Límites de Endeudamiento - Concentración de Riesgos - Democratización del Crédito
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. María Inés Ortiz Barbosa. Sentencia del 6 de mayo de 2004. Radicación 13418.
Síntesis: Demanda de nulidad del Decreto 1886 de 1994. Facultad del Gobierno Nacional para fijar limites máximos de créditos o concentración de riesgo. El ejecutivo puede regular los montos de crédito que hagan posible la democratización del crédito sin que existan privilegios por posición favorable.
[§ 024] «(…)
NORMA DEMANDADA
Su texto es el siguiente:
"DECRETO 1886 DE 1994
(agosto 3)
por el cual se adiciona el Decreto 2360 de 1993, sobre límites de crédito
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el artículo 5º de la Ley 35 de 1993, incorporado como tal al artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
DECRETA:
Artículo 1º. Límites para accionistas. Ninguna entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad.
La prohibición establecida en el inciso anterior se extenderá hasta por un período de un año contado a partir de la fecha en que el hecho se produzca.
Parágrafo. El cumplimiento de lo previsto en el presente artículo se verificará con sujeción al inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2360 de 1993.
Artículo 2º Vigencia. El presente decreto adiciona el Decreto 2360 de 1993 y rige desde la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase."
(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Se demanda la nulidad del Decreto 1886 de agosto 3 de 1994, por cuanto, según la libelista, el Gobierno Nacional al expedirlo excedió las facultades otorgadas por el artículo 5º de la Ley 35 de 1993, norma que fue incorporada en el artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ya que éste autorizó al Ejecutivo para que estableciera límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo y no una prohibición como se reglamentó en el citado decreto.
El Decreto 1886 de 1994, dispone:
"Artículo 1º Límites para accionistas. Ninguna entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad.
La prohibición establecida en el inciso anterior se extenderá hasta por un período de un año contado a partir de la fecha en que el hecho se produzca.
Parágrafo. El cumplimiento de lo previsto en el presente artículo se verificará con sujeción al inciso segundo del artículo 13 del Decreto 2360 de 1993.
Artículo 2º Vigencia. El presente decreto adiciona el Decreto 2360 de 1993 y rige desde la fecha de su publicación."
El artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, prescribe:
"ARTÍCULO 49. DEMOCRATIZACIÓN DEL CRÉDITO. El Gobierno Nacional intervendrá para promover la democratización del crédito. Para este efecto fijará a las entidades objeto de intervención límites máximos de crédito o de concentración de riesgo para cada persona natural o jurídica, en forma directa o indirecta, y las reglas para su cálculo.
Además, el Gobierno Nacional podrá dictar normas con el fin de evitar que en el otorgamiento de crédito por parte de las instituciones sometidas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria se empleen prácticas discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u otras situaciones distintas a las vinculadas directamente con el riesgo de la operación y la capacidad de pago del solicitante.
Para este mismo propósito, el Gobierno Nacional podrá definir y prohibir prácticas que constituyan exigencia de reciprocidades con el fin de evitar que a través de las mismas se impida injustificadamente el acceso al crédito o a los demás servicios financieros."
Conforme a lo previsto en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Nacional, al Congreso le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los criterios y objetivos a los cuales debe someterse el Gobierno para, entre otros efectos, regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
En concordancia con el anterior precepto, el numeral 25 del artículo 189 ibídem dispone que al Presidente de la República le corresponde, entre otras funciones, ejercer la intervención en las indicadas actividades de acuerdo con la ley.
Este es el origen constitucional de las denominadas leyes marco que se distinguen de otras fundamentalmente porque en ellas el Congreso tiene determinada su competencia en cuanto solo dicta normas generales y señala criterios y objetivos para que el Presidente de la República las desarrolle. Así mismo se caracterizan por regular temas que por su naturaleza están sujetos a constante variación debido a factores internos y externos que obligan al Ejecutivo a adoptar políticas que permitan su ajuste oportuno a los criterios y objetivos que el legislador estableció.
En estas condiciones debe la Sala establecer si en el caso, el Decreto 1886 de 1994, se ajustó a los parámetros del artículo 5º de la Ley 35 de 1993, norma incorporada en el artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Como se observa del texto transcrito de esta última norma, el legislador autorizó al Gobierno para que mediante su intervención fijará límites máximos de crédito o de concentración de riesgo con un propósito, la democratización del crédito.
