tampoco cumplió con su objeto y además no veló porque la cooperativa tuviera los medios para otorgar liquidez a los activos financieros.

No encuentra la Sala, con relación a las funciones establecidas para dicho Fondo en el artículo 316 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ninguna que corresponda a la vigilancia y control de entidades cooperativas.

Ahora, con respecto al cumplimiento o no de su objeto, debe precisarse lo siguiente:

De conformidad con la Ley 117 de 1985 (mediante la cual se creó el Fogafín), el objeto de esta entidad era el siguiente:

"* La protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza de los accionistas y administradores causantes de perjuicios a las instituciones financieras".

A su vez y con relación al Fogafín el parágrafo 3º del artículo 51 de la Ley 454 de 1998, dispone:

"No obstante la calidad de establecimientos de crédito de las cooperativas financieras, estas entidades deberán inscribirse en el Fondo de Garantías previsto en el presente artículo". (Se resalta).

Igualmente se encuentra con respecto a una de sus funciones, que el literal c) del numeral 2 del artículo 316 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, señala:

"c) Procurar que las instituciones inscritas tengan medios para otorgar liquidez a los activos financieros y a los bienes recibidos en pago". (Se resalta).

Con fundamento en lo anterior, es claro para la Sala que para que el Fogafín cumpliera con su objeto y funciones frente a (...), era requisito indispensable que esa entidad cooperativa estuviera inscrita en el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras.

En el presente caso, no se encuentra que la parte actora haya probado que la Cooperativa (...) se encontrara inscrita ante dicho Fondo para que se pudiera imputar responsabilidad alguna a esta entidad; por el contrario, el Fogafín en su contestación de demanda afirma que (...) no se encontraba inscrita ante dicho Fondo, lo cual no fue desvirtuado por los demandantes.

Por lo anterior, la Sala no declarará responsabilidad alguna frente a esta entidad. 

b) Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Fosadec

La parte actora argumenta que Fosadec, no ha cumplido con las funciones asignadas, en el sentido que no adquirió las acreencias que cada ahorrador o depositante tenga en la respectiva cooperativa en liquidación.

Precisa la Sala que conforme a lo normado en el Decreto 2331 de 1998 (por el cual se dictan medidas tendientes a resolver la situación de los sectores financiero y cooperativo, aliviar la situación de los deudores por créditos de vivienda y de los ahorradores de las entidades cooperativas en liquidación), que el Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación Fosadec, tiene por objeto adquirir las acreencias que los ahorradores y depositantes tienen contra las entidades cooperativas.

Igualmente del citado decreto se desprende lo siguiente:

"Artículo 3°. Podrán acceder a los recursos del Fondo los depositantes o ahorradores que no hayan obtenido de la entidad en liquidación la restitución de su acreencia, y que correspondan a cualquiera de las siguientes categorías:

a) Las personas naturales que tengan la calidad de ahorradores o depositantes reconocidos de cualquiera de las cooperativas financieras o de las cooperativas de ahorro y crédito que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren en proceso de liquidación forzosa administrativa, o de aquéllas cuya liquidación ordene la autoridad competente a más tardar el 31 de diciembre de 1998;

b) Las personas naturales que tengan la calidad de ahorradores o depositantes debidamente reconocidos de las secciones de ahorro y crédito de las cooperativas multiactivas o integrales, cuya liquidación ordene la autoridad competente a más tardar el 31 de diciembre de 1998.

Artículo 4°. Para acceder a los recursos de crédito del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación los ahorradores y depositantes deberán acreditar, mediante los mecanismos que el Gobierno determine, que el promedio de sus ingresos mensuales durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, fue igual o inferior al valor equivalente a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Artículo 5°. El Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación adquirirá hasta los primeros quinientos mil pesos ($500.000 m/cte.) del monto total de las acreencias que cada ahorrador o depositante tenga en la respectiva entidad cooperativa en liquidación, las cuales deben haber sido reconocidas por el liquidador.

Artículo 6°. Adquirida la acreencia de conformidad con este decreto, la Nación por conducto del Fondo de Solidaridad de Ahorradores y Depositantes de Entidades Cooperativas en Liquidación será el titular de los derechos de los ahorradores o depositantes que le correspondan, según el monto adquirido, contra la entidad en liquidación."

