Fondo Nacional de Ahorro - Acto Propio / UPAC y UVR
Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. M. P. Jaime Araujo Rentería. Sentencia T-793 del 23 de agosto de 2004. Expediente T-816848.
Síntesis: El Fondo Nacional de Ahorro es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, con régimen legal propio, personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. La orden proveniente de la Superintendencia Bancaria en virtud de la cual se tomó la decisión de modificar el crédito del autor, instaba al FNA a ajustar los sistemas de amortización, más no a variar los créditos obtenidos en moneda legal al sistema de unidades de valor real UVR. Principio de buena fe y el respeto a los propios actos; la alteración unilateral de los términos contractuales causada por alguna de las partes desconoce el principio de buena fe y el respeto a los actos propios. Abuso de posición dominante.
[§ 017] «(…)
III. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES DE LA CORTE
(…)
2. Problema jurídico
El Fondo Nacional de Ahorro reliquidó la deuda del demandante, originalmente adquirida en pesos y ahora vigente en sistema UVR. Para hacerlo, invocó los artículos 1° y 17 de la Ley 546 de 1999, la jurisprudencia contenida en la Sentencia C-955 de 2000 y las instrucciones de la Superintendencia Bancaria. Las normas citadas permiten que se adopte el sistema UVR o que se otorgue el crédito de vivienda en moneda legal colombiana. El Fondo Nacional de Ahorro optó por la UVR y el actor considera que debe continuarse con la denominación en pesos, so pena de causarle un perjuicio.
Corresponde entonces a esta sala verificar si existe violación de algún derecho fundamental del deudor de un crédito adquirido con el Fondo Nacional de Ahorro cuando dicho crédito fue concedido originalmente en cuotas fijas en pesos, y luego, de forma unilateral y por modificación de la regulación legal para este tipo de créditos, el acreedor lo reliquidó al sistema UVR, aumentando de esta manera el plazo de amortización.
3. La naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Ahorro
3.1 El Fondo Nacional de Ahorro es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, con régimen legal propio, personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, según se encuentra establecido en el Decreto-Ley 3118 de 1968 y la Ley 432 de 1998. De acuerdo con dicha normatividad, la entidad tiene por objeto administrar las cesantías de los trabajadores afiliados y contribuir a la solución del problema de vivienda y educación de los mismos a través del otorgamiento de créditos para dichos fines.
Esta Corporación, en Sentencia C-625/981, declaró exequibles algunos artículos de la Ley 432 de 1998 "por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro y se transforma su naturaleza jurídica", y señaló en aquella oportunidad que el Fondo Nacional de Ahorro no era "ni es un establecimiento de crédito de vivienda". De esta manera, en la sentencia referida, la Corte señaló la naturaleza especial que ostenta dicha empresa industrial y comercial del Estado, que aunque ejerce las funciones propias de un administrador de fondo de cesantías y pensiones y de un establecimiento de crédito y de vivienda, no es lo uno ni lo otro.
La naturaleza especial del Fondo Nacional de Ahorro tiene repercusiones directas sobre la forma en la que debe entenderse la función que desempeña éste, y que está directamente relacionada con los fines del Estado, especialmente con lo dispuesto en los artículos 51, 67 y 68 de la Carta Política de 1991 sobre los derechos de todos los colombianos a tener una vivienda digna y acceder a la educación. La distinción entre establecimientos de crédito y el Fondo Nacional de Ahorro tiene efectos prácticos, ya que a diferencia de aquellos, el Fondo Nacional de Ahorro asigna los créditos con base en un sistema de puntuación en el que toma en cuenta el ingreso del solicitante y el tiempo que lleva vinculado a la institución, para, con base en dichos factores, establecer tanto el monto del crédito como la tasa de interés al que éste estará sujeto2. Todo ello de acuerdo con los propósitos constitucionales que claramente están vinculados con la razón de ser del Fondo.
3.2 Ahora bien, como empresa industrial y comercial del Estado, el Fondo Nacional de Ahorro se sujeta a las normas de derecho privado en su actividad, salvo las excepciones consagradas por la ley. El artículo 93 de la Ley 489 de 1998 señala en este sentido que los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Además precisa que los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales. En la de asignación de créditos con los particulares que están afiliados a él, el Fondo suscribe, pues, contratos de mutuo. Estos, se rigen, de acuerdo con la norma arriba citada, por los principios generales consagrados en los Códigos Civil y de Comercio y a la regulación específica para créditos de vivienda, contenida en la Ley 546 de 1999 y en las Circulares Externas 048 y 056 de 2000 de la Superintendencia Bancaria. Este tipo de relaciones contractuales, cuyo fin es realizar el mandato del artículo 51 de la Carta, son objeto de la intervención del Estado en grado superlativo3. Además, cabe indicar que aunque la actividad del Fondo Nacional de Ahorro se rige por las normas de derecho privado, no deja de ser parte integrante de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, perteneciente al Sector descentralizado por servicios. Por ello en su actividad debe tener en cuenta los principios constitucionales de la función administrativa, en particular los de igualdad, moralidad, celeridad, economía, imparcialidad y buena fe.
