Acción de Grupo - Toma de Posesión - Superintendencia Bancaria
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. M. P. Germán Rodríguez Villamizar. Sentencia del 29 de enero de 2004. Radicación AG200190003.
Síntesis: La acción de grupo es un mecanismo instituido para posibilitar la indemnización de perjuicios causados a un número plural de personas, sin perjuicio de la procedencia de las acciones particulares. La acción de grupo, por su naturaleza indemnizatoria, tiene como finalidad exclusiva el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios originados tanto por la vulneración de derechos colectivos, como de derechos subjetivos de origen constitucional o legal. De conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Superintendencia Bancaria no tiene injerencia en el trámite liquidatorio, ya que el mismo se adelanta bajo la dirección del liquidador, quien es el llamado a responder por los daños causados a terceros dentro de esa actuación siempre y cuando aparezcan debidamente demostrados.
[§ 002] «(…)
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Aspectos generales de las acciones de grupo
De conformidad con el inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política, la acción de grupo es un mecanismo instituido para posibilitar la indemnización de perjuicios causados a un número plural de personas, sin perjuicio de la procedencia de las acciones particulares.
La Ley 472 de 1998 que desarrolla el citado artículo 88, en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo, define a éstas últimas como "aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. (...)".
Respecto de la naturaleza de la acción de grupo, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:
"Se reitera que las acciones de clase o grupo constituyen un mecanismo de defensa judicial frecuentemente utilizado por una categoría o clase de personas determinadas, que pretenden lograr una indemnización resarcitoria económicamente, del perjuicio ocasionado por un daño infringido en sus derechos e intereses."1
De igual forma, la jurisprudencia constitucional ha identificado como características de la acción de grupo, las siguientes:
"i) No involucran derechos colectivos. El elemento común es la causa del daño y el interés cuya lesión debe ser reparada, que es lo que justifica una actuación judicial conjunta de los afectados;
ii) En principio, por tratarse de intereses individuales privados o particulares, los criterios de regulación deben ser los ordinarios;
iii) Los mecanismos de formación del grupo y la manera de hacer efectiva la reparación a cada uno de sus miembros deben ser regulados de manera especial, con fundamento en la norma constitucional, atendiendo a las razones de economía procesal que inspiran su consagración en ese nivel."2
Por su parte, el Consejo de Estado también ha señalado:
"En relación con las características, la Sala precisa:
-La acción de grupo es una acción indemnizatoria. Es decir, tiene por objeto la reparación de los perjuicios de "contenido subjetivo o individual de carácter económico", que provienen de un "daño ya consumado o que está produciéndose". Estas características permiten diferenciarla de la acción popular que tienen un objetivo fundamentalmente preventivo y persiguen la salvaguarda de derechos colectivos-. Es una acción que se tramita por un procedimiento especial y preferente. La Ley 472 de 1998 señala términos muy breves para el tramite del proceso (...).
-Es una acción de carácter principal. Procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para pretender la reparación de los perjuicios sufridos, pues precisamente el artículo 88 de la Constitución y la Ley 472 de 1998 señalan que la misma puede instaurarse "sin perjuicio de la acción individual que corresponda por la indemnización de perjuicios" (art. 47). En otros términos, queda al arbitrio del demandante ejercer en los casos en que ésta procede o bien la acción de grupo o la correspondiente acción ordinaria. -Sólo están legitimados para interponerla quienes conforman un grupo o clase. De conformidad con lo establecido en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, la acción deberá interponerse al menos por 20 personas (...).
-Debe tratarse de la indemnización de un daño que tenga repercusión social. (...).
-Finalmente, se destaca que este tipo de acciones se distingue por los efectos del fallo. La sentencia que se profiera en una acción de grupo tiene efectos de cosa juzgada respecto de todos los afectados con la causa que dio origen a la acción, a cuyo nombre actúe el demandante o los demandantes que hayan sido identificados gracias a los criterios suministrados por éste y no hayan solicitado su exclusión y frente a quienes hayan solicitado su inclusión en las oportunidades procesales señaladas en la ley (...)."3
Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 46, 47 y 48 de la Ley 472 de 1998, los elementos necesarios para la procedencia de la acción de grupo, son los siguientes:
a) Que el grupo de afectados esté conformado, al menos por veinte personas.
b) Que cada una de esas personas sea natural o jurídica, pertenezca a un grupo y haya sufrido un perjuicio individual.
c) Que esas personas reúnan condiciones uniformes, respecto de una misma causa que originó los perjuicios, como también en relación con todos los elementos que configuran la responsabilidad.
d) Que la acción se ejerza únicamente con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios.
e) Que la acción se presente dentro del término legal.
f) Que la acción sea ejercida por intermedio de abogado.
g) Que en la demanda se identifiquen al demandado y a todos los individuos perjudicados. Si la identificación de todos los afectados no es posible, se deben expresar los criterios objetivos para identificarlos y así definir el grupo.
