Superintendencia Bancaria - Explicaciones - Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantía 

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. María Inés Ortiz Barbosa. Sentencia del 6 de mayo de 2004. Radicación 13664. 

Síntesis: La respuesta a la solicitud de explicaciones o traslado de cargos, debe referirse a todos los puntos planteados en dicha solicitud. La Superintendencia Bancaria está facultada para solicitar explicaciones sobre la forma como una sociedad administradora de pensiones liquida los intereses moratorios por el no pago oportuno de los aportes de sus afiliados. 

[§ 038] «(…)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Instituto de Seguros Sociales en su calidad de demandante, corresponde a la Sala pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Superintendencia Bancaria le impuso sanción pecuniaria. 

La controversia en esta instancia se centra en establecer si el a quo incurrió en error en cuanto al origen de la sanción impuesta en los actos acusados, ya que para el recurrente se debió a una respuesta insuficiente a una solicitud de explicaciones que hizo la Superintendencia Bancaria, mientras en la sentencia se llegó a la conclusión de que la sanción se produjo porque el Instituto se sustrajo de las obligaciones que como operador del Sistema General de Pensiones le corresponden. 

Como antecedentes de los actos impugnados el expediente da cuenta de los siguientes hechos: 

Ante una solicitud de consulta formulada por la empresa (...) S.A. a la Superintendencia Bancaria sobre la forma de liquidar los intereses moratorios que se causen por el pago extemporáneo de las cotizaciones al Sistema General de Pensiones, y el procedimiento, al parecer irregular como el Instituto liquidó los intereses moratorios, la Superintendencia, luego de referirse a lo previsto en el artículo 326 numeral 7, literal d), ordinal 2º del E.O.S.F., en concordancia con el 11 del Decreto 1161 de 1994, disposición que trascribe, expresa lo siguiente: 

"Dado el presunto incumplimiento de la referida norma en el presente caso, tal como se desprende de la comunicación anexa, esta Superintendencia le solicita rendir las explicaciones institucionales a que haya lugar, detallando el procedimiento general que aplica el instituto en los casos de extemporaneidad en el pago de las cotizaciones, así como el aplicado concretamente a la sociedad (...) S.A. con el fin de establecer la procedencia de lo dispuesto en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para lo cual se concede un plazo que se estima suficiente hasta el 16 de febrero de 2000 (Fls. 6 y 7 ca) (Resalta la Sala).

La primera disposición citada en la comunicación anterior, el artículo 326 del E.O.S.F., se refiere a la facultades de la Superintendencia Bancaria en relación con el sistema general de pensiones, en particular, la señalada en el numeral 7 que establece: Verificar que estas entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida den cumplimiento a sus obligaciones especiales derivadas de tal naturaleza y que, en especial:

1. (...) 

2. Cuentan con mecanismos adecuados para detectar en cualquier momento las moras o incumplimientos en el pago de las cotizaciones, y para adelantar los cobros pertinentes.

La siguiente norma, de la cual se indica en el oficio su presunto incumplimiento, es el artículo 11 del Decreto 1161 de 1994 que regula la forma en que deben imputarse los pagos en los casos en que el valor consignado por el empleador sea insuficiente para cubrir las cotizaciones y los intereses de mora. Así mismo la obligación que tienen las administradoras de darle inmediato aviso a fin de que proceda a cancelar las sumas a que haya lugar. Finalmente se cita el artículo 211 del E.O.S.F., que regula el régimen general de sanciones aplicable cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento.

Así las cosas no cabe duda de que esa solicitud de explicaciones que hace la Superintendencia Bancaria en el oficio en comento, no es cosa diferente a un traslado de cargos, motivado por el posible incumplimiento de unas disposiciones legales que en forma precisa se citan. En otros términos es la oportunidad para que el Instituto de Seguros Sociales, aclare su situación frente a la irregularidad que se le endilga y ejerza el derecho de defensa, atendiendo la solicitud en los términos en ella exigidos.

Al requerimiento le dio respuesta un funcionario del Instituto, en la cual hace referencia al sistema de recaudo por autoliquidación en donde el empleador que cancela un período de cotización en forma extemporánea o sin intereses, debe diligenciar el respectivo formulario de autoliquidación de corrección con los valores dejados de pagar. Anota que no es el Seguro en primera instancia el que liquida y cobra los valores adeudados sino que el mismo empleador debe autoliquidarlos y cancelarlos a través de las entidades financieras autorizadas.

Anexa con la respuesta copias de un memorando interno sobre cálculo de intereses por mora y autoliquidaciones no canceladas.

De la respuesta al requerimiento la Sala observa que el ISS no se refirió a las normas legales que en forma precisa se le citaron y no dio las explicaciones solicitadas respecto de ellas. En efecto, no indicó el procedimiento o los mecanismos adoptados por el ISS para controlar y detectar el pago insuficiente o inoportuno de las cotizaciones y de los intereses moratorios hecho que origina el cobro respectivo en forma inmediata. Simplemente se refirió a la responsabilidad del empleador en las autoliquidaciones, sin hacer mención concreta de la responsabilidad que le corresponde al Instituto para asegurar que los empleadores cumplan cabalmente con su obligación de pagar en forma oportuna y completa las cotizaciones. Tampoco dio explicación alguna sobre el procedimiento utilizado para la liquidación de los intereses a la empresa (...) S.A. pues al respecto sólo anotó que el funcionario fiscalizador que visitó esa empresa había sido instruido del procedimiento que deben seguir los empleadores para liquidar los intereses moratorios y de las normas que sustentan dicho procedimiento, el cual aplicó.

Así las cosas, ante la omisión del ISS de dar las explicaciones solicitadas por la entidad de vigilancia, que de una parte era su obligación y de otra era el procedimiento previsto legalmente para su defensa, no es aceptable la pretensión de que la Superintendencia debió nuevamente solicitar aclaración sobre las explicaciones, pues la oportunidad previa a la sanción para ejercer el derecho de defensa se había dado, sólo que no fue atendida debidamente y de manera diligente por el Instituto, hecho por el cual no puede hacer responsable a la Superintendencia.

Se tiene entonces que el Tribunal en el fallo impugnado no incurrió en error sobre el origen de la sanción impuesta en los actos acusados, ya que en el requerimiento se indicaron las posibles irregularidades sobre las cuales debió rendir explicaciones el demandante, las que no fueron atendidas en la forma solicitada. Por esta razón, las explicaciones insuficientes dieron lugar a la sanción, pero no porque configuraran una nueva falta, sino porque no desvirtuaron los cargos que se atribuían a la entidad en el requerimiento, pues no demostró que sí había adoptado los procedimientos para detectar oportunamente los pagos insuficientes de los aportes y de los intereses moratorios y para dar aviso inmediato al empleador para que cancele las sumas a deber, como lo exigen las disposiciones citadas anteriormente.

En el caso de (...) S.A. se puso en evidencia que esa empresa pagó al Instituto cotizaciones con dos o tres días de mora durante el periodo comprendido entre el noviembre de 1996 hasta abril de 1998, (fl. 3 a 5 c.a.) sin que el Instituto detectara oportunamente tal hecho y diera aviso "inmediato" para obtener su pago.

Por todo lo anterior no prospera el recurso de apelación interpuesto, y por consiguiente la Sala procederá a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 

CONFÍRMASE la sentencia apelada.»