Reliquidación de Créditos Hipotecarios -
Acción de Tutela contra Entidades Financieras
Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. M. P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia T-141 del 20 de febrero de 2003. Expediente T-674589.
Síntesis: Acción de tutela contra entidades financieras. Procedencia. Actividad financiera; es un servicio público que ejerce posición dominante sobre sus usuarios. Modificación unilateral de la reliquidación ya realizada sobre un crédito hipotecario. Improcedencia.
[§ 037] «(…)
III. Consideraciones de la Corte Constitucional
(…)
2. El problema jurídico
Compete a la Corte en esta oportunidad decidir si resulta constitucionalmente aceptable que una entidad financiera puede reversar una reliquidación inicialmente aplicada al crédito de un deudor hipotecario, generando un saldo en contra del mismo, aduciendo para ello la comisión de un error en la aplicación de la metodología orientada para ello por la Superintendencia Bancaria.
Antes de entrar a resolver el problema jurídico que ahora se plantea, es importante reiterar la prosperidad de la acción de tutela cuando es instaurada contra entidades financieras.
3. Acción de tutela contra entidades financieras y su posición dominante frente al usuario del servicio público bancario.
3.1 Esta Corporación desde sus inicios definió el punto, en el sentido de manifestar que dada la actividad desarrollada por las entidades bancarias, éstas prestaban un servicio público, por cuanto su objetivo principal es el de captar recursos económicos del público, para administrarlos, intervenirlos y obtener de su manejo un provecho de igual naturaleza. La Corte al analizar las disposiciones de la Carta de 1991 que regulan la actividad financiera y confrontarlas con disposiciones legales preconstitucionales que regulan la materia, concretamente el artículo 1° del Decreto 1593 de 1959, que dispuso "Decláranse de servicio público las actividades de la industria bancaria, ya sean realizadas por el Estado, directa o indirectamente o por los particulares", a fin de evaluar si la citada norma legal resultaba compatible con la preceptiva constitucional de 1991, determinó que no existía incompatibilidad con el nuevo texto constitucional, como quiera que la actividad aludida "no escapa al postulado constitucional que declara su prevalencia sobre intereses particulares (artículo 1° de la Constitución Política), lo cual se concreta en el carácter de servicio público que se le atribuyó desde 1959 (...)".
Sobre ese asunto, la Corte expresó en sentencia T-443 de 1992:
"El servicio público es definido en el derecho positivo colombiano como (...) toda actividad organizada que tienda a satisfacer necesidades de interés general en forma regular y continua, de acuerdo de acuerdo con un régimen jurídico especial, bien que se realice por el Estado directa o indirectamente o por personas privadas (...).
De igual manera la jurisprudencia constitucional ha establecido que el servicio público es 'toda actividad dirigida a satisfacer una necesidad de carácter general, en forma continua y obligatoria, según las ordenaciones del derecho público, bien sea que su ordenación esté a cargo del estado directamente o de concesionarios o administradores delegados, a cargo de simples personas privadas.
(...)
En el asunto de que aquí se trata, la actividad desplegada por las entidades financieras tiene la prerrogativa consistente en la facultad para captar recursos del público, manejarlos, invertirlos y obtener un aprovechamiento de los mismos, dentro de los límites y con los requisitos contemplados en la ley; así como también, por expreso mandato de la Constitución Política, el Presidente de la República está obligado a 'ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público', según lo dispone el artículo 189, numeral 24 de la Carta, quedando así establecido que en el asunto sometido a revisión, se presentan por lo menos dos de los elementos básicos que la doctrina ha identificado como requeridos para que los particulares colaboren en la prestación de servicios públicos".
Esta doctrina ha sido reiterada por la Corte en varias de sus providencias1, y ha establecido particularmente que tratándose del Banco (…), dicha entidad "tiene la condición de empresa industrial y comercial del Estado, cuyo objeto social es el servicio bancario; es decir, se trata de una entidad financiera estatal que presta un servicio público, por lo que cumple con dos de los requisitos establecidos en el artículo 86 de la Constitución, siendo por tanto pasible de ser demandada en acción de tutela"2.
3.2 Ahora bien, establecida la procedencia de la acción de tutela en contra de la entidad financiera Banco (…), resulta de suma importancia reiterar lo establecido por la Corte en relación con la posición dominante de las entidades bancarias frente al usuario del sistema financiero, a fin de poder entrar en el análisis del caso concreto y determinar sí como lo sostiene el ciudadano demandante, la entidad accionada modificó unilateralmente la reliquidación del crédito hipotecario del actor inicialmente aplicada vulnerando con ello sus derechos fundamentales.
