Reliquidación de Créditos de Vivienda - UPAC a UVR
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. María Inés Ortíz Barbosa. Sentencia del 27 de febrero de 2003. Radicación 12712.
Síntesis: Acción de nulidad contra la Circular Externa 007 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria. Equivalencia entre la UVR y la UPAC. Discriminación entre créditos al día y créditos en mora. Derecho a la igualdad. Derogatoria e inexequibilidad.
[§ 035] «(…)
EL ACTO DEMANDADO
La demanda recae sobre la Circular Externa 007 de enero 27 de 2000, expedida por la Superintendencia Bancaria, con el fin de instruir a los establecimientos de crédito, acerca de los procedimientos previstos en el Régimen de Transición de que trata el Capítulo VIII de la Ley 546 de 1999, respecto de la redenominación de las obligaciones expresadas en UPAC a UVR; la reliquidación de los créditos con saldo al día o en mora el 31 de diciembre de 1999; reestructuración de créditos y adecuación de los sistemas de amortización; adecuación de los documentos contentivos de obligaciones activas y pasivas; sistemas de amortización de créditos de vivienda.
(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Previo análisis de fondo decide la Sala sobre el fallo inhibitorio propuesto por el apoderado de la Superintendencia Bancaria, con fundamento en las excepciones de inepta demanda, indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia, acción inadecuada y falta de legitimación por pasiva.
A juicio del opositor es inepta la demanda, porque no contiene la explicación clara acerca de la pretensión de nulidad y por ausencia absoluta de claridad, lo cual no permite desentrañar los cargos; existe indebida acumulación de pretensiones porque se formulan reparos a los Decretos 856, 2702 y 2703 de 1999, a la Resolución 2896 de 1999 y a la Ley 546 de 1999 y respecto de la constitucionalidad de la ley la competencia es de la Corte Constitucional; es inadecuada la acción de nulidad por haber sido propuesta con base en presuntas omisiones de la Superintendencia Bancaria; y se configura la falta de legitimación por pasiva, habida consideración que ninguna las censuras formuladas a los citados decretos, la resolución y la ley, pueden ser imputadas a la Superintendencia.
Al respecto proceden las siguientes consideraciones:
Los numerales 2 y 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo establecen entre los requisitos de la demanda, la indicación de lo que se demanda, así como el señalamiento de los fundamentos de derecho de las pretensiones y cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y el concepto de su violación.
Observa la Sala que si bien los planteamientos de la demanda se presentan en forma bastante confusa y sin consideración a las formalidades propias de la técnica jurídica, respecto de la formulación concreta de los cargos y las razones en que se sustentan, del contenido de la misma y haciendo uso de la facultad de interpretación, si es posible inferir la pretensión principal del actor, así como las censuras jurídicas en que se sustenta.
En efecto, el acto administrativo objeto de la acción está identificado en los siguientes términos: "presento demanda de nulidad, contra la Circular 007 del 2000 emanada de la Superintendencia Bancaria por violaciones a la Constitución Nacional y desacato a la resolución judicial en las sentencias C-700, C-747 de 1999, C-955 y C -1140 de 2000"
En cuanto a las normas constitucionales violadas, dice el accionante, en referencia al párrafo 1° de la Circular 007, "La norma viola los artículos 1°, 2°, 13, 51 y 58 en el respeto a la dignidad humana, un orden justo y la igualdad de todos ante la ley, artículo 51 el derecho a la vivienda digna y el derecho a la propiedad privada, derechos consagrados en la Carta Política."
Las razones de violación las fundamenta en supuestas infracciones a preceptos constitucionales por parte de los Decretos, en los que a su juicio se respalda el instructivo demandado, así como en el desconocimiento de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional al decidir sobre la constitucionalidad de algunos de los artículos de la Ley 546 de 1999, que es precisamente a la cual se refiere el instructivo acusado.
Sugiere otros cargos de violación, respecto del párrafo 2, numeral 4 "reliquidación de créditos" de que trata la Circular 007 de 2000, por supuesto desconocimiento de la cosa juzgada constitucional e infracción al artículo 243 de la Constitución Política por parte de la Superintendencia Bancaria.
Así, las cosas, independientemente de los defectos de la demanda y del elemental concepto de violación, no puede tacharse de inepta la demanda, por incumplimiento de los presupuestos procesales a que se ha hecho referencia, pues ello sería extremar la aplicación de la norma que los consagra, lo cual conlleva a atentar contra el principio de la prevalencia del derecho sustancial. No prospera la excepción de inepta demanda.
