Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones - Conflicto
Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. M. P. Jaime Araújo Rentería. Sentencia T-259 del 26 de marzo de 2003. Expediente T-672903.
Síntesis: Conflictos entre administradoras de fondos pensionales no pueden afectar al pensionado. Pensión de invalidez. Naturaleza y finalidad. Debilidad manifiesta como motivo para que proceda la acción de tutela. Afectación al mínimo vital.
[§ 043] «(…)
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
(…)
2. El problema jurídico
Corresponde a la Corte determinar si es procedente por vía de tutela, dirimir el conflicto suscitado entre dos Administradoras de Fondos de Pensiones frente al pago de la pensión de invalidez del tutelante.
Se analizará además la procedencia de imponer obligaciones a cargo de estos fondos, como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
2.1 Pensión de invalidez. Naturaleza y Finalidad. Carácter fundamental
Respecto a la naturaleza y finalidad de la pensión de invalidez, así como en lo tocante a su carácter fundamental, manifestó esta Corporación en la sentencia T-888/99:
"La pensión de invalidez es un derecho de creación legal que deriva directamente de la Constitución (arts. 25, 48 y 53), con el cual se busca compensar la situación de infortunio derivada de la pérdida de la capacidad laboral, mediante el otorgamiento de unas prestaciones económicas y de salud, cuya característica fundamental es su condición de esenciales e irrenunciables"1.
En este contexto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 ha señalado que este derecho, que en principio es subjetivo ordinario, puede adquirir el rango de fundamental sólo en el evento en que se encuentre directa e inmediatamente relacionado con derechos que ostenten el carácter de fundamentales. La Corte así lo explica:
"El derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, o en su defecto de la indemnización sustitutiva, se encuentra en conexidad con el derecho a la vida, la integridad física, el trabajo y la igualdad, entre otros, por cuanto a través de dicha prestación, lo que pretende el Estado es dar cumplimiento al mandato constitucional que impone como deber el de garantizar a todos los habitantes 'el derecho irrenunciable a la seguridad social'. Se garantiza el derecho a la vida, pues se reconoce en favor de quien ha sufrido merma en su capacidad laboral una suma de dinero mensual que le permita velar por su subsistencia, y en caso dado, por la de su familia, y además la integridad física por cuanto como consecuencia de su estado de salud y de sus limitaciones permanentes, el Estado le brinda una especial protección, además de la asistencia médica derivada de su situación personal; se garantiza el derecho al trabajo, ya que cuando el afectado no puede ofrecer al menos la mitad de su capacidad laboral, se le exime de su obligación social de trabajar, y a la vez se preserva su derecho en cuanto si recupera su capacidad, puede volver a desempeñarse en el ejercicio de sus actividades laborales3.
En síntesis, el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez es un derecho fundamental por conexidad, el cual es susceptible de protección a través de tutela4. Pues bien, en el caso sub judice esta Sala considera que el derecho al reconocimiento de la pensión de invalidez que reclama la accionante (sic) es fundamental, por cuanto se encuentra en conexidad con sus derechos a la vida digna, la salud y el trabajo. En efecto, la condición de disminuida física que dificulta el acceso al trabajo de la actora, la carencia de recursos propios que le permitan la subsistencia y la necesidad de controles médicos, le permite a esta Sala concluir que se está en presencia de un derecho fundamental por conexidad5."
Sobre el mismo tema dijo la Corte en la Sentencia T-1160A/01:
"2.4. El reconocimiento de la pensión de invalidez
El carácter fundamental del derecho a la seguridad social, en su modalidad del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez6, ya ha sido reconocido por esta Corte en innumerables ocasiones7, dado su vínculo directo e inmediato con el derecho fundamental al trabajo.
En cuanto al derecho al trabajo (Preámbulo y arts. 1, 25, 26, 39, 53, 55 y 56 CN), que es sin la menor duda un derecho fundamental, basta decir para los propósitos de este fallo que él da lugar a una serie de prestaciones que se reflejan en la seguridad social, pero que en este caso, ésta, por ser derivación directa e inmediata del trabajo, no es la seguridad social genérica y programática universal de que trata el artículo 48 ibídem y de cuyo carácter como derecho fundamental puede dudarse. La pensión de invalidez de que trata este asunto, aunque está enmarcada dentro del régimen de la seguridad social - específica y concreta, como se ha dicho - es resultado directo e inmediato del trabajo y, como éste, es derecho fundamental y merece especial protección del Estado8.
La pensión de invalidez representa un derecho fundamental para quien ha perdido parcial o totalmente la capacidad de trabajar y no puede proveerse por sí mismo de los medios indispensables para su subsistencia (C.P. art. 48). La negligencia de la administración en el reconocimiento de las pensiones de invalidez y su no pago oportuno amenaza el derecho a la vida y desconoce los principios de dignidad y solidaridad humana sobre los que está fundado nuestro Estado Social de Derecho9."
