Sociedades de Capitalización
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. Ligia López Díaz. Sentencia del 27 de enero de 2003. Radicación 13174.
Síntesis: Operaciones activas de crédito. Son aplicables los límites establecidos en el Decreto 2360 de 1993. Facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria es reglada y no discrecional. Planes de ajuste. Su existencia no exime la imposición de una sanción. Estados financieros. Su transmisión extemporánea no se excusa en la omisión de un tercero.
[§ 044] «(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Corresponde a la Sala, de acuerdo con los términos de la apelación, decidir sobre la legalidad de los actos acusados que impusieron sanción a la sociedad (…) por la ocurrencia de tres situaciones diferentes que se analizan a continuación:
1. Realización de operaciones activas de crédito que superaron los límites autorizados.
La Superintendencia Bancaria sancionó a la actora por vulnerar el artículo 2° del Decreto 2360 de 1993, modificado por el artículo 1° del Decreto 2653 de 1993, el cual dispone:
"Cuantía máxima del cupo individual. Ningún establecimiento de crédito podrá realizar con persona alguna, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que, conjunta o separadamente, superen el diez por ciento (10%) de su patrimonio técnico, si la única garantía de la operación es el patrimonio del deudor.
Sin embargo podrán efectuarse con una misma persona, directa o indirectamente, operaciones activas de crédito que conjunta o separadamente no excedan del veinticinco por ciento (25%) del patrimonio técnico, siempre y cuando las operaciones respectivas cuenten con garantías o seguridades admisibles suficientes para amparar el riesgo que exceda del cinco por ciento (5%) de dicho patrimonio, de acuerdo con la evaluación específica que realice previamente la institución."
La Superintendencia verificó que a 31 de diciembre de 1998 se realizaron préstamos de tesorería a la Compañía de Seguros (…) de la siguiente manera:
(En miles de pesos)
Patrimonio Técnico a 30 de noviembre de 1998 3.515.483
10% Patrimonio Técnico 351.548
Saldo Préstamo con Seguros (…) 1.612.758
Exceso 1.260.758
Esta situación no ha sido discutida por la sociedad actora. Esta controvierte la aplicación del artículo 2° del Decreto 2360 de 1993, argumentando que (…) no es un establecimiento de crédito.
Sin embargo, el artículo 17 del Decreto 2360 de 1993 dispone:
"Cupos de crédito de otras entidades. Lo dispuesto en el presente capítulo será aplicable a las demás entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. En tal caso, el nivel adecuado de patrimonio que reflejen para dar cumplimiento a las normas de solvencia vigentes para cada tipo de entidad se considerará como patrimonio técnico."
Frente a este punto, es cierto que el artículo 2° del Decreto 2360 de 1993 hace referencia expresa a los "establecimientos de crédito", pero no lo es menos, que el artículo 17 ib., comprendido en el mismo capítulo I, hizo extensivo el límite de créditos a las demás entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria y la actora se encuentra sujeta a su vigilancia.
Esta norma resulta imperativa y no es contraria al literal k) del artículo 182 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, vigente para la época, el cual era del siguiente tenor:
"Art. 182. Régimen de Inversión de las Sociedades de Capitalización
1. Inversiones admisibles. El capital y reservas o fondos en general de las sociedades de capitalización deberán invertirse en la siguiente forma:
(...)
d) En obligaciones a interés de la Nación o garantizadas por la misma;
e) En obligaciones a interés de Departamentos, y Distritos de la República o de Establecimientos Públicos Nacionales, Regionales, Departamentales o Municipales;
f) En acciones y bonos de compañías anónimas nacionales, sin que en los de una sola empresa la inversión exceda del diez por ciento (10%) del capital, las reservas patrimoniales y las reservas técnicas de la compañía inversionista;
g) En cédulas que devenguen interés emitidas por bancos hipotecarios que hagan negocios en Colombia;
h) En bonos agrarios e industriales de entidades capacitadas para emitirlos;
(...)
k) En préstamos garantizados con prenda de los valores mencionados en las letras d. a h. de este numeral, siempre que el valor comercial de tales garantías exceda por lo menos en un treinta por ciento (30%) al valor de la inversión."
Esta disposición contenía el régimen de inversiones para las sociedades de capitalización, vigente al momento de los hechos, pero no hacía referencia alguna al límite individual de préstamos que podían otorgarse.
Contrario a lo afirmado por la parte impugnante, el literal k) del artículo 182 del EOSF autoriza a realizar préstamos, siempre que estén garantizados con la prenda de un bien cuyo valor comercial exceda por lo menos en un treinta por ciento (30%) al valor de la inversión, pero también debe atenderse al límite impuesto por el artículo 2° del Decreto 2360 de 1993, es decir, que a una sola persona no es posible otorgarle créditos en una cuantía que, conjunta o separadamente, superen el diez por ciento (10%) del patrimonio técnico de la entidad vigilada que lo invierte.
No hay duda que este límite es aplicable a todas las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, por la disposición expresa del artículo 17 del Decreto 2360 de 1993, que no contiene ninguna excepción, lo cual no contraría el artículo 182 del EOSF, que se refiere es a la posibilidad de la inversión en préstamos y sus garantías, sin mencionar los montos máximos de cupos individuales de crédito, lo que hace que las normas sean complementarias entre si.
Por lo expuesto, el cargo no prospera.