Ahora bien, no puede entenderse que la acción de nulidad está dirigida contra los Decretos 856, 2702 y 2703 de 1999 expedidos por el Gobierno Nacional, ni contra la Resolución 2896 de 1999 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y menos aun contra la Ley 546 de 1999, pues si bien respecto de tal normatividad expone el accionante algunas razones de inconstitucionalidad, ello hace parte del concepto de violación, mas no de la pretensión principal de la demanda, cual es que se declare la nulidad de la Circular Externa 007 de 2000. No existe en consecuencia la indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia que impida a la Sala avocar el conocimiento del juicio de ilegalidad propuesto.
De otra parte, al margen de los desaciertos en que pueda haber incurrido el accionante al exponer razones de inconstitucionalidad contra la normatividad a que se ha hecho referencia, y que sobre ellas tenga o no alguna responsabilidad la Superintendencia Bancaria, lo cierto es que el acto demandado es la Circular Externa 007 de 2000, expedida por ella, sobre el cual se admitió y notificó la demanda de nulidad instaurada. De manera que no puede argumentarse la falta de legitimación por pasiva, como excepción que conduzca a desvincular a dicha entidad del proceso.
En cuanto a que la acción de nulidad es inadecuada, porque lo censurado en la demanda son las presuntas "omisiones" de la Superintendencia Bancaria, y no los eventos previstos en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, advierte la Sala que las simples expresiones de haberse violado por omisión las normas o sentencias a los que se refiere el accionante a través de todo su escrito demandatorio, no desvirtúan por si mismas la naturaleza y finalidad de la acción de nulidad incoada, la cual esta determinada por el carácter general del acto demandado y el interés legítimo que asiste al accionante de aspirar a que se restablezca el orden jurídico, supuestamente quebrantado con la expedición del acto que se demanda.
Por no encontrarse probadas las excepciones propuestas por la entidad opositora, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Circular Externa 007 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria, objeto de la demanda, previas las siguientes aclaraciones:
La Circular Externa 007 de 2000 fue objeto de demanda de nulidad ante la Corporación, la cual se tramitó en el Exp. 11354, Actor: (...) y otros, M. P. Ligia López Díaz. Sobre ella se profirió la sentencia de noviembre 27 de 2002 donde se negó la pretensión de la nulidad del instructivo contenido en dicha Circular, que alude a la "tasa de interés" que debe ser considerada para la reliquidación de los créditos nominados en UPAC, con base en las siguientes consideraciones:
"Si bien la Circular 007 de 2000 se expide con el fin de dar cumplimiento a la Ley 546 de 1999, debe tenerse en cuenta que a la fecha de su expedición, enero 27 de 2000, no se había proferido la sentencia C-955 de julio 26 del mismo año, en cumplimiento de la cual se expidió la Resolución Externa 14 de septiembre 3 de 2000, en la cual se fijó la tasa máxima de interés remuneratoria que debía tenerse en cuenta para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda a largo plazo.
Lo anterior justifica que en dicha circular se haya omitido instruir acerca del procedimiento de liquidación de intereses causados y pagados por los usuarios del sistema UPAC, en los términos a que se refirió la sentencia C-955, así como la aplicación de la Resolución Externa 14 expedida el 3 de septiembre de 2000. Pero en todo caso, en los términos de la Ley 546, no era posible entrar a definir hacia el pasado tasas de interés remuneratorias que ya habían sido libremente pactadas.
Ahora bien, como los créditos contienen una parte de corrección monetaria y otra que corresponde a los intereses pactados entre el usuario del crédito y la entidad bancaria, los que a su vez equivalen a la utilidad o rentabilidad del banco, tal convenio no puede ser modificado por efectos de la reliquidación del crédito, y en consecuencia, los intereses remuneratorios que por tal concepto se hayan convenido en 16 o 18 puntos como dice el instructivo a título de ejemplo, no implica modificar las bases de liquidación del crédito, en los términos previstos en el artículo 41 de la Ley 546 de 1999 y en las condiciones que señaló la Corte Constitucional al decidir sobre su exequibilidad.
Así las cosas no encuentra la Sala contrariedad alguna entre el instructivo que alude a la tasa de interés en el proceso de reliquidación y los preceptos legales que regulan tal procedimiento, puesto que la circular se limitó al mandato legal, sobre la aplicación de la formula establecida para la conversión del UPAC a la UVR.
