Funciones de Regulación Contable - Facultad Sancionatoria de la Superintendencia Bancaria

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección A. M.P. William Giraldo Giraldo. Sentencia del 14 de octubre de 2004. Expediente 2002-0467. 

Síntesis: A la Superintendencia Bancaria corresponde, por disposición legal, dictar las normas generales que en materia contable deben observar las entidades vigiladas. El Superintendente Bancario tiene la facultad de imponer multas a los administradores o a los representantes legales de cualquier entidad vigilada, cuando hayan violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deban estar sometidos. 

[§ 018] «(…)

A. FIJACIÓN DEL LITIGIO

De acuerdo con los hechos de la demanda, los actos acusados, y lo que respecto de ellos consta en el expediente, se tiene probado que la Superintendencia Bancaria, en ejercicio de sus facultades de inspección y vigilancia, mediante el oficio 2000021842-6, del 22 de mayo de 2000 solicitó a la demandante rendir las explicaciones a que hubiera lugar a fin de determinar la aplicación o no de las sanciones de que trata el artículo 211 del EOSF por haber suspendido la remisión de información del Fondo de Pensiones Voluntarias (...) a partir del 31 de diciembre de 1999.

Mediante comunicación del 7 de junio de 2000 la demandante le informa a la Superbancaria que la comunicación 2000021842-6 fue recibida ese mismo día, por lo que le era imposible cumplir con el plazo otorgado, es decir, el 26 de mayo, ante lo cual solicitaron plazo hasta el 8 de junio para remitir la información requerida, lo que se hizo vía módem enviando lo correspondiente al Fondo Voluntario de Pensiones (...) por los meses enero, febrero, marzo, y abril (Formatos 191, 193, 200 y 201).

Mediante oficio 2000021842-12, del 20 de junio del 2000, la Superintendencia le comunica a la demandante "(…) le informamos que esa fiduciaria no rindió las explicaciones institucionales solicitadas, razón por la cual se reitera dicho requerimiento, estableciendo un plazo para el efecto que se entiende prudente hasta el 23 de junio de 2000."

A ello la fiduciaria respondió el 23 de junio en los siguientes términos: "(…) nos permitimos solicitar en primera instancia disculpas no sólo por la omisión de transmitir oportunamente los datos de los formatos 191, 193,200 y 201 del Fondo Voluntario de Pensiones (...) durante los primeros meses de este año, sino por no haber rendido las explicaciones de los motivos por los cuales no se enviaron a tiempo los formatos.

A continuación nos permitimos suministrar las explicaciones solicitadas en su carta antes mencionada.

"(…) En general, muchos de los clientes al diligenciar los formularios de vinculación al fondo suministraron la información requerida, incluida la relativa a salarios, ingresos mensuales, egresos y pasivos; otros, sin embargo, aun cuando explicaron el origen lícito de los fondos destinados al ahorro, se abstuvieron de informar sobre sus ingresos y situación patrimonial argumentando razones de seguridad.

Por lo tanto y para poder enviar la información completa decidimos adelantar una campaña telefónica mediante la cual nuestras operadoras solicitaban los datos faltantes. La dificultad de conseguir a los clientes en sus sitios de trabajo o en su domicilio, aunada a su reticencia para suministrar la información sobre sus ingresos y situación patrimonial, por el temor explicado, demoró el trabajo, el que una vez concluido nos permitió dar pronta respuesta al requerimiento de esa Superintendencia.

Para evitar que por las razones expuestas pudiera seguir dificultándose la recolección de los datos sobre ingresos, estamos modificando el formato de solicitud de afiliación en lo pertinente, dándole al cliente la opción de señalar, mediante rangos, la cuantía de sus ingresos (…)."

Como conclusión de la actuación administrativa adelantada para sancionar una infracción que fue debidamente probada, aceptada por la demandante, y no justificada adecuadamente, el Superintendente Delegado para Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías profirió la Resolución 0247, del 12 de marzo de 2001, con la que decidió multar a Fiduciaria (...) S.A. con la suma de catorce millones cuatrocientos cincuenta mil trescientos cincuenta pesos ($14.450.350) m/cte, a favor del Tesoro Nacional.

De dicha decisión fue notificado, en forma personal, el 21 de marzo de 2001 el Presidente de Fiduciaria (...) S.A., y contra ella, el 28 de los mismos mes y año fueron interpuestos los recursos de reposición y apelación, los que, a su vez, le fueron resueltos en forma desfavorable con las Resoluciones 0781, del 23 de julio de 2001, y 1493, del 21 de diciembre del mismo año. 