2.2 Debilidad manifiesta del solicitante de la Pensión de invalidez
Sobre el tema de la debilidad manifiesta en que se encuentra la persona que por su estado de invalidez accede al derecho a esta prestación, dijo la Corte en la Sentencia T-1154/01:
"1.2 La tutela no sólo debe prosperar cuando se trata de personas que han cumplido los requisitos para la pensión de vejez y no les ha sido reconocida por falta de expedición del bono pensional. Igualmente, debe ser tutelado el derecho al reconocimiento de la pensión en conexidad con el mínimo vital de aquellas personas que por su estado de invalidez tienen derecho a tal concesión. Tales personas se encuentran en un estado de indefensión y limitación que merece una especial protección. Es muy difícil que alguien a quien se le ha reconocido el porcentaje de incapacidad laboral necesario para ser titular de una pensión de invalidez encuentre otro medio de subsistencia diferente a su mesada. Por tanto, las autoridades administrativas deben actuar en concordancia con tal situación de debilidad y desempeñarse con la mayor idoneidad posible frente a estos casos de reconocimiento de pensión."
2.3 Idoneidad del medio de defensa judicial en condiciones de debilidad manifiesta.
Sobre la idoneidad del medio de defensa judicial para la defensa del interés jurídico amenazado o vulnerado cuando el solicitante se encuentra en condiciones de debilidad manifiesta, se pronunció esta Corporación en la Sentencia T-143/98:
"En este orden de ideas, esta Sala reitera la jurisprudencia de la Corte Constitucional10 que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en condiciones de debilidad manifiesta no está obligado a soportar la carga que implica la definición judicial de la
controversia, pues 'la inminencia y gravedad del perjuicio y la urgencia e impostergabilidad de las medidas para impedir su consumación11' hacen que en el presente caso deba concederse la tutela del derecho a la seguridad social del peticionario."
En relación con la procedencia de la acción de tutela en casos en donde el no reconocimiento de la pensión de invalidez transgrede el mínimo vital, la Corte ha dicho:
"Cuando la autoridad pública o el particular encargado de prestar los servicios inherentes a la seguridad social la vulneran, al privar arbitrariamente a una persona de la pensión de invalidez que le permite su digna subsistencia, están sometidos a la jurisdicción constitucional en cuanto amenazan de manera directa derechos constitucionales, por lo cual la controversia acerca de la correspondiente protección judicial no debe darse en el plano de la ley sino en el nivel superior de la normatividad fundamental. De allí que tenga validez en tales casos la acción de tutela, si falta un mecanismo ordinario con suficiente aptitud y eficacia para imponer de manera inmediata el debido respeto a los preceptos constitucionales12.
Así pues, someter a un litigio laboral al solicitante, le ocasiona un grave perjuicio y un desconocimiento de su derecho al mínimo vital, pues las condiciones de debilidad manifiesta, que incluso excede la urgencia que se presenta en caso de pensionados, demuestra una urgencia inminente que requiere el amparo inmediato de los derechos del solicitante de la tutela."
En el caso presente es claro que el solicitante se encuentra en condición de debilidad manifiesta, y que se trata de una persona que merece especial protección por parte del Estado, tanto por su condición de portador de V.I.H como por la enfermedad mental que padece.
2.4 Afectación del mínimo vital
Sobre el derecho constitucional a la seguridad social, cuando su amenaza o vulneración afecta el mínimo vital del titular manifestó la Corte en la Sentencia T-357/98:
"Este derecho constitucional, previsto en el artículo 48 de la Carta Política, no tiene, en principio, el carácter de fundamental, pues en el texto constitucional forma parte del capítulo segundo del título segundo, correspondiente a "los derechos sociales económicos y culturales.
Sin embargo, a partir de la sentencia T-406 de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón, quedó suficientemente claro en la jurisprudencia constitucional que el criterio anterior, o sea, el que se atiene al texto de la Constitución Política para determinar si un derecho es o no fundamental, no es el único que debe orientar al juez para tomar una determinación al respecto. Junto a dicho criterio se encuentran otros igualmente válidos y que el juez necesariamente debe tener en cuenta, como son: la remisión expresa a derechos reconocidos como fundamentales en el derecho internacional, la conexión directa con derechos fundamentales y, sobre todo, la inherencia a la persona humana.
El derecho constitucional a la seguridad social es de aquellos que la doctrina ha considerado como derechos humanos de la segunda generación, en tanto que su eficacia depende de una decisión política y de factores como el económico, pues tiene un carácter eminentemente prestacional. Esto lo diferencia claramente de los derechos fundamentales o de la primera generación, en vista de que uno de los requisitos de tales derechos es la eficacia directa, es decir que su cumplimiento no puede depender de decisión política alguna e, incluso, en caso de desconocimiento, pueden ser protegidos directamente por el juez aun sin intervención del legislador, mientras que esta intervención es definitiva para la eficacia de los derechos sociales, económicos y culturales.