Se reconoce en consecuencia la legalidad de la Circular 007 de 2000, en cuanto a la disposición contenida en el numeral 4 literal b) 'Tasa de interés', que corresponde al acápite de 'reliquidación de créditos', por considerarla enmarcada dentro de los límites que regulan la competencia de la Superintendencia Bancaria y acorde con las normas superiores que regulan tal procedimiento."
Conforme a lo anterior, en cuanto hace al citado instructivo, que igualmente es objeto de la demanda de que trata el presente proceso, habrá de estarse a lo resuelto en la citada sentencia.
Así mismo se aclara que en la demanda tramitada en el citado proceso la acusación de nulidad recayó sobre los instructivos contenidos en la Circular 007 de 2000 que tratan de: "información a los deudores", "Reestructuración de los créditos y adecuación de los sistemas de amortización" y "Sistemas de amortización de créditos", sobre los cuales se negó la pretensión de nulidad, instructivos sobre los cuales no recae la demanda de nulidad de que trata el presente proceso.
El asunto de fondo
Aun cuando la demanda no es clara respecto de la formulación de los cargos, ni centra el concepto de violación de las normas superiores supuestamente infringidas, frente a su contenido procede la Sala a precisar las disposiciones sobre las que entiende recae el juicio de ilegalidad propuesto, así como las razones en que se sustenta, y para decidir concreta a continuación los cargos:
Primer cargo. Acusa violación de los artículos 1°, 2°, 13, 51 y 58 de la Constitución Política. Respecto de los párrafos primero y segundo de la Circular Externa 007 de 2000, que rezan:
"Redenominación de créditos
La Ley 546 de 1999 ordena que en el término de tres (3) meses contados a partir de su vigencia, es decir hasta el 23 de marzo del año en curso, todos los créditos que estuvieren denominados en UPAC deberán redominarse en UVR. Para tal efecto, el Gobierno Nacional determinó, mediante Decreto 2703 de 1999, la equivalencia entre la UVR y la UPAC, indicando que al 31 de diciembre de 1999, último día de existencia de la UPAC, una unidad de poder adquisitivo constante equivalía a 160.7750 unidades de valor real.
A partir del 1° de enero de 2000, la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Vivienda informa el valor diario de la UVR con base en la metodología recomendada por el CONPES y adoptada por el Gobierno Nacional."
A juicio del accionante, la equivalencia de la UPAC a 160.7750 unidades de valor real-UVR, a 31 de diciembre de 1999, así como la indicación acerca de que el valor diario de la UVR será informado con base en la metodología recomendada por el CONPES, a que se refiere el citado instructivo, no deberían existir en el ordenamiento jurídico, por las siguientes razones:
- El artículo 3º del Decreto 856 de 1999 es inconstitucional porque el Presidente de la República no tenía facultades para fijar la devaluación de la moneda o corrección monetaria;
- El artículo 1º del Decreto 2702 de 1999, en cuanto señala la equivalencia entre la DTF y la UPAC fue declarado inexequible en la sentencia C-955;
- El artículo 2º del Decreto 2703 de 1999, fue declarado inconstitucional en la sentencia C-955 en cuanto señala que la metodología para calcular el UVR es la recomendada por el CONPES;
- El artículo 6° de la Ley 546 de 1999 fue declarado inexequible en la sentencia C-955 en cuanto atribuía a la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Vivienda la función de calcular y divulgar el valor diario de la UVR;
- El artículo 1° de la Resolución 2896 de 1999, en cuanto dispone que el valor en pesos de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, conforme la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999, es inconstitucional porque el Ejecutivo no tiene competencia para ello;
- El régimen de transición de que trata la Ley 546 de 1999, fue declarado inexequible;
- La Superintendencia Bancaria incurrió en violación del artículo 243 de la Constitución Política, al no obedecer lo ordenado por la Corte Constitucional, ni el fallo del Consejo de Estado, que declaró nula la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del Banco de la República.
Al respecto observa la Sala:
Con la expedición de la Ley 546 de diciembre 23 de 1999, "por la cual se señalaron los objetivos y criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para financiación de vivienda individual a largo plazo", se sustituyó el sistema UPAC por la Unidad de Valor Real (UVR), como una unidad de cuenta, que sería determinada con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE.