Expresó la Corte en relación con la posición dominante de las entidades financieras:
"Para la Corte es claro que las entidades bancarias tienen una posición dominante frente a los usuarios del sistema financiero. En efecto, son ellas quienes fijan los requisitos y condiciones de los créditos, tasas de interés, sistemas de amortización etc. Son ellas las depositarias de la confianza pública por el servicio que prestan, y sus actos gozan de la presunción de veracidad por parte de sus clientes. En el mismo sentido esta Corte se pronunció en sentencia T-661 de 2001:
En este orden de ideas, la acción de tutela procede tanto por la violación del derecho de petición como por las vulneraciones que puedan emanar de una relación asimétrica como es la que se entabla entre una entidad financiera y los usuarios, al tener los bancos atribuciones que los colocan en una posición de preeminencia desde la cual pueden con sus acciones y omisiones desconocer o amenazar derechos fundamentales de las personas. Independientemente de su naturaleza pública, privada o mixta los bancos actúan con una autorización del Estado para prestar un servicio público por ello, los usuarios están facultados para utilizar los mecanismos de protección que garanticen sus derechos.
(...)
En relación con las obligaciones que emanan de los contratos bancarios si algo debe saber el usuario, sin ninguna duda en forma expresa, diáfana y clara, es cuánto debe y por qué concepto, máxime si la entidad financiera emite comunicados contradictorios e ininteligibles.
(...)
Si los clientes de las entidades bancarias no pueden preguntar sobre las condiciones exactas de sus créditos, ¿qué tipo de peticiones pueden entonces hacerse a los bancos y corporaciones de crédito? Se pregunta esta Corte.
Los jueces de instancia desconocen abiertamente la doctrina de la Corte en un acto contrario al deber que tiene el juez en el Estado social de derecho, pero fundamentalmente su comportamiento constituye un acto de denegación de justicia al no proteger los derechos y garantías de las personas en situación de desequilibrio frente a un poder preeminente como el que tienen las entidades financieras"3.
4.1 El señor (…) adquirió un crédito hipotecario con el Banco (…) el 14 de junio de 1995. El 3 de mayo del año 2000 recibe una comunicación escrita de la mencionada entidad bancaria, en la cual se le informa que con fundamento en un acto administrativo proferido por la Superintendencia Bancaria (Circular No 165 de 21 de marzo de 2000), se le otorgaba un alivio derivado de la aplicación de la Ley 546 de 1999, por la suma de $6.500.420.00, el que fue efectivamente aplicado a su crédito, generándole un beneficio económico que vio reflejado en los extractos posteriores.
El 16 de octubre de 2001, el señor (…) recibió una nueva comunicación escrita de (…), en la cual se le informó la modificación del alivio inicial, el cual pasó a ser de $4.613.552.00, suma que le fue aplicada a su crédito, cargándole la diferencia a su cuenta, incrementándose el saldo de la obligación hipotecaria y, en consecuencia aumentando el valor de las cuotas mensuales.
Ante la situación relatada, el actor después de radicar un derecho de petición ante el Banco (…) y la Superintendencia Bancaria, expresando su total desacuerdo con la decisión adoptada por la primera de las entidades mencionadas, instauró acción de tutela por considera vulnerados sus derechos al debido proceso, la buena fe y la confianza legítima.
4.2 El Banco (…) al dar respuesta a la acción de tutela impetrada en su contra, expresa que un error en la aplicación de la metodología orientada por la Superintendencia Bancaria obligó a reversar la liquidación inicialmente aplicada generando un saldo en contra del deudor. Por su parte la Superintendencia Bancaria manifiesta que la obligación legal de reliquidar los créditos de vivienda por parte de (…) se cumplió en forma tardía, por ello sólo fue posible comenzar a validarlo a partir de julio de 2001, situación que generó la imposición de sanciones económicas a (…). Así las cosas, para la época en que se informó el valor del alivio esa información no contaba con la anuencia de esa Superintendencia, la cual una vez revisada arrojó un alivio menor al inicialmente comunicado.
4.3 Observa la Corte, que el Banco (…) al obrar en la forma que queda descrita vulneró los derechos del actor, como quiera que por su propia decisión modificó en forma unilateral la reliquidación del crédito hipotecario, cuando tenía a su disposición otros medios para el efecto. Es claro que en virtud de esa relación contractual entre acreedor y deudor, con la anuencia de éste, podría haberse convenido una reliquidación del crédito a propuesta del acreedor si consideraba que en la primera existía un error. El mutuo consentimiento, como se sabe, es una de las formas en que pueden modificarse las obligaciones contractuales.