B. CARGOS

Tal como se anticipó al reseñar las normas violadas y el concepto de la violación, los cargos formulados por la demandante son los de violación al debido proceso por indebida aflicción de la ley, falsa motivación y desconocimiento del principio constitucional de la buena fe, los cuales son despachados por la Sala de la siguiente manera: 

Aplicación indebida de los artículos 211 y 326, numeral 5 i), del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, lo cual implica desconocimiento del debido proceso

La demandante sostiene que se hizo una aplicación indebida de los artículos 211 y 326, numeral 5 i), del E.O.S.F. al imponer una multa por la supuesta violación de las disposiciones contenidas en la Circular Externa 100 de 1995, cuando la Corte Constitucional en la Sentencia C-1161, del 6 de septiembre de 2000, al examinar la constitucionalidad del artículo 211 del Decreto 663 de 1993, resolvió "4. Declarar exequible la expresión "reglamento" del ordinal primero" en el entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c), y que no deben entenderse incluidos dentro de estos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria."

Por lo que la eventual infracción de reglamentaciones contenidas en circulares externas expedidas por la Superintendencia Bancaria no da lugar a la imposición de multas. 

Análisis de la Sala

El artículo 211 del E.O.S.F. consagra: 

"Artículo 211.  SANCIONES ADMINISTRATIVAS

1. Régimen general. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000.00), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982 (...)."

Ese artículo, al igual que el 209, fue demandado en acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional por desconocer materialmente la Carta, ya que vulnera los principios constitucionales del debido proceso, la tipicidad de la infracción y la proporcionalidad de la pena, los cuales se aplican a las sanciones administrativas. Ese artículo es una norma sancionadora con cláusulas abiertas, que utiliza términos genéricos y vagos, que conduce a la total indeterminación tanto de la conducta sancionada como de las sanciones aplicables, cuya graduación queda a juicio de la autoridad administrativa, lo cual viola el principio de tipicidad, se argumentó.

Esto es, que es una norma imprecisa y no concreta cuáles son las infracciones de las entidades vigiladas, pues simplemente habla de la violación de una norma de su estatuto o reglamento, o de cualquier otro mandato legal a que están sometidas. 

La Corte en la Sentencia C-1161 del 6 de septiembre de 2000, declaró exequible la expresión "reglamento" del ordinal primero del artículo 211 del Decreto Ley 663 de 1993, "en el entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c), y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria."

En lo demás el artículo fue declarado exequible en el numeral 5 de la parte resolutiva.

De manera que, como lo anota la demandante, en la expresión "reglamento" no deben entenderse incluidos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria, sino aquellos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) de la Constitución Política.

Ahora bien, el artículo 326-5 i del E.O.S.F., señala:

"Artículo 326. Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. 

1... 

2… 

3… 

4… 

5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción:

(…)

i ) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes, a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria (…)."

La Ley 510 del 3 de agosto de 1999, "por la cual se dictan disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores, y se conceden unas facultades", modificó artículos del E.OS.F. en el siguiente sentido:

"Artículo 37. Modifícase el numeral 3º, letra b) del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:

b) Dictar las normas generales que deben observar las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía reconocida a estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con la ley.

Artículo 38. Modifícase el numeral 1 del artículo 95 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:

"Artículo 95. Contabilidad. Régimen general. La Superintendencia Bancaria se encuentra facultada para dictar las normas generales que en materia contable deban observar las entidades vigiladas, sin perjuicio de la autonomía de estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios, de conformidad con la ley."

Así, entonces, se tiene que a la Superintendencia Bancaria corresponde, por disposición legal, dictar las normas generales que en materia contable deben observar las entidades vigiladas.

Con fundamento en la facultad que desde antaño le reconocía el E.O.S.F. -que fue ratificada y ampliada por la Ley 510/99-, la Superbancaria expidió la Circular Básica Contable y Financiera número 100 del 24 de noviembre de 1995, la que, a su vez, fue sustituida en sus capítulos II y III por las números 039, del 25 de junio y 044, del 23 de julio de 1999.

Así las cosas, resulta claro que si bien en la expresión "reglamento" de la primera parte del artículo 211 del E.O.S.F. no deben entenderse incluidos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria, lo cierto es que respecto a las Circulares 100 de 1995, 039 de 1999 y 044 del 23 de julio de 1999, no puede aplicarse tal condicionamiento, ya que por disposición legal, en cabeza de la Superintendencia Bancaria está la facultad de expedir las normas generales que en materia contable deben observar las entidades por ella vigilada. En efecto, los artículos 95 y 326 del E.O.S.F. expresamente le asignan tal potestad.

