Facultad Sancionatoria de la Superintendencia Bancaria - Código de Comercio - Cheque 

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección A. M. P. William Giraldo Giraldo. Sentencia del 5 de febrero de 2004. Expediente 02-0297 

Síntesis: A las entidades financieras se les aplica el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero como régimen especial, y en lo pertinente y no incompatible con ese régimen especial el Código de Comercio. La especialidad de las entidades financieras no implica que estén excluidas de las normas generales prescritas en el Código de Comercio, en los términos de lo previsto en el artículo 2034, ibídem. La ley de circulación del cheque, no puede ser alterada por las entidades bancarias. 

[§ 016] «(…)

V. CONSIDERACIONES

(…)

1. INCOMPETENCIA

(…)

ANÁLISIS DE LA SALA

El numeral 5-i del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero al referirse a las funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria, señala:

"Artículo 326. Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria 

(...) 5. Funciones de prevención y sanción.

i) Imponer a las instituciones vigiladas, directores, revisor fiscal o empleados de la misma, previas explicaciones de acuerdo con el procedimiento aplicable, las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes, a los estatutos o a la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria, (...)."

En el presente caso se tiene que la imposición de la multa por valor de $11'200.000 tuvo su origen en haber incurrido el banco en violación de los artículos 630 y 715 del C. de Co. al hacer caso omiso de la cláusula de no negociabilidad plasmada en un cheque que no consignó en la cuenta del primer beneficiario, alterando de este modo, sin consentimiento del creador del título, su forma de circulación, en virtud de lo cual legítimo, contra legem, a un tercero ajeno a la relación bancaria para el pago del importe del cheque.

Establecidas tales infracciones, la Superintendencia tenía la obligación de aplicar el régimen institucional de sanciones administrativas contemplado en el artículo 211 del EOSF, que prevé: 

"Artículo 211. Sanciones administrativas 

"1. Régimen general. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o (reglamento), o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del Tesoro Nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, a partir de la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE (...)."

NOTA: El texto entre paréntesis fue declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-1161 del 6 de septiembre de 2000, en el entendido "(...) se trata de los reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria (...)" el resto del ordinal primero del artículo 211 es exequible.

De conformidad con el art. 53 del EOSF las entidades vigiladas por la Superbancaria, salvo las asociaciones cooperativas, son sociedades anónimas mercantiles, calidad que, de acuerdo con el certificado obrante a folio 2, ostenta el (...) , institución que desarrolla su objeto social sujeta entre otra normativa, a la contenida en el C. de Co., cuyo artículo 20 hace un listado, a título enunciativo, de los que son actos mercantiles, que se corresponde con el objeto social del banco, en el cual campea el ánimo de lucro, que es lo que caracteriza tales actos.

Ahora bien, de conformidad con el art. 1º del C. de Co. los actos mercantiles se regirán por las disposiciones de la ley comercial, y según el 2034 (que hace parte del rubro -"Disposiciones Finales"-) a la Superbancaria le corresponde, en relación con sus vigiladas, hacer cumplir las normas del C. de Co. que no pugnen con normas imperativas de carácter especial.

Y conforme al art. 2033 ejusdem por fuera del C. de Co. existe el régimen propio de la Superbancaria y de sus vigiladas.

Emerge, entonces, como conclusión de lo antedicho que al (...) se le aplica el EOSF como régimen especial, y en lo pertinente y no incompatible con ese régimen especial el C. de Co. 

En torno a este tópico el H. Consejo de Estado se ha expresado así:

"La especialidad del régimen de las entidades bancarias y financieras no implica que estén excluidas de las normas generales prescritas en el Código de Comercio y por tal motivo el artículo 2034 reiteró la competencia de la Superintendencia Bancaria para hacerles cumplir las disposiciones del estatuto comercial, pero en la medida en que sus normas generales no pugnen con las normas de carácter especial. El significado de esta última parte del artículo no es otro que el de la prelación de las normas a las cuales están sujetas las entidades a que se refieren y cuyo orden de aplicación es, a juicio de la Sala, el siguiente: en primer lugar a las normas imperativas de carácter especial y a falta de éstas o de su carácter imperativo, estarán sujetas a las normas generales del Código.