3.3 El carácter financiero del Fondo Nacional de Ahorro, aunque goce de la especialidad arriba enunciada, hace que esta entidad tenga una posición dominante frente a sus afiliados y, con mayor motivo aún, frente a quien ha adquirido con éste obligaciones patrimoniales derivadas de la adquisición de un crédito para vivienda. Ha afirmado la Corte en este sentido que este tipo de relaciones contractuales están caracterizadas por la asimetría del poder de negociación de las partes, teniendo como consecuencia que las entidades financieras se encuentran respecto de los usuarios de sus servicios en una clara posición de supremacía material, independientemente de que se trate de entidades públicas, mixtas o privadas.4
4. Principio de buena fe y el respeto a los propios actos
4.1 El principio de buena fe está consagrado en el artículo 83 de la Carta Política en los siguientes términos: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten ante éstas"
De allí que haya señalado esta Corporación que la aplicación de éste principio no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción.
Además, el principio incorpora la doctrina que proscribe el venire contra factum propium, según la cual a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos. La buena fe implica la obligación de mantener en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento, la credibilidad de las partes y el efecto vinculante de los actos5.
Para la Corte no hay duda de que la alteración unilateral de los términos contractuales causada por alguna de las partes, desconoce el principio de buena fe y el respeto a los actos propios, es decir el desconocimiento de la máxima según a nadie le es permitido ir en contra de sus propios actos, cuando no obedece a una conducta legítima.
5. Estudio del caso concreto
El señor (...) demanda en sede de tutela y solicita el amparo de sus derechos "a la vivienda digna y todos aquellos que tengan conexidad con el mismo"6, presuntamente conculcados por el Fondo Nacional de Ahorro. Ello porque hace aproximadamente doce (12) años adquirió un préstamo para vivienda de interés social a través de la entidad demandada y en fecha reciente ésta modificó unilateralmente las condiciones estipuladas en el acuerdo inicial, variando el régimen de pago, originalmente pactado en pesos, y reliquidándolo de acuerdo con el sistema UVR, aumentando de ésta manera el plazo que inicialmente se había planeado para la cancelación del crédito.
5.2 Ahora bien, para evacuar el estudio del presente caso, la Sala debe considerar varios aspectos relevantes i) que el contrato suscrito entre el demandante y la entidad demandada es un contrato de derecho privado que, dada su naturaleza, es objeto de intervención superlativa por parte del Estado; ii) que por ser una entidad financiera de carácter especial, el Fondo Nacional de Ahorro tiene una posición dominante en relación con el actor; iii) que existió una modificación unilateral de los términos del contrato.
En relación con el primer punto a tratar, la Sala considera, prohijando la hipótesis de la Corte en este sentido, que al existir superlativa intervención del Estado en contratos como el que suscribió el señor (...) con el Fondo, y al estar éstos llamados a desarrollar un fin constitucional como el de la vivienda digna, existe por parte de la parte adquiriente del crédito una especial confianza de que en principio no podrán ser modificados unilateralmente los actos que formaron el negocio. Así las cosas, el interés superlativo del que se ha hecho mención, acude en refuerzo del principio de buena fe, tornando mas enfática la prohibición de ir en contra de los propios actos.
Y es que el fin de la adquisición de estos servicios, tal y como lo manifiesta el actor, se encuentra estrechamente ligada con la definición por parte del adquiriente de un verdadero modelo de vida. La sorpresiva alteración de los términos contractuales, en el entendido que las previsiones patrimoniales que le permiten al actor haber delimitado la forma de atender sus necesidades existenciales, se ve trastocada por la abrupta liquidación del crédito y, ante todo, por el aumento del plazo para la cancelación de éste.
Ahora bien, al actor, tal y como quedó explicado arriba, le asistía un legítima derecho de confiar en que el negocio, tal como fue planeado en su inicio y se había ejecutado durante los últimos doce años, siguiera su normal curso y concluyera tal y como había sido iniciado. No obstante, en claro abuso de la posición dominante, el Fondo Nacional de Ahorro, amparado en una orden impartida por la Superintendencia Bancaria, modificó lo inicialmente pactado. Además de ello se abstuvo de auscultar siquiera la voluntad de su contraparte contractual, careciendo su decisión de cualquier tipo de publicidad y no informando debidamente al actor cuales eran sus derechos frente a la modificación de su crédito7.
No obstante ser claro todo lo anterior, es necesario en este punto que la Sala se pronuncie respecto de la procedencia de la acción de tutela en el caso. Prima facie se podría pensar que al derivar la controversia de un problema originado en un contrato de mutuo, el mecanismo subsidiario y residual de la tutela no sería el adecuado para obtener la protección del actor.