Ahora bien, a través del Decreto 1886 de 1994, el Gobierno dispuso que ninguna entidad podrá realizar operaciones activas de crédito con la persona natural o jurídica que llegue a adquirir o poseer una participación superior o igual al diez por ciento (10%) del capital de dicha entidad. Y como allí mismo se prevé, tal prohibición se extenderá por el término de un año contado desde que el hecho se produzca.
De lo anterior para la Sala es claro que mediante el acto acusado el Gobierno estableció una prohibición para los accionistas que posean o adquieran el 10% o más del capital de la entidad sometida al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, por lo que corresponde analizar si con dicha prohibición se garantizan los principios y objetivos fijados por el legislador para la democratización del crédito.
El artículo 49 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), pertenece al Capítulo Único de la Parte II, denominado "Intervención en las actividades financiera y aseguradora" y en el artículo 46 prescribe los objetivos y criterios y sobre el tema en debate en el literal f) se indica:
"f) Democratizar el crédito, para que las personas no puedan obtener, directa o indirectamente, acceso ilimitado al crédito de cada institución y evitar la excesiva concentración del riesgo"
Como puede advertirse el artículo 49 refleja el criterio del legislador, al facultar al Gobierno Nacional para fijar límites máximos de crédito o concentración de riesgo. Por su parte, mediante el acto acusado el Ejecutivo prohibió por el término de un año que las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria pudieran realizar operaciones activas de crédito con personas naturales o jurídicas que llegaren a poseer o adquirir el 10% o más de capital de la entidad.
Si la expresión limitar, conforme al Diccionario Real de la Lengua Española, entre otras acepciones, significa fijar la mayor extensión que pueden tener los derechos o facultades de alguien y una prohibición implica vedar o impedir el uso o ejecución de una cosa, se considera que la llamada "prohibición" en el decreto impugnado, es expresión de un límite y como tal no es suficiente razón estimar que cuando la norma superior habla de límite y la reglamentaria de prohibición se viole la primera.
En el presente caso, el análisis debe ir más allá, vale decir si la prohibición en efecto se ajusta a los objetivos y criterios fijados por el legislador.
Como se advierte del texto del acto acusado su fundamento legal es el artículo 49 del EOSF, el cual estableció que el Gobierno podría fijar límites máximos de crédito o de concentración de riesgo, es decir que en consonancia con la democratización del crédito, el Ejecutivo regulará los montos de crédito que hagan posible su acceso a todos a quienes lo requieran sin que puedan existir privilegios para personas (naturales o jurídicas) que tengan una posición favorable.
El decreto acusado se refiere a los accionistas, sobre los cuales no existe duda de su posición propicia para obtener un crédito y el objetivo es democratizarlo, por lo cual el establecimiento de un límite no sobre montos sino temporal -aunque en forma de prohibición-, como el que está allí contenido, solo difiere en el tiempo el uso de la anotada posición aun cuando con ello no se garantice de manera óptima la igualdad de condiciones en el acceso a las operaciones activas de crédito tal y como lo ordena el legislador en el citado artículo 49.
Así las cosas para la Sala la prohibición dispuesta en el decreto impugnado no se aparta de los criterios y objetivos previstos por el legislador en cuanto limitó a las personas, naturales y jurídicas, que llegaren a poseer o adquirir el 10% o más del capital de la entidad, realizar operaciones activas de crédito con ésta, solo se trata de un plazo suspensivo, vencido el cual surge favorable la posición como accionista frente a las demás personas que demanden créditos de la misma entidad, amén de que el fundamento para su expedición es el artículo 49 del EOSF, que refiere a límites máximos de crédito o concentración de riesgo, criterios válidos para apoyar la norma.
Destaca la Sala la importancia que tiene esta reglamentación y la amplitud legal que tiene el Ejecutivo para materializar los objetivos y criterios fijados por el legislador en esta materia dado que el legislador procura la protección de intereses superiores como la estabilidad del sistema financiero y la credibilidad que debe ofrecerse al público en general, como parte de la estructura económica de la Nación.
Así las cosas, para la Sala el Decreto 1886 de 1994, no violó las normas que invoca el libelista en cuanto el Gobierno Nacional al reglamentar la ley marco de intervención en el sector financiero, observó estrictamente los objetivos y criterios fijados por el legislador, por lo que no procede la nulidad impetrada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
Deniéganse las súplicas de la demanda.»
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