2. Se superó el límite legal establecido para inversiones realizadas en una sola sociedad.
El literal f) del artículo 182 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, transcrito anteriormente, permite a las sociedades de capitalización realizar inversiones en acciones y bonos de compañías anónimas nacionales, pero sin que en una sola empresa la inversión exceda del diez por ciento (10%) del capital, las reservas patrimoniales y las reservas técnicas de la compañía inversionista.
La Superintendencia Bancaria verificó que la sociedad (…) excedió el límite de inversiones fijado, toda vez que a 31 de diciembre de 1998 aparecían acciones en "Seguros (…)" por la suma de $1.602'460.434, mientras que su capital, reservas patrimoniales y reservas técnicas se distribuía de la siguiente manera:
Capital pagado a 31 de diciembre de 1998 $ 1.500.020.000
Reservas Patrimoniales $ 32'811.723
Reservas Técnicas $11.853'755.698
Base de Cálculo $13.488'587.421
Límite de inversión (10%) $ 1.348'858.742
Inversión en Seguros (…) $ 1.602'460.434
Exceso de Inversión $ 253'601.692
La parte actora reconoce que existió un exceso de inversión, pero considera que toda vez que existía un plan aprobado por la Superintendencia Bancaria para ajustar las inversiones a los límites legales, no procedía la sanción por este concepto.
La Superintendencia Bancaria impuso la sanción con fundamento en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, norma que dispone:
"Sanciones administrativas. 1. Régimen general. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que éstos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional no menor de quinientos mil pesos ($ 500.000) ni mayor de dos millones de pesos ($ 2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.
Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de la norma y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 208 del presente Estatuto".
Como se desprende del texto de la norma transcrita, la Superintendencia está obligada a imponer una sanción en caso de cerciorarse que una institución sometida a su vigilancia ha violado una disposición que regule las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. En este caso, se verificó la vulneración por parte de la sociedad (…) del literal f) del artículo 182 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, lo que conlleva a la sanción establecida en el artículo 211 ib.
De la redacción de la norma, se deduce que el Superintendente no goza de discrecionalidad para imponer o no la sanción, sino que la ley lo obliga a fijarla, obviamente dentro de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No puede el funcionario abstenerse de aplicar una sanción ante la evidencia de que se presentó una violación a una norma del Estatuto Financiero, salvo la ocurrencia comprobada de circunstancias exculpatorias, como la fuerza mayor o el caso fortuito. Si se abstuviera de imponer una sanción que la ley establece, estaría infringiendo un mandato legal.
Si la entidad vigilada dio inicio a un plan para ajustarse a los límites legales de inversión, ello no constituye una causal para eximirla de sanción, porque no está previsto en norma alguna.
Adicionalmente, la elaboración y aprobación del plan no garantiza el éxito del proceso, de forma tal que desaparezca la infracción.
También debe recordarse que son diferentes las disposiciones referentes a la reglamentación del sector financiero y de las actividades de manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, frente a las normas sancionatorias por el incumplimiento de esa reglamentación. Las primeras son la manifestación de la intervención reguladora del gobierno en el sector, mientras que las segundas son expresión del poder sancionador del Estado.1
Lo anterior implica que son independientes las disposiciones que buscan tomar las medidas correctivas por posibles infracciones y las normas que castigan la vulneración, pues aquéllas pretenden su cumplimiento en concordancia con el interés público, de tal forma que se tutelen los intereses de los usuarios del sistema; mientras que las últimas son una respuesta de reproche por la vulneración.
Así, no son excluyentes las dos medidas como lo pretende la actora. Es correcto el proceder de la Administración, al tomar las medidas pertinentes de protección del sistema, mediante la aprobación del plan para ajustar las inversiones a los límites legales y simultáneamente imponer las sanciones ordenadas en la ley, por la vulneración de las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
No prospera el Cargo
3. Transmisión de los estados financieros parciales, extemporáneamente
De conformidad con el numeral 1.3, capítulo VIII de la Circular Externa 100 de 1995, las sociedades de capitalización deben remitir los estados financieros con corte a 30 de junio de cada año a más tardar el 1 de agosto siguiente.
La sociedad (…) no transmitió los estados financieros con corte a 30 de junio de 1999, dentro del plazo mencionado.
Esta sociedad alega que para cumplir cabalmente con esta obligación, requería obtener los datos definitivos de las compañías de seguros (…), las cuales no habían cerrado sus estados financieros a la fecha límite de presentación de los balances, lo que considera una causal de exoneración de la sanción. Adicionalmente que no se generó daño.
Al respecto, también son aplicables los argumentos expuestos en el anterior cargo, pues al vulnerarse el numeral 5 del artículo 97 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que establece la obligación para las entidades vigiladas de presentar informes respecto de su situación en las fechas que determine el Superintendente Bancario, la Administración debe sancionar su incumplimiento.
El incumplimiento de las compañías aseguradoras en reportarle a la actora la información que requería no es un suceso irresistible e imprevisible capaz de configurar una causal de fuerza mayor o caso fortuito que exima de la sanción.
La aducida omisión de un tercero relacionado con la actora que habría originado la extemporaneidad en el reporte de los estados financieros, de ninguna manera es una circunstancia oponible a la Administración, que es ajena a los distintos vínculos que puedan tener sus vigiladas.
Por lo anterior este cargo no está llamado a prosperar.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, no prospera el recurso interpuesto y la sentencia de primera instancia deberá ser confirmada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFÍRMASE la sentencia de agosto 30 de 2001, proferida por la Subdirección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.»
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