Derecho de Petición - Fondos de Pensiones y Cesantía - Aportes - Bono Pensional
Corte Constitucional. Sala Octava de Revisión. M. P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia T-1058 del 28 de octubre de 2004. Expediente T-938978.
Síntesis: Derecho fundamental de petición frente a las administradoras privadas de fondos de pensiones y cesantía. Solicitud de pensión; mora en el pago patronal de aportes; tardanza en la expedición del bono pensional.
[§ 012] «(…)
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
(…)
2. Materia sometida a revisión. Derecho fundamental de petición frente a las administradoras privadas de fondos de pensiones y las solicitudes formales de reconocimiento de prestaciones
En el presente proceso, el accionante a través de su apoderada plantea al juez constitucional la vulneración de su derecho fundamental "a la información", como quiera que no ha recibido respuesta a la solicitud en la que, además de solicitar el reconocimiento de la pensión a la que dice tener derecho, requiere a la entidad accionada para que aclare y solucione algunos aspectos de su historia laboral.
Si bien la denominación que la apoderada del actor utiliza en cuanto al derecho fundamental vulnerado puede conducir a confusiones, para la Sala resulta claro que por las características del caso, el amparo que en rigor conceptual se pretende es el del derecho fundamental de petición (C.P., art. 23), pues la omisión realmente reprochada a la entidad es la falta de respuesta a una solicitud elevada con fundamento en la norma superior referida.
En efecto, mediante un requerimiento escrito que de acuerdo con el sello de la entidad accionada fue recibido el día 31 de marzo de 2004, el accionante solicitó a la administradora de pensiones a la que se encuentra afiliado el reconocimiento de la pensión a la que considera tener derecho, así como que se llevaran a cabo las gestiones que permitieran remediar la mora patronal de aportes en la que había incurrido uno de sus empleadores.
Si bien es cierto que la entidad ha expuesto en la contestación de la demanda ante el juez de tutela consideraciones atinentes a las gestiones desplegadas para procurar el cobro de los aportes adeudados por el empleador del accionante, a los procedimientos y requisitos que gobiernan el otorgamiento de las pensiones en el régimen de ahorro individual y a la inobservancia de estos por parte del actor, es lo cierto que no probó en modo alguno haber dado respuesta a la solicitud elevada por el accionante y es esta precisamente la omisión reprochada que funge a su vez como causa inmediata de la vulneración del derecho fundamental invocado.
De esta manera, cabe señalar que sólo de manera excepcional es posible que en el curso de un proceso de tutela se realice un juicio sobre los fundamentos que se han expuesto por la administradora de pensiones al contestar la demanda de tutela para justificar la ausencia de un pronunciamiento sobre la prestación reclamada, pues la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido en forma reiterada sobre la imposibilidad de obtener la definición sobre estos asuntos a través de este trámite, en la medida en que comportan resolver sobre aspectos litigiosos que escapan de la competencia del juez de tutela1.
En el caso particular, resulta evidente que no corresponde al juez constitucional entrar a examinar dichas consideraciones, bien para acogerlas o para rebatirlas, pues su competencia se agota en el análisis o enjuiciamiento sobre el hecho o conducta que produce la vulneración del derecho fundamental invocado, que en este caso no es otra que la falta de respuesta a la solicitud elevada por el actor. Lo anterior sin perjuicio de que el juez de tutela pueda pronunciarse sobre derechos que no hubieren sido invocados cuando advierta su vulneración2.
Sin embargo, en este caso no es posible proceder en dichos términos como quiera que se observa que la entidad accionada ni siquiera ha expresado al accionante en términos formales una decisión sobre el derecho cuyo reconocimiento reclama y en la medida en que esta voluntad no se ha hecho manifiesta en condiciones que garanticen el derecho de defensa del peticionario, hasta que ello no ocurra no resulta procedente que el juez de tutela entre a hacer una suerte de examen conjunto sobre el cumplimiento o no de los requisitos para acceder a la prestación y los fundamentos que eventualmente podrían exponerse para denegarla, pues sería tanto como admitir que la competencia del juez constitucional se extiende al punto de compartir con la entidad administradora la atribución que tiene para realizar tal evaluación, lo que sin lugar a dudas desborda los límites de su misión.
En este sentido, cabe insistir en que la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido en forma reiterada sobre la imposibilidad de obtener el reconocimiento de las prestaciones del sistema de seguridad social en pensiones a través del ejercicio de la acción constitucional. En efecto, sobre el particular se ha expresado:
"(…) en principio, las controversias suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se trata de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios3 . En consecuencia, la acción de tutela no procede para el reconocimiento de derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de sobrevivientes, o de la sustitución pensional, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio irremediable.4"
En armonía con lo expuesto, para la Sala es claro que al juez constitucional compete resolver sobre la alegada vulneración del derecho fundamental de petición, cuyas características esenciales han sido definidas por esta Corporación así:
"a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.
b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.
d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.
e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.
f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.
g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.
h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.
i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994."