Ello resulta desvirtuado si se considera que en el presente caso, la ruptura del principio de buena fe, el desconocimiento del la prohibición de atentar en contra de los propios actos y el abuso de la posición dominante por parte de la demandada se traduce en la violación del derecho fundamental al debido proceso, entre otros8. La actuación del Fondo Nacional de Ahorro, tal y como se ha reiterado en múltiples oportunidades en esta sentencia, goza de un especial interés afín con los fines constitucionales y es por ello por lo que la entidad debe ceñir sus actuaciones al máximo respeto de los procedimientos establecidos. Considera la Sala, en este caso, que por tratarse de una relación contractual, el primero y elemental era contar con la aquiescencia del señor (...). En caso de la renuencia de éste, la entidad demandada debía acudir al juez competente para obtener de éste un pronunciamiento en relación con la materia.
Ahora bien, sin profundizar en el tema, no resultaba necesario para el Fondo Nacional de Ahorro abusar de su posición dominante y desmotar el crédito sin que el beneficiario de éste pudiese participar de ninguna manera en el proceso, sino que incluso le era dable a la entidad, si percibía que existía una indebida forma de amortización, conservar para su afiliado el sistema de pesos, pero ajustando la forma de liquidación de intereses a los parámetros legales.9 Además debe tenerse en cuenta que, según lo transcribe la misma entidad demandada, la orden proveniente de la Superintendencia Bancaria en virtud de la cual tomó la decisión de modificar el crédito del autor, instaba al Fondo a ajustar los sistemas de amortización, mas no a variar los créditos obtenidos en moneda legal al sistema de unidades de valor real, UVR.
En resumen, esta Sala considera que la conducta del Fondo Nacional de Ahorro es violatoria de los derechos fundamentales del actor. En consecuencia ordenará a esta entidad restablecer el crédito en pesos según lo pactado inicialmente con el actor. Una vez cumplido aquello, la entidad demandada deberá verificar si dicho crédito cumple o no con lo que esta misma Corporación y la ley han establecido en relación con la prohibición de capitalización de intereses. En caso de que se verifique que el crédito del actor resulta contrario a lo que se ha establecido en dicho sentido, el Fondo Nacional de Ahorro deberá dar al señor (...) información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de dicha condición, de manera tal que éste conozca suficientemente cómo opera el crédito, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito y cual va a ser el procedimiento a seguir por parte del Fondo Nacional de Ahorro para ajustar el crédito a la prohibición de capitalización de intereses, conservando el pacto inicial en el sentido de que aquel se denominaría en pesos.
En el evento en que sea necesario, para ajustar a la jurisprudencia de ésta Corporación, modificar las condiciones inicialmente pactadas del crédito en cuanto al plazo o monto de las cuotas que en pesos adquirió el señor (...) y que debe continuar en pesos, será necesario contar con el consentimiento o aquiescencia del señor (...) y en caso de que éste no lo de, se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, pero el Fondo Nacional de Ahorro podrá acudir ante el Juez competente para dirimir la controversia contractual.
IV. Decisión
La Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REANUDAR los términos suspendidos mediante auto de diecinueve (19) de febrero de dos mil tres (2003).
Segundo. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá D.C el 26 de septiembre de 2003, dentro de la acción de tutela instaurada por el señor (...) contra el Fondo Nacional de Ahorro.
En consecuencia CONCEDER el amparo solicitado por el actor y ORDENAR que se proceda de conformidad con éstas etapas:
a) Que en el término de cinco (5) días el Fondo Nacional de Ahorro restablezca el crédito en pesos y en el plazo indicado, según lo pactado inicialmente con el actor.
b) Una vez cumplido aquello, ORDENAR a la entidad demandada que, en el término de quince (15) días verifique si dicho crédito cumple o no con la prohibición de capitalización de intereses. En caso de que se constate que el crédito del actor resulta contrario a lo que se ha establecido por la Corte Constitucional en dicho sentido y con las normas legales vigentes, el Fondo Nacional de Ahorro deberá dar, dentro del mismo plazo, al señor (...) información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de dicha condición, de manera tal que éste conozca suficientemente cómo opera el crédito, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito y cual va a ser el procedimiento a seguir por parte del Fondo Nacional de Ahorro para ajustar el crédito a la prohibición de capitalización de intereses.
c) En el evento en que sea necesario, para ajustar a la jurisprudencia de ésta Corporación y a las leyes dictadas para su cumplimiento actualmente vigentes, modificar las condiciones inicialmente pactadas del crédito en cuanto al plazo o monto de las cuotas que en pesos adquirió el señor (...) y que debe continuar en pesos, será necesario contar con el consentimiento o aquiescencia del señor (...) y en caso de que éste no lo dé, se mantendrán las condiciones inicialmente pactadas, pero el Fondo Nacional de Ahorro podrá acudir ante el Juez competente para dirimir la controversia contractual.»
|