Para efectos de la redenominación de los créditos vigentes a la fecha de expedición de la ley, se dispuso:
"Art. 3°. Unidad de Valor Real (UVR). La Unidad de Valor Real (UVR) es una unidad de cuenta que refleja el poder adquisitivo de la moneda, con base exclusivamente en la variación del índice de precios al consumidor certificada por el DANE, cuyo valor se calculará de conformidad con la metodología que establezca el Consejo de Política Económica y Social, Conpes. Si el Conpes llegare a modificar la metodología de cálculo de la UVR, esta modificación no afectará los contratos ya suscritos, ni los bonos hipotecarios o títulos emitidos en procesos de titularización de cartera hipotecaria de vivienda y colocados en el mercado.
El Gobierno Nacional determinará la equivalencia entre la UVR y la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC, así como el régimen de transición de la UPAC a la UVR."
"Art. 6°. Consejo Superior de Vivienda. Créase el Consejo Superior de Vivienda, como organismo asesor del Gobierno Nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con la vivienda.
El Consejo estará conformado así:
1 (...)
14 (...) El Consejo contará con una Secretaría Técnica, de conformidad con lo que disponga el reglamento, a quien le corresponderá entre sus funciones, la de calcular y divulgar el valor diario de la Unidad de Valor real."
"CAPÍTULO VIII
Régimen de transición
(…)
Art. 38. Denominación de obligaciones en UVR. Dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de vigencia de la presente ley, todas las obligaciones expresadas en UPAC se expresaran en UVR, según la equivalencia que determine el Gobierno Nacional.
(…)
Art. 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de créditos para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:
(...)
Parágrafo 1º. Para la reliquidación de los saldos de los créditos destinados a la financiación de vivienda individual de largo plazo, otorgados por los establecimientos de crédito en moneda legal, se establecerá una equivalencia entre al DTF y la UPAC, en los términos que determine el Gobierno Nacional, con el fin de comparar el comportamiento de la UPAC con el de la UVR, a efectos de que tengan la misma rebaja que la correspondiente a los créditos pactados en UPAC."
En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2702 de diciembre 30 de 1999 "por el cual se establece la metodología para la reliquidación de los créditos destinados a la financiación de vivienda de largo plazo denominados en moneda legal". En su artículo 1° se describe la fórmula para el cálculo de la equivalencia entre al DTF y la UPAC, para ser aplicada en la reliquidación de los créditos otorgados en moneda legal, cuya finalidad según los términos de la norma superior reglamentada (art. 41), es comparar el comportamiento de la UPAC con la UVR. De modo que dicha reglamentación nada tiene que ver con el procedimiento que según la ley debía adoptarse para la redenominación de los créditos en UPAC a UVR, ni para la reliquidación de los créditos nominados en UPAC, que es el tema sobre el cual versa el instructivo acusado.
Con la expedición del Decreto 2703 de diciembre 30 de 1999, "por el cual se determina la equivalencia entre la UVR y la Unidad de poder Adquisitivo Constante-UPAC- y se adopta la metodología para calcular en valor en pesos de la UVR", el Gobierno Nacional dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 3° y 38 (transitorio) de la Ley 546 de 1999, y así en los artículos 1° y 2° prescribió:
"Art. 1º. Para efectos de la transición del UPAC a la UVR, una UPAC será equivalente a 160.7750 UVR el 31 de diciembre de 1999.
Art. 2º. Adóptase como metodología para calcular el valor de la UVR la recomendada por el Consejo de Política Económica y Social, Conpes, en sesión de 23 de diciembre de 1999".
Confrontadas las anteriores disposiciones con lo señalado en los párrafos 1º y 2º de la Circular 007 de enero 27 de 2000, no encuentra la Sala contradicción alguna, pues la equivalencia de la UPAC a 160.7750 UVR a 31 de diciembre de 1999, así como la adopción de la metodología recomendada por el CONPES para la determinación del valor diario de la UVR, corresponden a lo precisado en las normas invocadas, marco normativo dentro del cual debía expedirse el instructivo respectivo por parte de la Superintendencia Bancaria, como en efecto se hizo.
