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Acción de Cumplimiento - Ley - Fondo Nacional de Ahorro / Superintendencia Bancaria
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M. P. María Noemí Hernández Pinzón. Sentencia del 27 de mayo de 2004. Radicación 186302.
Síntesis: Generalidades sobre la acción de cumplimiento. La reglamentación de la ley, carácter discrecional de la competencia reglamentaria. Consideraciones sobre la reglamentación de la inspección y la vigilancia del Fondo Nacional de Ahorro por parte de la Superintendencia Bancaria.
[§ 001] «(…)
II. CONSIDERACIONES
(…)
2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento
La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado:
"El objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo"1.
Según se colige del contenido de la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere, son los siguientes:
1. Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º).
2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).
3. Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).
4. No procederá la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.
3. La norma cuyo cumplimiento se pretende
El actor solicita que se ordene a las autoridades demandadas lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 432 de 1998, cuyo texto es el siguiente:
"LEY 432 DE 1998
(enero 29)
Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones.
(…)
Artículo 14. Inspección y vigilancia. De conformidad con la reglamentación especial que al efecto expida el Gobierno Nacional, el Fondo Nacional de Ahorro estará sometido a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria y se afiliará al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, Fogafin." 2
4. El caso concreto
El actor impugnó la sentencia de primera instancia, alegando que la reglamentación a que se refiere el artículo 14 de la Ley 432 de 1998, es un presupuesto necesario para que la Superintendencia Bancaria pueda ejercer las funciones de inspección y vigilancia sobre el Fondo Nacional de Ahorro, pero que la misma no ha sido expedida por parte del gobierno nacional.
Para el a quo, la acción no debía prosperar porque, siendo la acción de cumplimiento un mecanismo encaminado a obtener el cumplimiento de normas y actos administrativos, a través de ella no puede ordenarse la reglamentación de una ley, toda vez que el Presidente tiene una amplia discrecionalidad para ejercer la potestad reglamentaria confiada por la Constitución Política. De otra parte, el tribunal de instancia encontró que para la inspección y vigilancia del Fondo Nacional de Ahorro era aplicable el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, cual es la disposición a la que acude la Superintendencia Bancaria para ejercer las funciones de control sobre las entidades administradoras de cesantías y las entidades de crédito.
Ahora bien, en primer lugar, la Sala considera que el deber legal reclamado no es uno de aquellos que pueda ser ordenado a través de la acción de cumplimiento, en la medida en que implica exigir al Gobierno Nacional el ejercicio de la potestad reglamentaria que le fue constitucionalmente atribuida, para lo cual aquél goza de amplia discrecionalidad.
El numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, señala que corresponde al Presidente de la República "Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes".
En relación con dicha competencia, la Corte Constitucional ha manifestado que "la ejerce el Presidente de la República por derecho propio y con carácter permanente"3, de lo que se infiere la libertad para desarrollarla, con la limitante de respetar el texto legal reglamentado en su integridad literal y conceptual, como quiera que con tal facultad se busca asegurar la efectiva ejecución de las leyes.
Por tal razón, no es dable al legislador ni a ningún otro órgano indicar o sugerir la forma y términos en que debe reglamentarse una ley; además, porque los criterios de competencia y necesidad bajo los cuales se debe ejercer la potestad reglamentaria4, deben ser evaluados exclusivamente por la autoridad a quien fue confiada tal atribución.
Así las cosas, siendo la reglamentación de las leyes una potestad en cabeza del ejecutivo cuyo ejercicio le compete en forma exclusiva y discrecional, no es viable afirmar que la misma constituya un deber legal que pueda ser ordenado a través del ejercicio de esta acción.
Como lo ha sostenido reiteradamente esta Corporación, "la prosperidad de la acción de cumplimiento supone que tanto de la ley como del acto administrativo que pretenda hacerse cumplir, debe desprenderse una obligación, clara, expresa y actualmente exigible"5 perfectamente determinada, que ofrezca certeza acerca del derecho que se pretende reclamar.
En igual sentido, la Corte Constitucional señaló que: "si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada".6
El marco jurisprudencial que antecede conduce a concluir que a través de la acción de cumplimiento no es posible ordenar la realización de conductas que carecen de obligatoriedad, como las que se ejercen en virtud de la facultad discrecional. En esa medida, no hay lugar a acceder a la pretensión del actor en cuanto exige que se conmine al Gobierno Nacional para que haga uso de la potestad reglamentaria respecto a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria sobre el Fondo Nacional de Ahorro.
