Sistema General de Pensiones
Corte Constitucional.
Sala Plena. M. P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-157 del 24 de
febrero de 2004. Expediente D- 4809.
Síntesis: Demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Regímenes pensionales
exceptuados y especiales. Reconocimiento de sumas periódicas a
cargo del tesoro público o fondos públicos. Cosa juzgada
constitucional, estarse a lo resuelto en la sentencia C-835 de 2003.
[§ 033] «(…)
II. NORMAS DEMANDADAS A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada de conformidad con su publicación en el Diario Oficial
45.079 del 29 de enero de 2003. Se resalta en cursiva las disposiciones
acusadas.
"LEY 797 DE 2003"
(enero 29)
por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(…)
Artículo 20. Revisión de reconocimiento
de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos
de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en
cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento
que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública
la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones
de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de
Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias,
a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del
Contralor General de la República o del Procurador General de la
Nación.
La revisión también procede cuando el reconocimiento
sea el resultado de una transacción o conciliación judicial
o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento
señalado para el recurso extraordinario de revisión por
el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier
tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código
y además:
a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación
al debido proceso, y
b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere
lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que
le eran legalmente aplicables.
(…)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS (…)
2. La incidencia de la cosa juzgada constitucional
en el presente proceso La Corte constata que en relación con el artículo
20 de la Ley 797 de 2003 acusado en el presente proceso, la Sentencia
C-835 de 2003 donde se analizaron los cargos formulados contra dicho artículo
por la supuesta vulneración de los artículos 29 y 83 superiores1,
decidió: "Declarar INEXEQUIBLE la expresión
`en cualquier tiempo', contenida en el primero y tercero incisos del artículo
20 de la Ley 797 de 2003. En lo demás este artículo es EXEQUIBLE,
respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados
en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia."
En dicha decisión, -adoptada por la Corte estando
en curso el presente proceso-, la Corporación, frente a los cargos
planteados por el demandante en esa ocasión en contra del artículo
20 de la Ley 797 de 2003, hizo las siguientes consideraciones: "Primeramente conviene precisar que la revisión
prevista en esta norma no se contrae a una verificación simple
y cerrada sobre la legalidad de sentencias, transacciones o conciliaciones,
incluidos sus respectivos antecedentes y soportes documentarios, según
lo podrían deducir algunos a partir de la expresión: `podrá
solicitarse'. Dado que, según voces del tercer inciso del mismo
artículo, la revisión se tramitará por el procedimiento
señalado para el recurso extraordinario de revisión en el
respectivo ordenamiento procedimental, esto es, en el Código Contencioso
Administrativo o en el Código de Procedimiento Laboral. Vale decir,
el pedimento de revisión debe hacerlo el correspondiente dignatario
público a través de una demanda, esto es, observando las
formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el
recurso extraordinario de revisión.
Como uno de los registros novedosos del artículo
censurado, la Sala denota la presencia de los actos contentivos de una
transacción o conciliación judicial o extrajudicial, en
tanto susceptibles del recurso extraordinario de revisión. Pues,
como bien se sabe, tradicionalmente este recurso ha operado sobre sentencias
ejecutoriadas, que no sobre autos que terminan anormalmente el proceso,
y mucho menos sobre acuerdos extrajudiciales de las partes contendientes.
Por ello mismo, el dignatario solicitante de la revisión de transacciones
o conciliaciones se encontrará siempre con un elenco de causales,
que, salvo las dos nuevas que introdujo el artículo censurado,
están referidas a sentencias."
Ahora bien, según se ha visto el inciso tercero
del artículo 20 dispone que la revisión podrá solicitarse en cualquier tiempo. Es decir, que en relación
con el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de
revisión no opera el término de dos años que prescribe
el Código Contencioso Administrativo, ni el término de seis
meses que prevé el artículo 32 de la Ley 712 de 2001 para
su interposición, cuando quiera que se trate de los actos estipulados
como revisables en términos del artículo 20 de la Ley 797
de 2003. Entonces, la expresión "en cualquier tiempo",
¿es constitucional? La respuesta es no. En efecto, a partir del principio según el cual
no hay derecho sin acción, ni acción sin prescripción
o caducidad, salta a la vista la inseguridad jurídica en que se
desplomaría el universo de los derechos adquiridos, de las situaciones
jurídicas subjetivas ya consolidadas en cabeza de una persona,
de la confianza legítima, y por supuesto, de la inmutabilidad que
toda sentencia ejecutoriada merece al cabo de un tiempo debidamente determinado
por la ley: la resolución de los conflictos de derecho no puede
abandonarse a la suerte de un ad calendas graecas. Paradójicamente,
considerando que el recurso extraordinario de revisión se instituyó
para el restablecimiento de la justicia material, con la indeterminación
que la norma exhibe se allanaría el camino para el advenimiento
de lo contrario, pues, ¿de qué justicia social podría
hablarse en un país en el que todos los actos que reconocen sumas
periódicas de dinero o pensiones se hallarían sin remedio
bajo la férula de una perpetua inseguridad jurídica? La
norma bajo examen bien puede perseguir un fin constitucionalmente válido,
como sería la defensa del Tesoro Público. Sin embargo, a
la luz de sus consecuencias resulta notoriamente irracional y desproporcionada.