De acuerdo con lo expuesto, se tiene que no es posible definir la naturaleza de las acciones de grupo sin referir su finalidad, la cual es obtener el resarcimiento de perjuicios ocasionados a un número plural de personas que se encuentren en condiciones uniformes respecto de la fuente de los daños y los elementos que configuran la responsabilidad.
2. Finalidad de las acciones de grupo
De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, la acción de grupo tiene por finalidad exclusiva la reparación de perjuicios causados por un daño común a un número plural de personas.
En efecto, sobre el particular los artículos 3° y 46 de la citada ley, en repetición de texto, disponen lo siguiente:
"Artículo 3° Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.
"La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios." (resalta la Sala).
En este sentido, la jurisprudencia constitucional en relación con la naturaleza y finalidad de la acción, ha precisado lo siguiente:
"Para la Corte, el inciso acusado (inciso segundo del artículo 3° de la Ley 472 de 1998) no hace más que desarrollar el contenido del inciso segundo del artículo 88 de la Carta Fundamental, según el cual la ley "regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas", que es lo que la doctrina ha definido como las acciones de grupo, cuyo objeto no es otro que el especificado en el precepto demandado: obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios por los daños producidos a un derecho o interés colectivo.
"Adicionalmente, y como se expuso en las consideraciones generales, la diferencia sustancial entre la acción popular y la de grupo es que la primera pretende la protección de los derechos e intereses colectivos, mientras que la segunda persigue la reparación de un perjuicio por un daño común ocasionado a un número plural de personas" 4. (Se adicionan resaltado y la nota entre paréntesis).
En igual sentido ha señalado:
"Las acciones de grupo están orientadas a resarcir un perjuicio proveniente del daño ya consumado o que se está produciendo, respecto de un número plural de personas. El propósito es el de obtener la reparación por un daño subjetivo, individualmente considerado, causado por la acción o la omisión de una autoridad pública o de los particulares. Se insiste en este punto sobre la naturaleza indemnizatoria que evidencian las mismas, la cual configura una de sus características esenciales, así como en el contenido subjetivo o individual de carácter económico que las sustenta."5
Por otra parte, la acción de grupo no está prevista exclusivamente para reclamar daños que tengan origen en la amenaza o vulneración de derechos colectivos. Ni el artículo 88 constitucional, como tampoco la Ley 472 de 1998 restringen su procedencia para la protección de derechos subjetivos. Es así como, a través de esta acción, puede alegarse la violación de derechos subjetivos de origen constitucional o legal, siempre que se demuestre la existencia de un perjuicio.
La jurisprudencia constitucional así lo ha interpretado:
"En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que éstas no hacen relación exclusivamente a derechos constitucionales fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre -a diferencia de las acciones populares- la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante el juez."6
En conclusión, la acción de grupo, por su naturaleza indemnizatoria, tiene como finalidad exclusiva el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios originados tanto por la vulneración de derechos colectivos, como de derechos subjetivos de origen constitucional o legal.
3. Las condiciones para constituirse como grupo demandante en esta clase de acciones.
Uno de los requisitos esenciales para que proceda la acción de grupo es que el conjunto de personas que se presentan como actores esté conformado por un mínimo de 20 personas, que cada uno de ellos haya sufrido un perjuicio individual y, que esas personas reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó los perjuicios, así como también en relación con todos los elementos que configuran la responsabilidad.