Así lo consideró la Sala en un asunto similar al sub examine:
"El artículo 189-11 de la Constitución Nacional dispone que le corresponde al Presidente de la República, como jefe de estado, jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
(…)
Carece por completo de fundamento pretender que mediante la acción de cumplimiento, se le pueda imponer un plazo o establecer unas condiciones al Presidente de la República para ese efecto, toda vez que ello constituiría una clara violación del artículo 189.11 constitucional."7
Tal razonamiento es suficiente para denegar las pretensiones de la demanda. No obstante, en segundo lugar se advierte otra situación que de la misma forma llevaría a esa determinación.
De los documentos que obran al expediente logra acreditarse que el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Desarrollo Económico -entidad a la cual se encontraba vinculado el Fondo Nacional de Ahorro en esa época-8 expidió una reglamentación contenida en el Decreto 1453 del 29 de julio de 1998, "por el cual se reglamenta la Ley 432 de 1998 (…)".
En el mencionado decreto, se desarrolló la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Ahorro, al precisar su calidad de "Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, con un régimen legal propio, vinculada al Ministerio de Desarrollo Económico, organizada como establecimiento de crédito de naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente."
De igual forma, se definieron sus funciones, se explicó el régimen jurídico, presupuestal y tributario, se dictaron los parámetros para la administración de cesantías y para la modalidad de ahorro voluntario de los afiliados, y se especificaron los órganos de administración de la entidad, entre otros aspectos.
Particularmente, en el título IX, artículo 55, se reguló el régimen de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Bancaria, en los siguientes términos:
"TITULO IX
Régimen de inspección, vigilancia y control
ARTICULO 55. Inspección, vigilancia y control. La Superintendencia Bancaria tendrá respecto al Fondo las mismas facultades de inspección, control y vigilancia con que cuenta frente a los demás establecimientos de crédito, en todo lo que no riña con las normas especiales contenidas en la Ley 432 de 1998.
Para poder ejercer su objeto como establecimiento de crédito de naturaleza especial, el Fondo Nacional de Ahorro deberá obtener certificado de autorización expedido por el Superintendente Bancario."
El ejecutivo -representado por el entonces Ministerio de Desarrollo Económico- dentro de la reglamentación general de la Ley 432 de 1998 contenida en el Decreto 1453 de 1998, desarrolló lo relacionado con la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria respecto del Fondo Nacional de Ahorro, remitiendo a las normas que sobre el particular se aplican para los demás establecimientos de crédito, que no son otras que las recogidas en el Decreto 663 de 1993, o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, "en lo que no riña con las normas especiales contenidas en la Ley 432 de 1998".
En el artículo 325 del mencionado Estatuto se estableció la naturaleza y objetivos de la Superintendencia Bancaria, y se precisaron cuáles eran las entidades vigiladas. Por su parte, el artículo 326, modificado por el artículo 2º del Decreto 2359 de 1993, desarrolló las funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria como autoridad de intervención y vigilancia de todo el conjunto de instituciones financieras, dentro de las que están comprendidos los establecimientos de crédito, y la entidad de control deberá seguir los mismos parámetros para ejercer tales atribuciones respecto del Fondo Nacional de Ahorro, teniendo en cuenta su naturaleza jurídica de establecimiento de crédito especial.
De las facultades de control y vigilancia relacionadas en la norma en referencia, la Superintendencia Bancaria deberá determinar cuáles le son aplicables al Fondo Nacional de Ahorro, respetando la limitación de que no vayan en contra de sus particulares características.
Así las cosas el Gobierno Nacional expidió una reglamentación correspondiente a la inspección, vigilancia y control del Fondo Nacional de Ahorro con el Decreto 1453 de 1998 que, a su vez, remite en el artículo 55 a las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en lo que no contraríe la naturaleza del Fondo, restricción que deberá ser atendida por la Superbancaria al momento de ejercer sus funciones.
A través de la acción de cumplimiento no es dable calificar si la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional en relación con el asunto referido en la demanda responde al querer del legislador. Sin embargo, teniendo en cuenta que la potestad reglamentaria no tiene límite temporal alguno9 y que obedece a criterios de competencia y necesidad, el Gobierno Nacional está facultado para reglamentar la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria respecto del Fondo Nacional de Ahorro, mediante un ordenamiento autónomo e independiente del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en caso que lo considere conveniente.
En consecuencia, como se anunció, hay lugar a denegar las pretensiones de la demanda; por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFÍRMASE la sentencia de 18 de marzo de 2004, proferida por la Sección Primera, Subsección "A" del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.»
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