Valga recordar que el procedimiento es vehículo impulsor y definitorio
de los derechos, deberes y garantías que la Constitución
Política y la ley establecen a favor de las personas. "En este orden de ideas la locución reseñada
resulta lesiva del debido proceso (art. 29 C.P.), de la pronta y debida
justicia (art. 229 C.P.) y del imperio del Estado Social de Derecho que
a todos nos concierne observar y mantener (art. 1° C.P.), en la medida
en que desborda y contradice el campo de acción que el artículo
89 Superior le demarca al legislador, el cual, precisamente, le encomienda
a éste la función de propugnar por la integridad del orden
jurídico, que de suyo debe proteger los derechos de todas las personas
frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Consecuentemente, la Corporación declarará la inexequibilidad
de la expresión examinada.
Igualmente, los vicios que afectan a la expresión
"en cualquier tiempo", contenida en el tercer inciso del artículo
20 impugnado, dada su conexidad temática y teleológica,
hacen metástasis en la misma expresión "en cualquier
tiempo", vertida en el primer inciso del mismo artículo; motivo
por el cual la decisión de inexequibilidad las comprenderá
por igual, según se verá en la parte resolutiva de esta
sentencia.
Consecuentemente, la solicitud de revisión que
establece el artículo 20 acusado deberá formularla el respectivo
funcionario, de acuerdo con la jurisdicción que envuelva al acto
administrativo, dentro del término establecido en el artículo
187 del Código Contencioso Administrativo, o dentro del término
previsto en el artículo 32 de la Ley 712 de 2001. Términos
que en todo caso tienen fuerza vinculante a partir de este fallo".
De otro lado, es importante registrar la posición
que asumió la Corte frente a una demanda orientada a que el recurso
extraordinario de revisión se pudiera interponer en cualquier tiempo.
Oportunidad en la que esta Corporación subrayó la constitucionalidad
de la caducidad -2 años- prevista en el artículo 187 del
Código Contencioso Administrativo, diciendo: Por otra parte, considera la Corte que la posibilidad
de interponer el recurso extraordinario de revisión en cualquier
tiempo, tal como lo pretende la demandante, no sólo vulneraría
los derechos al debido proceso y pronta administración de justicia
de las personas en favor de quien se dictó la respectiva sentencia,
sino la seguridad y la certeza jurídicas en que se basa el Estado
de derecho. Recuérdese que el legislador está facultado
para establecer no sólo un límite para la interposición
de acciones y recursos, tal como lo ha reconocido esta Corporación
en varios de sus fallos, sino las causales para su procedencia, pues la
posibilidad de que en cualquier tiempo, o por cualquier causa, se ataquen
sentencias firmes, atenta contra la seguridad y la certeza jurídicas. Así las cosas, la posibilidad de establecer términos
para la interposición de acciones o recursos, tal como sucede en
el presente caso, siempre y cuando ellos sean razonables, es constitucional.
En relación con este tema, vale la pena citar
una providencia de esta Corporación, en la que se dijo:
"El derecho de acceso a la administración
de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero significado
si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como
una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos
de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la
parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia.
(...). En suma, esa concepción impediría su funcionamiento
eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara
a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos.
Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta." (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-351 de 1994. M.P., doctor Hernando
Herrera Vergara).
Finalmente, debe decirse que la caducidad establecida
por el legislador para la interposición del recurso de revisión
en contra de las sentencias dictadas por la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, en concepto de esta Corporación, tiene
una finalidad distinta a la del resto de los recursos y acciones, pues
si la caducidad en general, es una especie de sanción para quien
teniendo la posibilidad de acudir a la justicia fue negligente y no lo
hizo, en el caso del recurso extraordinario de revisión ante lo
Contencioso Administrativo, el término de caducidad busca que las
sentencias ejecutoriadas adquieran la inmutabilidad que haga realidad
los principios de seguridad y certeza jurídica en que se basa la
administración de justicia, con el único fin de lograr el
mantenimiento de la paz y el orden social.
(…)
Bastan estas consideraciones, para desechar el segundo
cargo de la demanda, y declarar exequible el artículo 187 del Decreto
01 de 19842.