No obstante, si el deudor no otorga su consentimiento, el ordenamiento jurídico le otorga a la entidad financiera la posibilidad de acudir al juez competente para dirimir la controversia así suscitada en torno a las obligaciones contractuales.
Pero en este caso, (…) ni obtuvo el consentimiento del deudor para la modificación de la cuantía de la obligación, ni tampoco acudió a la jurisdicción del Estado para dirimir la controversia. No, por el contrario en forma que por ello resulta arbitraria optó por imponer su decisión para manifestar luego que si el otro contratante no la acepta es a él al que le corresponde acudir ante los jueces. Tal situación equivale a administrar justicia por su propia cuenta, lo que resulta inaceptable por cuanto es claro que de esta manera la entidad financiera desconoció en forma diáfana el ordenamiento jurídico. Ello es así, por cuanto el mundo civilizado, desde antaño, tiene proscrita la autotutela de lo que se considera ser su derecho por una de las partes, así como igualmente tiene establecido que si no existe autocomposición del litigio debe entonces acudirse al proceso, sin que sea admisible que primero se produzca la autotutela de lo que se considera ser su derecho por una de las partes y perpetrado así el atropello a la otra parte, se le responda que si lo quiere acuda entonces el agraviado a iniciar un proceso, que ha debido ser promovido por la otra parte.
(…) sencillamente, al percatarse de su yerro impuso su posición dominante frente al usuario, obligándolo a acogerse a la voluntad unilateral de éste, no teniendo el deudor alternativa distinta que la de aceptar so pena de verse abocado a los juicios judiciales pertinentes, con la posibilidad de perder su vivienda pues, precisamente la entidad financiera por ostentar una posición más fuerte y tener a su alcance la posibilidad de un mecanismo de defensa apto como es un proceso ejecutivo hipotecario, impone su voluntad sin tener el más mínimo reparo en la situación particular y concreta del usuario. Es justamente ahí en donde resulta vulnerado el debido proceso pues se impone una carga unilateral sin contar con la anuencia del usuario, alegando que se trata de un contrato cuyas controversias han de ser resueltas por la jurisdicción competente, sin tener en cuenta que los contratos se rigen por el principio de la buena fe, que el demandante también considera vulnerada.
Alega el Banco (…) que como entidad estatal maneja recursos públicos y por lo tanto debe exigir el pago de lo debido, razón por la cual frente al error cometido se ve en la "necesidad objetiva" de reliquidar el crédito a fin de proteger esos dineros del Estado.
No cabe duda que las entidades del Estado están en la obligación de proteger los recursos del Estado en beneficio mismo de toda la colectividad, pero ello no puede ser utilizado como justificación para imponer su voluntad a los usuarios de los servicios públicos, sorprendiéndolos con decisiones unilaterales que van, como en este caso, en detrimento de su patrimonio, pues son precisamente las entidades estatales las que se encuentran en la obligación constitucional de procurar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, y son las autoridades de la República las que están instituidas para proteger a la población en su "vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares" (C. P. art. 2°).
Tanto el Banco (…) como la Superintendencia Bancaria aducen la existencia de una relación contractual, arguyendo que es el juez del contrato quien deberá fijar el monto de los perjuicios. Olvidan las entidades que el principio de la buena fe, elevado a partir de la Carta de 1991 a rango constitucional (art. 83), debe presidir el tráfico jurídico en general, pues como lo establece el Código Civil Colombiano "Los contratos deben ejecutarse de buena fe, y por consiguiente obligan no solo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las cosas que emanan precisamente de la naturaleza de la obligación, o que por la ley pertenecen a ella".
Ahora bien, el Banco (…) fundamenta su decisión de modificar su propio acto en una necesidad objetiva debido a la naturaleza de públicos de los recursos de dicha entidad, sin que se le pueda endilgar abuso de la posición dominante, añadiendo que la Ley 546 de 1999 permite la reversión por reliquidación por mora, lo que a su juicio significa que la reliquidación no es un "pago en firme" y de allí deduce que por "necesidad objetiva" al ser mal aplicada la metodología para la reliquidación como en el caso que nos ocupa, se permite también su reversión "pues en ninguna parte de la normatividad existente en Colombia, se ha establecido por el Legislador cuál es el procedimiento para la reversión", más que lo establecido por la Superintendencia Bancaria.
Sin pretender profundizar en la teoría del acto propio, considera la Corte oportuno recordar lo que en relación con ese tema unido al principio de la buena fe, ha expresado la Corte:
"La administración y el administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento, desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de situaciones jurídicas subjetivas o concretas para una persona. El ámbito de aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica, sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción.