La Sentencia T-1006 de 2001, por su parte, añadió a los criterios enunciados dos reglas complementarias conforme a las cuales, i) la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea el derecho de petición no la exonera del deber de responder y ii) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.
Con fundamento en los parámetros referenciados se puede advertir con claridad que nada justifica la omisión en la que ha incurrido la entidad accionada, pues si fundadamente considera que la petición del accionante no puede ser tomada como una solicitud formal para el reconocimiento de la pensión, no se entiende entonces por qué no le dio el trámite ordinario que corresponde a este tipo de solicitudes, esto es, el de dar al peticionario una respuesta dentro del plazo de 15 días al que le obliga el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo.
Así mismo, resulta pertinente señalar que si el accionante considera que su petición reúne todos los requisitos para ser considerada como una solicitud regularmente presentada para el reconocimiento de la pensión, es claro que en el momento de promover la demanda de tutela -19 de mayo de 2004- no había expirado el plazo de cuatro (4) meses previsto por el artículo 19 del Decreto 656 de 1994 para que la administradora de pensiones resolviera sobre el particular, ni el máximo de seis (6) meses dispuesto por el artículo 4º de la Ley 700 de 2001 para que se cancele la primera de las mesadas a que hubiere lugar.
Ahora bien, al margen de la discusión sobre si la petición elevada por el actor reúne o no los requisitos para que sea considerada una solicitud formal de reconocimiento de la pensión -examen que corresponde a la administradora de pensiones accionada-, en cualquiera de los casos la entidad estaba en la obligación de dar una respuesta dentro de los quince días siguientes al recibo del escrito, pues aún en la segunda de la hipótesis planteadas, la jurisprudencia de esta Corporación ha llamado la atención sobre la necesidad de armonizar lo dispuesto por el referido artículo del Decreto 656 de 1994 con el artículo 6° del Código Contencioso Administrativo, precisando que "al interesado se le debe resolver su petición de pensión en un plazo máximo de 4 meses, y de tal hecho se le informará dentro de los 15 días siguientes a la presentación de su solicitud." 5 (Resaltado fuera de texto)
Así, frente al hecho de que no se dio al accionante una respuesta pronta y efectiva, es un deber del juez de tutela amparar el derecho fundamental de petición, lo cual no implica que la respuesta que ordene emitir resuelva favorablemente los intereses del peticionario. Así se ordenará, además, porque en el caso sometido a examen se verifica con claridad la procedencia del derecho de petición a pesar de tratarse de un particular, pues éste tiene encomendada la prestación de un servicio público, como lo es el de la seguridad social. Sobre este tema la jurisprudencia de la Corte ha tenido oportunidad de indicar:
"En relación con las organizaciones privadas como sujeto pasivo del derecho de petición, el propio artículo 23 de la Carta deja en cabeza del legislador su reglamentación; pero ésta no puede ser entendida como un mandato directo sino como una facultad que el legislador puede ejercer a su arbitrio, y que hasta el momento no ha sido desarrollada. Sin embargo, es importante recordar que esta Corporación, de conformidad con el artículo 86 de la Carta Política y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, se ha pronunciado en forma reiterada a favor de la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares encargados de la prestación de un servicio público (art. 365 de la C.P.), o cuando desarrollan actividades que pueden revestir ese carácter, siempre y cuando exista violación de un derecho fundamental. Ha tenido en cuenta la jurisprudencia, que en estos casos, el particular asume poderes especiales que lo colocan en una condición de superioridad frente a los demás coasociados, y sus acciones u omisiones pueden generar una amenaza o vulneración de uno o varios derechos constitucionales fundamentales que deben ser protegidos en forma inmediata por la autoridad judicial competente."6
Por otra parte, para la Sala resulta claro que la contestación a la petición formulada por el accionante es precisamente la oportunidad de informarle sobre todos los requisitos que se consideran incumplidos y sobre los trámites que debe adelantar para acceder a la pretendida pensión, pues es lo cierto que el reconocimiento de estas prestaciones debe sujetarse al trámite legal exigido por las normas.
Finalmente, la Sala estima oportuno prevenir a la entidad accionada para que al resolver sobre la solicitud de pensión del accionante, tome en cuenta lo expresado por la jurisprudencia de esta Corporación en cuanto a i) la mora patronal en el pago de los aportes, así como sobre ii) la tardanza en la emisión del bono pensional como argumento para denegar el reconocimiento de la prestación.