El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra
una acción especial o sui génesis de revisión y ordena
que se tramite por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario
de revisión por el respectivo código, esto es el procedimiento
contencioso administrativo o laboral, o normas que los modifiquen y como
quiera que se declaró inexequible la expresión en cualquier
tiempo, mientras el legislador establece un nuevo plazo, se tendrá
como tal el que el legislador contempla actualmente para el recurso extraordinario
de revisión ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia,
según sea el órgano competente en cada caso.
También precisa la Corte que ese plazo, comenzará
a contarse a partir del día siguiente de la notificación
de esta sentencia.
Finalmente precisa la Corte que el nuevo plazo se aplica
a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,
que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con posterioridad
a él."
Ahora bien, de dicha Sentencia C-835 de 2003 y de los
fundamentos en que ella se basó, la Corte encuentra que se producen
dos efectos concretos frente a los cargos planteados por los actores en
el presente proceso. A saber i) la configuración del fenómeno
de la cosa juzgada constitucional en relación con los cargos planteados
contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por el supuesto desconocimiento
de los artículos 29 y 83 Superiores y ii) la ineptitud sustancial
de la demanda respecto de los demás cargos formulados en el presente
proceso, por cuanto ellos están dirigidos en contra de una norma
diferente de la que actualmente se halla vigente, luego del control de
constitucionalidad efectuado por la Corte en la Sentencia C-835 de 2003.
2.1 Cosa juzgada en relación con los cargos planteados
contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por el supuesto desconocimiento
de los artículos 29 y 83 Superiores.
Dado que en el presente proceso el actor plantea la supuesta
vulneración por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 de
los artículos 29 y 83 Superiores y que fue en relación con
la presunta vulneración de los mismos artículos que la Corte
se pronunció en la Sentencia C-835 de 2003, donde decidió
declarar INEXEQUIBLE la expresión "en cualquier tiempo",
contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la
Ley 797 de 2003 y en lo demás declarar dicho artículo EXEQUIBLE,
respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados
en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de dicha sentencia,
es claro entonces que ha operado respecto de los referidos cargos el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional, por lo que habrá de estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-835 de 2003 que así lo estableció
y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente
providencia.
2.2 Inhibición en relación con el cargo
por la supuesta vulneración de los artículos 1° y 53
Superiores por estar dirigidos en contra de una norma diferente de la
que actualmente se encuentra vigente luego del control de constitucionalidad
efectuado por la Corte en la Sentencia C-835 de 2003.
Dado que en la referida Sentencia C-835 de 2003 la Corte
decidió: "Declarar INEXEQUIBLE la expresión
`en cualquier tiempo', contenida en el primero y tercero incisos del artículo
20 de la Ley 797 de 2003". Al tiempo que declaró EXEQUIBLE
los demás apartes de dicho artículo, respecto de los
cargos formulados "bajo los supuestos reseñados en el numeral
5 de las consideraciones y fundamentos" de la citada sentencia.
Por lo que el texto actualmente vigente del artículo 20 de la Ley
797 de 2003 no contiene la expresión "en cualquier tiempo"
y su constitucionalidad fue condicionada a los supuestos reseñados
en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de la Sentencia C-835
de 2003.
Dado también que el cargo planteado por el demandante
en el presente proceso por la supuesta vulneración de los artículos
1° y 53 Superiores fue dirigido necesariamente -por ser esa la norma
que existía en ese momento- contra una disposición diferente
a la que acaba de señalarse y se centra en el carácter intemporal
de la posibilidad de revisión que allí se establecía3,
para la Corte es claro que se configura la ineptitud sustantiva de la
demanda por cuanto con la declaratoria de inexequibilidad efectuada por
la Sentencia C-835 de 2003, de la expresión "en cualquier
tiempo" así como con el condicionamiento de la exequibilidad
del resto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 a los supuestos
reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos
de esa sentencia, los supuestos de hecho que se desprenden hoy
de la disposición aludida una vez efectuado el referido control
de constitucionalidad son sustancialmente diferentes de aquellos a los
que aludió en su momento el demandante.
Así las cosas, la Corte se abstendrá de
analizar los cargos referidos a los supuestos de hecho que se desprendían
de la norma acusada antes del examen por la Corte de los cargos planteados
en el proceso que culminó con la expedición de la Sentencia
C-835 de 2003.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-835 de 2003, en relación con la inexequibilidad de la expresión "en cualquier tiempo", contenida en el primero y tercero
incisos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Segundo. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-835 de 2003, en relación con los cargos contra el artículo
20 de la Ley 797 de 2003, por la supuesta vulneración de los artículos
29 y 83 Superiores. Tercero. INHIBIRSE de efectuar pronunciamiento
de fondo por ineptitud sustancial de la demanda en relación con
el cargo planteado contra el artículo 20 de la Ley 797 de 2003
por la supuesta vulneración de los artículos 1° y 53
Superiores.»
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