El principio de la buena fe incorpora la doctrina que proscribe el 'venire contra factum propium', según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos. La buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta inicialmente desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante de sus actos para los particulares. La revocatoria directa irregular que se manifieste en la suspensión o modificación de un acto administrativo constitutivo de situaciones jurídicas subjetivas, puede hacer patente una contradicción con el principio de buena fe y la doctrina de los actos propios, si la posterior decisión de la autoridad es contradictoria, irrazonable, desproporcionada y extemporánea o está basada en razones similares (...)"4.
Con posterioridad se reiteró esta doctrina del acto propio en los siguientes términos:
"Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es el respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe (art. 83 C.N.). Principio constitucional, que sanciona entonces como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto.
La teoría del respeto del acto propio, tiene origen en el brocardo 'Venire contra pactum propium nellí conceditur' y, su fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria.
(...)
Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorios respecto de una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento jurídico no puede tolerar, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho"5.
4.4 Teniendo en cuenta como se llevó a cabo el procedimiento de reliquidación del crédito hipotecario del señor (…), encuentra la Corte que le asiste toda la razón para considerar vulnerados sus derechos al debido proceso, a la buena fe y la confianza debida, pues una vez que se le informa el monto de la primera reliquidación como una obligación legal impuesta a las entidades bancarias por la Ley 546 de 1999, que como bien lo afirma el juez de primera instancia, surge de la necesidad de compensar a los usuarios el pago de más dinero del debido, procede a organizar su presupuesto familiar, el cual resulta dieciocho meses después desequilibrado por el yerro cometido por el Banco (…).
Aceptar como lo pretende (…) que el "error" en la aplicación de la metodología fijada para el efecto por la Superintendencia Bancaria debe ser soportado por el usuario, iría en contra de los principios, valores y derechos que rigen la Constitución Política, entre los últimos, el derecho a tener una vivienda digna (art. 51 C.P.). Así lo sostuvo recientemente la Corte en la sentencia T-1085 de 2002 ya citada, cuando expresó "Por supuesto que la Corte no puede avalar ese tipo de comportamientos, es decir, el cambio unilateral en las reglas de juego que las entidades financieras imponen a sus clientes abusando de su posición dominante, máxime cuando estas entidades son las que tienen la información exacta sobre cada crédito y pueden realizar las verificaciones previas que estimen convenientes, no pudiendo endilgarle a sus usuarios los efectos negativos de sus propios yerros, tal como ocurre en el presente caso".
No es el caso, como equivocadamente lo expresa el juez constitucional de segunda instancia entrar a decidir cuál es el monto del alivio que debe aplicar (…) al crédito del actor, y mucho menos determinar cuál de las dos reliquidaciones se ajusta a la Ley 546 de 1999, pues eso le corresponde a las entidades financieras, y a la Superintendencia como órgano de control verificar si se ajusta o no a los procedimientos establecidos.
Lo que compete al juez constitucional es analizar si el comportamiento de las entidades financieras en relación con la observancia de los derechos constitucionales de los usuarios, se ajusta al ordenamiento jurídico, lo que en el asunto que ahora se analiza, a juicio de la Corte, no sucede.
4.5 Finalmente, si bien es cierto a la Superintendencia Bancaria no le corresponde decidir controversias contractuales como afirma esa entidad en su escrito de respuesta a la acción de tutela, no lo es menos que dentro de sus atribuciones constitucionales y legales le compete ejercer la vigilancia y control de las entidades financieras, a fin de evitar abusos por parte de éstas en relación con los usuarios. Por ello, observa la Corte que dado el aumento de las acciones de tutela en contra de (…), por casos similares al que ahora se decide, resulta necesario solicitar a la Superintendencia Bancaria que en ejercicio de la plenitud de sus funciones constitucionales y legales, adopte las medidas correctivas o sancionatorias a que haya lugar, con el fin de prevenir que asuntos como el planteado en la presente acción de tutela, sigan teniendo ocurrencia.
Por las razones expuestas, se tutelarán los derechos reclamados por el señor (…),
RESUELVE:
Primero: REVOCAR el fallo proferido por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Decisión Civil, el 24 de octubre de 2002, en consecuencia se CONCEDE el amparo constitucional solicitado por el señor (…).
Segundo: ORDENAR al Banco (…) que en el término de cuarenta y ocho horas (48), deje sin efecto la segunda reliquidación realizada al crédito hipotecario del demandante y, por lo tanto, proceda a reconocer la primera de las reliquidaciones aplicadas al mencionado crédito, con los beneficios que se generen del mismo.
Tercero: Si el Banco (…) una vez aplicada la primera reliquidación al crédito hipotecario del señor (…), considera que tiene algún derecho, puede si lo considera pertinente reclamarlo ante el juez competente (…).»
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