A partir de lo preceptuado en los artículos 3° y 46 de la Ley 472 de 1998, esta Sala ha deducido que el grupo debe existir con anterioridad al daño causado, por cuanto, una y otra de esas disposiciones establecen que los integrantes del respectivo grupo deberán reunir condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó los perjuicios y de los elementos que configuran la responsabilidad. Lo anterior ha sido expuesto en los siguientes términos:
"Con fundamento en los principios de efecto útil, de interpretación sistemática de interpretación conforme y de interpretación razonable, aborda la Sala el análisis de los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998. Dos aspectos de la norma parecen fundamentales para la comprensión del contenido de la acción. En el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, se exige, en primer lugar, que quienes la formulan reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó para ellos perjuicios individuales. En segundo lugar, que tales condiciones uniformes existan, igualmente, respecto de los elementos que configuran la responsabilidad. Si los elementos de la responsabilidad son: a) el hecho generador del daño, culpable o no, de acuerdo con el régimen que resulte aplicable, b) el daño, y c) el nexo causal entre éste y aquél, debe entenderse que cuando el legislador prescribe que las personas deben reunir "condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios(…)", se está refiriendo a un concepto diferente del hecho generador del daño, puesto que tal exigencia está comprendida en la disposición contenida en la misma norma, según la cual "las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad". Tales condiciones uniformes son aquellas conforme a las cuales es posible que un conjunto de personas se relacionen entre sí para conformar un grupo, y adquieren relevancia al estar presentes respecto de la causa del perjuicio que dichas personas sufren. Entonces, lo que dispone la norma analizada es que el conjunto de personas que puede acceder a este mecanismo procesal debe ser uno de aquellos cuyos miembros compartan determinadas características; pero además, tales características deben ser predicables de esas personas sólo en cuanto todas ellas se han colocado -con antelación a la ocurrencia del daño- en una situación común, y sólo frente a aquellos aspectos relacionados con tal situación. Así las cosas, es claro que la condición de damnificado no podría constituir, en ningún caso, la condición uniforme que identifique a unas personas como miembros de un grupo. La Sala encuentra que, de los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998, no se colige que las acciones de grupo y las demás acciones ordinarias de carácter indemnizatorio proceden indistintamente en todos los casos, pues ello llevaría a entender que la acción de grupo es una posibilidad para acceder a un proceso preferencial de acumulación de demandas formuladas en ejercicio de las citadas acciones ordinarias. Así pues, es cierto que todas las acciones mencionadas en el artículo 47 son indemnizatorias, y en ese sentido, el objeto protegido por unas y otras es el mismo. Sin embargo, es de la esencia de la acción de grupo que quienes la ejercen sean parte de un grupo, pues es la existencia del mismo y su entidad social, lo que legitima a sus miembros, cuando son afectados por un mismo hecho, para acceder a un proceso preferencial y sumario de reparación. Lo anterior es coherente con lo ya explicado respecto de la necesidad de que las condiciones uniformes que identifican a quienes conforman el grupo demandante sean preexistentes a la ocurrencia del daño. Así, las acciones indemnizatorias ordinarias (civiles y administrativas) y las acciones de grupo protegen derechos y reivindican intereses similares, mas es por razón del compromiso del interés social en el daño y de la entidad del grupo afectado, que el legislador consideró necesario estatuir, para su protección, una acción especial y un proceso diferente para tramitar éstas últimas. Esa es la razón por la cual "la garantía constitucional (de las acciones de grupo) se reduce a la alternativa de acudir a un mecanismo más ágil de defensa en un lapso prudencial, sin que con ello se elimine la posibilidad para los miembros de ese grupo, de ejercer dentro de los términos ordinarios de caducidad, las acciones individuales que correspondan".7 (Resaltado y destacado adicionales).
De lo anterior se desprende que el concepto de grupo en este tipo de acciones es de vital importancia para su procedencia y, que el conjunto de personas que se presentan como demandantes deben cumplir una serie de requisitos que los permitan identificar como un grupo social, como son:
a) Estar compuesto por un número plural de veinte personas como mínimo.
b) Reunir condiciones uniformes respecto de la causa que originó los perjuicios y, de los elementos que configuran la responsabilidad.
c) Que los perjuicios hayan sido sufridos de manera individual por los miembros del grupo.
4. La acción de grupo y las acciones indemnizatorias ordinarias
El inciso segundo del artículo 88 de la Constitución Política al referirse a las acciones de grupo, establece que la ley regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, "sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares", lo que significa que, a diferencia de la acción de tutela y de la acción de cumplimiento, la acción popular y la acción de grupo son acciones principales que pueden ejercerse sin perjuicio de la acción individual civil o administrativa que corresponda por la indemnización de perjuicios.
En el caso objeto de estudio, a través del ejercicio de la acción de grupo los demandantes pretenden obtener la indemnización de los perjuicios individuales que cada uno de ellos sufrió, al perder los beneficios extralegales en materia de salud y auxilios funerarios, cuyas fuentes son las convenciones colectivas celebradas entre el Banco (...) y sus trabajadores. Lo anterior, como consecuencia del proceso liquidatorio de que es objeto el Banco (...).
En primer lugar, se analizará si el daño que a juicio de los demandantes debe ser reparado es imputable a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Para tal fin, debe tenerse en cuenta que la liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, al tenor del artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es un proceso concursal y universal, que tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.