Obra dentro del expediente informe del liquidador de la cooperativa, en donde señala que el procedimiento de liquidación, se encuentra en la etapa de devolución parcial y proporcional de las acreencias de la NO MASA, constituida por los ahorros y los CDAT, reclamados oportunamente; manifestando que no se alcanza a cancelar completamente las acreencias excluidas de la masa de liquidación; respecto al accionante remite estado de cuenta en donde indica el valor aprobado al reclamante, las devoluciones parciales que le ha realizado la liquidación y la compra de acreencias efectuadas por el Fosadec; concluye que se han realizado devoluciones por $ 11.344.223,59 y que Fosadec, le ha adquirido $25.000.000.00, restándole un saldo dentro de la liquidación de $12.127.346,41. (ver folio 131 cdo 2).

Es claro para la Sala que de manera concreta no se ha probado que a la parte demandante no se le reintegrara el saldo adeudado, de igual manera que el Fosadec si ha cumplido con las funciones que le fueron asignadas y por consiguiente tampoco es de recibo la falla del servicio que se le imputa.

No obstante las consideraciones anteriores, la Sala procederá a analizar los demás elementos que estructuran la falla del servicio. 

1.3 Del daño

Lo hacen consistir los demandantes en perjuicios de orden material, que se concretan al reconocimiento de las sumas de dinero contenidas en los certificados de depósito de ahorro a término, junto con los respectivos intereses causados.

En el presente caso, no se encuentra demostrada la imposibilidad de pago por la entidad demandada, pues dicha entidad deudora de las acreencias cuyo pago se pretende, se encuentra en proceso de liquidación, por lo tanto no existe certeza si la suma adeudada se le cancelará o no, o si existe pérdida total o parcial de las sumas adeudadas.

En consecuencia, el daño que se reclama no cumple con el requisito de la certeza, necesario para que el perjuicio ocasionado por el daño sea indemnizado, pues en el sub judice se plantea un daño eventual, hipotético, fundado en conjeturas, como lo es el hecho de asegurar, que la acreencia debida a los aquí accionantes se perdió y en esa medida no se cancelará.

En consecuencia, de acuerdo a lo anterior tampoco se configuraría el tercer elemento del régimen de responsabilidad de la falla del servicio, esto es, el Nexo Causal, del cual la Sala se permite precisar lo siguiente: 

1.4  Del nexo causal

Ahora bien, en cuanto al nexo causal, este se refiere a que el daño debe ser efecto o resultado de la falla del servicio. (Se resalta). 

La doctrina considera que deben existir tres (3) condiciones del nexo causal; argumento que se considera de recibo para el caso que se estudia:

a) La proximidad: en el sentido de que la causa del daño sea próxima o actual, en consecuencia no se tiene en cuenta los actos remotos; solamente se tiene en cuenta las causas determinantes en la producción del daño; ello precisamente para no diluir la responsabilidad del autor inmediato del hecho e igualmente para no responsabilizar en forma indefinida a personas cuya causa no es actual ni determinante. (Se resalta).

b) Debe ser determinante: con esta exigencia la doctrina quiere indicar que el hecho sea necesario, vale decir que se pueda establecer que sin el hecho el daño no le hubiera ocurrido. (Se resalta).

En general, la doctrina considera determinante un hecho, o una omisión en la causación del daño, cuando aquel ha contribuido en un mayor grado a la producción de éste, es decir, cuando ha sido la condición más activa.

c) Debe ser apta o adecuada: en el sentido de que sea conducta en términos normales conlleve siempre a la ocurrencia del respectivo daño perjuicio; se le conoce como "la causalidad adecuada". (Sobre estos aspectos puede verse Derecho Civil, tomo II, De las Obligaciones. Arturo Valencia Zea).

Entra a continuación la Sala a analizar si la falta o falla del servicio que se imputa a la entidad demanda reúne las condiciones indicadas para que efectivamente tenga nexo causal y sea responsable extracontractualmente del perjuicio ocasionado a la parte actora.

Si bien se demostró que (...) Financiera Cooperativa entró en toma de posesión para liquidar la entidad, no se demostró por parte de los accionantes, que tal situación tuviese como causa inmediata la omisión de inspección, vigilancia de las entidades demandadas, además de no tener certeza que va a suceder con las acreencias que adeuda la Cooperativa, por no haberse terminado el proceso liquidatorio de ésta.

De conformidad con lo anterior, al no configurarse los presupuestos que dan origen al régimen de responsabilidad de la falla del servicio, no se accederá a las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 

PRIMERO: Declarar la falta de legitimación pasiva en la causa por parte de la Superintendencia de la Economía Solidaria. 

(…).»