"Esto es lo normal en un sistema jurídico unitario, en el cual la regulación de las áreas especiales no puede independizarse en forma absoluta de la parte general a la cual pertenecen; se regulan, en primer término, por las normas especiales y, en subsidio, por las generales".

Así las cosas, interpretando sistemáticamente los artículos 20, numerales 6, 7 y 10 del C. de Co., el artículo 53 del E.O.S.F. y el artículo 2034 del Estatuto Comercial (según el cual corresponde a la Superbancaria, con respecto a sus vigiladas, aplicar la ley comercial en lo que no pugne con las normas imperativas de carácter especial) la Superintendencia Bancaria si estaba facultada para aplicar en este caso al (...) los artículo 630 y 715 del C. de Co., cuyo alcance antes ya fue delimitado.

En relación con la falta de competencia que alega el demandante remitiéndose a la Circular Básica Jurídica 07 de 1996, basta con pregonar que ella contiene consideraciones jurídicas alrededor del artículo 715 del C. de Co., cuya transgresión es el fundamento básico de la sanción que impuso la Superintendencia.

Emerge de lo anterior que este cargo no prospera.

2. FALSA MOTIVACIÓN

(…)

ANÁLISIS DE LA SALA

La falsa motivación es una causal específica de nulidad de los actos administrativos, plasmada en el artículo 84 del C.C.A.

Ella se configura cuando los motivos que aparecen generando un acto administrativo no existen realmente, es decir, son aparentes, no son ciertos o están distorsionados de tal manera que no son el fundamento material y objeto del acto de que se trate.

Analizados los actos acusados, se observa que la motivación de los mismos es clara, adecuada y suficiente al mostrar que el (...) , en contravía de los artículos 630 y 715 del C. de Co., hizo nugatoria la cláusula de no negociabilidad -relacionada con la circulación y no con el pago de un título valor- de un cheque, impuesta en estos términos por la institución que lo giró: "para consignar únicamente en la cuenta del primer beneficiario", al consignarlo en una cuenta de quien no lo era, forma como legitimó -alterando sin consentimiento del creador de un título su forma de circulación- al titular de esa cuenta -tenedor del cheque- para hacer efectivo el importe del mencionado título valor.

Tal proceder del (...) -contrario a derecho- se hizo a sabiendas, como lo acredita el siguiente sello de certificación colocado al reverso del cheque de gerencia (...) del Banco: "(...) -Cota. (...). Certificamos que este cheque fue consignado en la cuenta del primer beneficiario".

Contrario a lo que afirma el banco, no bastaba para garantizar que operara la restricción a la circulación del cheque (art. 630 del C. de Co.) que el mismo fuera consignado en la cuenta de la persona que lo endosó, quien por estos hechos no se constituyó en beneficiario legítimo de un título valor no negociable (art. 647 del C. de Co.).

Esa ley de circulación del cheque fue alterada por el (...) al abonar el importe del cheque en la cuenta de un tercero que no había recibido de sus beneficiarios delegación expresa para el cobro.

Ese tercero tampoco podía invocar un endoso en procuración que lo legitimara para el cobro del instrumento, puesto que este tipo de endoso no fue hecho, no obstante lo cual se cobró un cheque afectado por una cláusula de no negociabilidad, cuyo alcance era impedir que un tercero se habilitara legalmente para exigir el pago de ese instrumento.

Mucho menos podía alegar su condición de mandatario de los beneficiarios, puesto que para poder representarlos, a tenor de los artículos 1505 y 1634 del C.C., estos debieron facultarlo para el cobro del cheque, y además esa calidad de representante, de conformidad con el artículo 663 del C. de Co., debía acreditarse al menos con un endoso en nombre de otro, situaciones que no sucedieron.

De suerte que al modificar el banco las condiciones de negociabilidad de un cheque, vinculadas a la seguridad de los negocios -noción que tiene que ver aquí con un servicio público y el orden público económico-, no sólo quebrantó los convenios interbancarios referidos al modo de certificación de un cheque, sino que transgredió las normas del estatuto de comercio reseñadas, haciéndose acreedor a la sanción que le impuso la Superbancaria, proporcionada al caso, teniendo en cuenta la calidad del infractor, y distante de los límites máximos.

Así las cosas, este cargo tampoco prospera.

Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera,Subsección "A", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 

PRIMERO. Declárase no probada la excepción propuesta.

SEGUNDO. Deniéganse las súplicas de la demanda.

(…).»