Ello, por supuesto, no contradice la Sentencia C-1161 de la Corte Constitucional, pues las Circulares 100, 039 y 044, dictadas por la Superintendencia Bancaria, constituyen norma especial en materia contable respecto de las entidades sujetas a su vigilancia. Sobre esta clase de normas la Corte en la referida sentencia, al ocuparse del artículo 209, dijo:

"(...) por ende, debido a esa especialidad del sector financiero, los funcionarios y directivos de las entidades de este sector se encuentran sometidos a un régimen legal especial de deberes, que deben conocer y respetar, con el fin de proteger los dineros del público. Y en particular las entidades, para funcionar, deben lograr la aprobación de sus estatutos, que deben entonces ser protocolizados y registrados (art. 53 del EOSF). Por consiguiente, es obvio que constituye una carga elemental para quienes laboran en ese sector conocer los estatutos de la entidad en donde son directivos o empleados, así como el régimen legal especial al cual están sometidas esas instituciones. Por ello la Corte considera que la obligación que impone la norma acusada a los directivos y funcionarios de esas entidades de no realizar ni autorizar actos contrarios a los estatutos de las entidades y a las normas legales a que el establecimiento deba sujetarse, es no sólo suficientemente precisa, sino que además se encuentra justificada, debido a las particularidades de este sector, que, se repite, no sólo maneja dineros ajenos sino que, además, tiene una incidencia decisiva en el desarrollo económico del país. Por ende, esas expresiones son claramente exequibles (...)."

La Superintendencia Bancaria es una entidad que tiene como objetivo, entre otros, supervisar de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su control y vigilancia, respecto del cumplimiento de las normas y regulaciones de tipo financiero (artículo 325, numeral 1-b, del E.O.S.F.)

Y para el cumplimiento de ese objetivo fue revestida de ciertas potestades, como la prevista en el numeral 5i) del artículo 326. Este artículo guarda relación con el artículo 211, que establece la facultad del Superintendente Bancario de imponer multas a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, cuando hayan violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido.

Por lo anterior el cargo no prospera. 

Falsa motivación

Este cargo lo soporta argumentando que el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo dispone que la decisión que tome la autoridad administrativa debe ser seria y suficiente, que la falta de motivación implica la no fundamentación fáctica y jurídica de la decisión, así como la errónea justificación, como cuando se fundamenta en normas jurídicas que han sido declaradas inconstitucionales, o que su alcance ha sido definido previamente y en forma restringida por un fallo de la Corte Constitucional, y se ignora esta interpretación.

Si bien la Corte Constitucional no se pronunció en forma expresa frente a los artículos 325 y siguientes del EOSF, estas normas establecen la competencia del Superintendente Bancario para imponer a las instituciones vigiladas las medidas o sanciones que sean pertinentes por inobservancia de las normas legales o de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia. 

Análisis de la sala

En torno a este cargo hay que advertir que del texto que lo sustenta, se desprende, sin duda, su vaguedad e imprecisión: "estas normas establecen la competencia del Superintendente Bancario para imponer a las instituciones vigiladas las medidas o sanciones que sean pertinentes por inobservancia de las normas legales o de las ordenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia".

La Sala encuentra que este cargo no tiene fundamentación, ya que la misma accionante reconoce que sobre estos artículos no hubo pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional. Por lo tanto, son interpretaciones suyas que no encuentran respaldo jurídico ni doctrinario siguiendo las argumentaciones dadas al resolver el primer cargo. Además la motivación de los actos acusados es abundante, precisa y consistente.

Así las cosas, este cargo tampoco prospera. 

Violación del artículo 83 de la Constitución Política

Manifiesta la accionante que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas. Tal principio fue desconocido al proferir los actos acusados. 

Análisis de la Sala

El artículo 83 de la Constitución Política indica:

"Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas."

La Sala no comparte el argumento esgrimido por la actora, ya que claramente está establecido que la responsabilidad por las contravenciones administrativas es de carácter meramente objetivo, sin tener en cuenta los motivos o circunstancias que hubiera tenido el infractor, a menos que se configure el fenómeno de la fuerza mayor o caso fortuito como eximentes de responsabilidad, los cuales no aparecen demostrados en el sublite, porque el hecho de no haber remitido la información del fondo (...) a la Superintendencia Bancaria durante los cinco primeros meses del año 2000, por falta de información sobre los afiliados, demuestra que existió un manejo inadecuado de la base de datos por parte de la actora, lo cual dio como resultado el atraso en el envío de dicha información. Por consiguiente, el hecho de implementar correctivos a esta situación -corregir la base de datos de los afiliados- no desvirtúa de manera alguna la falta en la que incurrió la demandante, ya que esos correctivos debieron haberse implementado desde un principio y no haber dejado transcurrir cinco meses, tiempo que sirvió de base para que la Superbancaria iniciara la actuación administrativa, solicitando las explicaciones correspondientes como lo indica el EOSF y culminando dicha actuación con la imposición de una multa.

La imprevisión o negligencia en que incurrió la demandante para recolectar y enviar la información, no dan cabida al principio de la buena fe para justificarla.

Por lo tanto el cargo no prospera.

Como conclusión, se tiene que los cargos no prosperan, lo que impone despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda.

Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 

PRIMERO. Niéganse las súplicas de la demanda.

(…).»