En relación con lo primero la jurisprudencia ha tenido oportunidad de señalar:
"Es pues necesario separar jurídicamente el vínculo entre el patrono y la EAP y la relación entre la EAP y el trabajador. Por ende, en esta primera hipótesis, la Corte concluye que exigir el traslado efectivo de las cotizaciones para que se puedan reconocer las semanas o tiempos laborados por el trabajador constituye un requisito innecesariamente gravoso para el empleado, pues la propia ley confiere instrumentos para que la entidad administradora de pensiones pueda exigir la transferencia de los dineros, mientras que el trabajador carece de esos mecanismos. En efecto, en este caso, la EAP tiene las potestades y los deberes para vigilar que el patrono cumpla con la obligación de efectuar la correspondiente cotización y traslado de los dineros. Así, en particular, el artículo 53 de la Ley 100 de 1993 precisa que estas entidades "tienen amplias facultades de fiscalización e investigación sobre el empleador o agente retenedor de las cotizaciones al régimen, para asegurar el efectivo cumplimiento de la presente ley", entre las cuales figura la posibilidad de (i) verificar la exactitud de las cotizaciones y aportes u otros informes; (ii)adelantar las investigaciones que estimen convenientes para verificar la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones no declarados; (iii) citar o requerir a los empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros, para que rindan informes; (iv) exigir a los empleadores o agentes retenedores de las cotizaciones al régimen, o a terceros, la presentación de documentos o registros de operaciones, cuando unos u otros estén obligados a llevar libros registrados; (v)ordenar la exhibición y examen de los libros, comprobantes y documentos del empleador o agente retenedor de las cotizaciones al régimen, y realizar las diligencias necesarias para la correcta y oportuna determinación de las obligaciones. Además, la misma ley, en su artículo 24 precisa que para que esas entidades puedan adelantar las acciones de cobro, se entiende que "la liquidación mediante la cual la administradora determine el valor adeudado, prestará mérito ejecutivo."por su parte, el artículo 57 confiere a las entidades administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida la posibilidad de establecer el cobro coactivo, para hacer efectivos sus créditos. En tales condiciones, y con ese abanico de facultades, resulta inaceptable que una EAP invoque su negligencia en el cumplimiento de sus funciones para imponer una carga desproporcionada a la parte más débil de esta relación triangular, esto es, al trabajador. Esta situación es aún más grave si se tiene en cuenta que en muchos casos estas situaciones afectan negativamente a personas de la tercera edad, las cuales merecen una especial protección del Estado (C.P. arts 13 y 46)."7
En relación con el segundo de los temas enunciados se ha expresado:
"Ahora bien, en cuanto a la expedición del bono pensional esta Corporación en su jurisprudencia ha indicado que si se afecta la subsistencia digna o se vulnera la seguridad social procede por vía de tutela la orden de emitir el bono8. Sin embargo, en el caso de autos no se demuestra que se afecte ninguno de los dos derechos, por lo que tampoco hay lugar a la procedencia de la acción de tutela. Esto no es óbice para que (…) no inicie las acciones y procesos respectivos para la solicitud del bono pensional del accionante y se le complete de manera eficiente su historia laboral comprendida entre los años 1971 al 1973, periodos cotizados en el Seguro Social, pues ésta es una de las funciones que deben ejercer las entidades administradoras de pensiones, para que de esta manera la Oficina de Obligaciones Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -OBP-, pueda, una vez se le solicite, emitir el respectivo bono."9
De cualquier modo también cabe señalar al accionante que la Corte ha precisado que:
"La tutela no debe ser el mecanismo para obtener la expedición o pago del bono pensional, cuando se la utiliza para pretermitir el trámite administrativo correspondiente o cuando se solicita la tutela del derecho de petición, sin que el accionante hubiera presentado una solicitud expresa a la entidad encargada de emitir el bono. (Sentencias T-671 de 2000. M.P. Alejandro Martínez; T-1103 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1119 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño y, T-1124 de 2001. M.P. Alfredo Beltrán Sierra)."10
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR por las razones expuestas en esta providencia la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Treinta y Tres Civil Municipal de Bogotá que denegó el amparo deprecado.
Segundo. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental de petición del accionante. En consecuencia, ordenar a (…) Pensiones y Cesantías que, en un plazo de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, dé respuesta en forma precisa al derecho de petición formulado por el accionante el 31 de marzo de 2004.
Tercero. PREVENIR a la entidad accionada para que no vuelva a incurrir en este tipo de omisiones y para que, en el momento de resolver sobre el reconocimiento de las pensiones que ante ella se reclaman, observe la jurisprudencia de esta Corporación relacionada con la mora patronal en el pago de aportes y la emisión de bonos pensionales.»
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