Ahora bien, el juez constitucional debe definir la procedencia de la acción de tutela, reservada en principio para los derechos fundamentales, sometiéndose a los criterios de determinación arriba expuestos. Así, puede encontrarla procedente para proteger un derecho de los llamados de la segunda generación, pero estrechamente vinculado con uno de la primera, cuando sin la protección de aquél, prácticamente desaparecería o se haría imposible la eficaz protección de éste13."
Lo anterior porque, a pesar de ser un derecho con carácter prestacional, de la segunda generación y que requiere de una decisión política para su protección, traducida en la intervención del legislador, la seguridad social es una garantía estrechamente vinculada al principio constitucional de la dignidad humana14 y al derecho fundamental a la vida, que debe entenderse no como simple existencia, sino como existencia en condiciones dignas15. Esto significa que una persona sin seguridad social y sin los servicios que ella supone, lejos está de una existencia digna y de ahí que pueda protegerse por vía de tutela este derecho, atendiendo a que está conectado con principios constitucionales y derechos fundamentales.
Más tratándose de un disminuido físico quien, por razón de su condición, requiere frecuente atención en salud y la cancelación oportuna de sus prestaciones económicas, si a ellas tiene derecho, pues la imposibilidad en que generalmente se encuentra para generar otros recursos económicos, no admite demora alguna en ello que, de ocurrir, sin duda vulneraría su mínimo vital y haría procedente la acción de tutela para restablecerlo. Es más, obligaría a las autoridades públicas y, en especial, al juez a actuar en consecuencia, dada la obligación constitucional del Estado de proteger 'especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta'16, obligación que supone el deber de sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan."
Sobre el mismo tema dijo la Corporación en la Sentencia T-140/99:
"En efecto, esta Corporación ha señalado: 'La consagración de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones económicas necesarias para la dignificación de la persona humana y el libre desarrollo de la personalidad'.
El Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (C. P. art. 1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia digna. El Estado social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del territorio nacional, una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance" (Sent. T-015 de 1995 M.P. Dr. Hernando Herrera Vergara).
Igualmente, la Corte Constitucional dijo: 'Toda persona tiene derecho a un mínimo vital -derecho a la subsistencia como lo denomina el peticionario-, es consecuencia directa de los principios de la dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen la organización política, social y económica justa acogida como meta por el pueblo de Colombia en su Constitución'.
(…)
El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art. 13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el 'déficit social'.
El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque de los deberes sociales del Estado (C. P. art. 2) se desprende la realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades" (Sent. T-426 del 24 de junio de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
2.5 El conflicto entre dos Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones no puede afectar al usuario.
Sobre el tema manifestó esta Corporación en la Sentencia T-357/98:
"Cuarta. Los conflictos entre las entidades o personas encargadas de prestar los servicios inherentes a la seguridad social, no pueden afectar el derecho de los usuarios a recibirlos.
En pronunciamientos anteriores17, esta Corporación ha sostenido la tesis de que los conflictos jurídicos surgidos entre el empleador y las entidades de que éste se valga para satisfacer las prestaciones correspondientes a la seguridad social de sus trabajadores, no pueden afectar los derechos de éstos, en tanto que forman parte del extremo más débil de la relación laboral, al paso que el empleador y las entidades encargadas de tales prestaciones sociales, son generalmente las partes subordinantes de dicha relación y tienen a su alcance suficientes acciones legales para dirimir las controversias, sin afectar el ámbito de los derechos de los trabajadores, que se encuentra, además, fuera de su libre disposición18.
(...)
A ellos no pueden afectarlos los conflictos que surjan entre las sociedades administradoras de pensiones y el empleador, por falta de aportes o por omisión en hacer las transferencias correspondientes, verbigracia, y tampoco los que surjan entre las entidades administradoras de fondos de pensiones entre sí, como, por ejemplo, sobre qué administradora debe asumir la carga de las mesadas pensionales a favor de determinado usuario, cuando ha habido afiliación a dos o más entidades. El conflicto, cuando no es causado por el usuario, debe ser resuelto en estos casos por las entidades directamente comprometidas, sin afectar su derecho a percibir normal y puntualmente las mesadas pensionales, durante el tiempo que se demoren las autoridades competentes para dirimir la controversia. Lo contrario sería conducir a que los derechos constitucionales de los usuarios dependieran de derechos de rango legal y puramente patrimoniales de la entidades administradoras de pensiones, lo cual viola el artículo 4 de la Carta Política y la jurisprudencia constitucional19".