Dicha actuación se adelanta bajo la inmediata dirección y responsabilidad del liquidador, lo cual implica que éste debe responder directamente por los perjuicios que por dolo o culpa grave se causen a la entidad en liquidación o a los acreedores.
En el sub judice, el liquidador fue designado por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, entidad que dentro del proceso liquidatorio cumple además las funciones de llevar a cabo el seguimiento de la actividad del liquidador, emitir concepto previo a la selección de quienes deben realizar el avalúo de activos, objetar e impugnar en vía gubernativa o judicialmente los actos del liquidador de los que puedan derivarse obligaciones a cargo del Fondo por concepto del seguro de depósito, el cual se creó como una garantía a favor de ahorradores y depositantes de buena fe, más no para el pago de beneficios convencionales pactados por la entidad financiera en liquidación con sus trabajadores.
Ahora bien, aún cuando dicho Fondo designó al liquidador, por ese hecho no se puede deducir que responda solidariamente junto con éste de los daños ocasionados por irregularidades presentadas dentro del proceso liquidatorio, con mayor razón cuando no existe norma expresa que así lo establezca y siendo que se trata de una actuación regulada estrictamente por la ley. Por lo demás, debe tenerse en cuenta que corresponde al liquidador la facultad de aceptar o rechazar créditos, sin que respecto de ella se asigne una atribución especial al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras o a la Superintendencia Bancaria, más aún cuando de conformidad con el numeral 2 de artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contra los actos que expida el liquidador en ese sentido únicamente procede el recurso de reposición, lo cual reitera la autonomía de este funcionario en el desempeño de su función.
Respecto de la Superintendencia Bancaria, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero le asigna la función de tomar posesión inmediata de los bienes y negocios de una entidad vigilada, la cual en el caso del Banco (...) se ordenó mediante la Resolución 0750 de 20 de mayo de 1999 al constatar que se configuraban las causales consagradas en los numerales a) y b) del artículo 114 ibídem (suspensión en el pago de sus obligaciones e incumplimiento reiterado de las ordenes e instrucciones de la Superintendencia Bancaria). En el caso concreto de la toma de posesión del Banco (...) esta medida de policía administrativa se hacía obligatoria a fin de favorecer los intereses de los ahorradores y acreedores de ese ente bancario y velar por la estabilidad del sistema financiero, la cual prevalece sobre los intereses de los trabajadores del banco, y por tanto la posibilidad de que éstos pierdan beneficios extralegales como consecuencia de la orden adoptada por la Superbancaria, no puede ser obstáculo para que esta entidad de cumplimiento a sus obligaciones legales y menos comprometer su responsabilidad, más aún, cuando los demandantes no demuestran que las causales invocadas por aquella entidad realmente no se hubieran configurado.
Entonces, no aparece demostrado que la Superintendencia hubiera actuado en forma irregular al ordenar la toma de posesión de los bienes y negocios del Banco (...), y de conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no tiene ninguna ingerencia en el trámite liquidatorio, ya que éste se adelanta bajo la dirección del liquidador, quien se reitera, es el llamado a responder por los daños causados a terceros dentro de esa actuación siempre y cuando aparezcan debidamente demostrados.
De manera, que en este caso no se configura la responsabilidad de los entes públicos demandados en los términos indicados por el demandante en el escrito de apelación, y por el contrario, se observa que en últimas lo que se pretende, es el cumplimiento por parte del Banco (...) -en liquidación de la supuesta obligación a su cargo de cancelar la totalidad de las prestaciones extralegales reconocidas a favor de sus trabajadores. Siendo así las cosas, concluye la Sala que la inclusión de la Superintendencia Bancaria y del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras como demandados en este proceso se hizo con el fin de que por vía de fuero de atracción esta jurisdicción conociera de un conflicto de naturaleza privada, que en principio no sería de su competencia.
No obstante, como ya se dilucidó en ese caso no existen fundamentos para comprometer la responsabilidad de las entidades estatales demandadas, y al quedar establecido que de existir el deber jurídico de reparar el daño que según los demandantes se les ocasionó, por no continuar recibiendo los beneficios convencionales extralegales de los que eran titulares, éste se encuentra en cabeza de un ente privado, razón por la cual esta Corporación carece de competencia para pronunciarse al respecto, por cuanto como antes se dijo, en este caso no opera el fuero de atracción.
Siendo así las cosas, es procedente confirmar la providencia impugnada, como efecto se dispondrá.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. CONFÍRMASE, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia apelada, esto es, la proferida el día 26 de junio de 2003, por la Subsección "A" de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO. En firme este proveído, DEVUÉLVANSE las presentes diligencias al tribunal de origen.»
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