2.6 La acción de tutela como mecanismo transitorio
Respecto a la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, a pesar de la existencia de otro medio de defensa judicial, manifestó esta Corporación en la Sentencia T-553/98:
"2.5. Resta considerar si es procedente la tutela, ante la existencia de un mecanismo alternativo de defensa judicial, como es la acción ante la justicia ordinaria laboral, según la competencia que a ésta le asigna el art. 2 del C.P.T., modificado por el art. 1 de la Ley 362 de 1997.
Considera la Sala que en el presente caso es procedente la tutela, como mecanismo transitorio, con el fin de evitar un perjuicio irremediable. En efecto:
'La Corte ha sostenido que no basta la existencia del medio alternativo de defensa judicial para excluir la protección de la tutela, sino además se requiere que éste sea eficaz y oportuno; con mayor razón cuando están de por medio derechos fundamentales, como la vida, que se garantiza mediante la obtención, cuando menos del mínimo vital, representado en la pensión de invalidez para una persona que tiene el infortunio de sufrir enfermedad de carácter terminal, y los demás, como la vida, la integridad física, la salud y al trabajo, a cuyo goce igualmente apunta el reconocimiento de dicho beneficio prestacional laboral'.
La protección de los referidos derechos no da espera hasta cuando la justicia ordinaria laboral decida en relación con la controversia planteada, pues es necesario evitar el perjuicio irremediable que podría presentarse, de no atenderse oportunamente a la subsistencia y la atención de la integridad física y la salud del demandante. En otros términos, siguiendo los lineamientos de la sentencia T-225/9320 hay que entender que en este caso el perjuicio es irremediable."
3. El caso concreto
En el presente caso el señor (…) instauró acción de tutela contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (…) y la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (…), por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social en conexidad con la vida, dignidad e integridad física y su mínimo vital, en razón de que a pesar de habérsele reconocido su estado de invalidez por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, no le ha sido reconocida su pensión porque las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones a las cuales ha cotizado se niegan a efectuar el pago argumentando cada una que dicha obligación está a cargo de la otra.
Ahora bien, es claro que el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones es un servicio público, que cabe la presunción sobre el estado de indefensión del solicitante por su condición de invalidez, y que las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (de carácter privado), reúnen dos de los requisitos de procedibilidad para que contra ellas proceda la acción de tutela. Es decir, la acción de tutela resulta procedente por cuanto el solicitante quiere acceder al servicio público de Seguridad Social en Pensiones, se encuentra en estado de invalidez (debidamente certificado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia) y se halla en situación de indefensión.
Respecto a su derecho de acceder a tal prestación, de las pruebas que obran en el expediente resulta evidente para la Corte que el solicitante se encontraba cotizando al Sistema Nacional de Seguridad Social en Pensiones, y que por lo tanto, su derecho a alcanzar dicha prestación económica es indiscutible. Asimismo, definir a cargo de cuál Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías está el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, es asunto de la Justicia Ordinaria Laboral, como bien lo expresó el juzgado de instancia, y el Juez Constitucional no es quién para entrar a dirimir el asunto. Lo que olvida el a quo es que no puede la Jurisdicción Constitucional permanecer impasible ante el hecho cierto de que no se discute que el peticionario tiene derecho a la pensión de invalidez, sino a quien corresponde pagarla, y que el tutelante carece de los recursos económicos para subsistir mientras la jurisdicción ordinaria resuelve de fondo el asunto, máxime si se considera su delicado estado de Salud. Por ello ordenará, como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, que dichas administradoras reconozcan y paguen al actor por partes iguales la pensión de invalidez a que él tiene derecho.
Dicha orden tendrá carácter transitorio, esto es, mientras la Jurisdicción Ordinaria decide de fondo el conflicto jurídico. Consecuentemente, de acuerdo con lo normado en el inciso tercero del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, el tutelante dispondrá de cuatro (4) meses a partir de la notificación de la presente sentencia para instaurar el respectivo proceso, so pena de que cesen los efectos de la misma.
En concordancia con lo expuesto, la Sala Primera de Revisión revocará el fallo dictado por el Juzgado (…).
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR la Sentencia proferida el 4 de Septiembre de 2002 por el Juzgado (…), mediante la cual se negó el amparo constitucional en torno a los derechos de igualdad, seguridad social en conexidad con la vida, dignidad e integridad física y al mínimo vital, invocados por (…) contra la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (…) y la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (…), y en su lugar, CONCEDER como mecanismo transitorio el amparo constitucional a los derechos fundamentales de igualdad, seguridad social en conexidad con la vida, dignidad e integridad física y al mínimo vital del tutelante.
Segundo. ORDENAR a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (…) y a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías (…) que liquiden y paguen por partes iguales a favor de (…) las mesadas pensionales que por invalidez le adeudan a la fecha, y las que en el futuro se causen hasta que la Jurisdicción Ordinaria determine la entidad a quien corresponde el pago definitivo de su pensión de invalidez. (…)»
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