Ahora bien, es cierto que la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de julio 26 de 2000, declaró inexequibles las expresiones que se resaltan de los artículos 3°, 6° y 38 de la Ley 546 de 1999, luego como consecuencia de tal declaratoria, no tiene el Gobierno Nacional facultades para determinar la equivalencia entre la UVR y la UPAC, ni el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES para establecer la metodología de cálculo de la UVR, tal como se dispuso en los artículos 1° y 2° del Decreto 2703 de 1999. Sin embargo, no por ello puede afirmarse la ilegalidad del instructivo acusado, pues de una parte éste fue expedido en vigencia de las normas declaradas inexequibles y está acorde con el reglamento que las desarrolla, y por otra, según la sentencia de inexequibilidad, sus efectos son hacia el futuro y no afectan la validez de las equivalencias fijadas por el Gobierno Nacional, por así haberlo dispuesto la misma Corte Constitucional al expresar:
"Se advierte, en todo caso, que la inconstitucionalidad que se declara tendrá efecto hacía el futuro, particularmente en lo que toca con la conversión de la UPAC a la UVR, ya que las equivalencias fijadas por el Gobierno lo fueron con base en la norma acusada, que entonces se hallaba en pleno vigor y no había sido objeto de decisión de constitucionalidad por esta Corte. Ello, sin perjuicio de los reclamos que puedan tener lugar ante los estrados judiciales por las reliquidaciones efectuadas, al compararlas con lo resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias C-383 y C-700 de 1999.
La inexequibilidad surtirá efectos hacia el futuro, como se explicó al hablar de la disposición contemplada en el artículo 3°, pero sin perjuicio del derecho que tienen las personas a reclamar ante los jueces si consideran que la equivalencia en cuestión no se ajustó a las providencias proferidas por esta Corte" (sentencias C-383 y C-700 de 1999)".
En cuanto a la Resolución 2896 de diciembre 29 de 1999 expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, "por la cual se publica el valor de la UVR para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999", se advierte que ella corresponde al desarrollo del mandato legal contenido en el artículo 41 numeral 2° de la Ley 546 de 1999, que reza:
"Art. 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día (...)
2. El establecimiento de crédito reliquidará el saldo total de cada uno de los créditos, para cuyo efecto utilizará la UVR que para cada uno de los días comprendidos entre el 1º de enero de 19993 y el 31 de diciembre de 1999, publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999."
La anterior disposición fue declarada exequible en la sentencia C-955 de 2000, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"Anótase que en el numeral 2° del artículo 41, cuando se ordena a los establecimientos de crédito reliquidar el saldo total de cada uno de los préstamos utilizando la UVR para todos los días comprendidos entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, se condiciona dicha reliquidación a la lista que publique el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con la metodología establecida en el Decreto 856 de 1999.
Ello, aunque pudiera parecer contrario a la distribución de competencias que en este Fallo se ha defendido, entre el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República, no lo es en realidad, puesto que la norma no está facultando al Ministerio de Hacienda para que fije la metodología de cálculo de la UVR, como sí lo hizo el artículo 3° que se declarará inexequible en ese punto, ni tampoco para determinar materialmente el aludido valor. Si bien se estudia el precepto, lo único confiado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en relación con el tema de la reliquidación es aplicar, mediante referencia temporal, una metodología señalada con anterioridad a la expedición misma de la ley, cuando se creó la UVR mediante Decreto 856 de 1999, aplicable inicialmente a los TES (Títulos de Tesorería Clase B de que trata el Decreto 2599 de 1998, destinados a financiar apropiaciones del presupuesto general de la Nación), y posteriormente, por adopción legal, a los créditos de vivienda.
Allí la UVR se definió como 'unidad de medida que en razón de la evolución de su valor en moneda legal colombiana con base en el índice de precios al consumidor, reconoce la variación en el poder adquisitivo de la moneda colombiana' y se fijó una metodología posteriormente transferida por la referencia de que se trata, al sistema legal.
La Corte no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 856 de 1999, de carácter administrativo, pero entiende que la sola remisión a dicha norma, con carácter temporal -como se advierte en el artículo- no viola precepto constitucional alguno, ya que se trata de un procedimiento mecánico de equivalencias, sujeto desde luego a las reclamaciones que por posible contravención de las sentencias C-383 y C-700 de 1999 pudieren formularse ante los jueces."
La Sala estima del caso precisar que la Resolución 2896 de 1999, fue objeto de demanda ante la Corporación actor: (…), Exp. (…) y mediante sentencia el 1° de octubre de 2002 de Sala Plena C. P. Juan Ángel Palacio Hincapié, no se accedió a declarar su nulidad.
Además los párrafos 1° y 2° de la Circular demandada, relativos al valor de la UPAC no tienen en cuenta los valores establecidos en la Resolución 2896 de 1999 para efectos de la "reliquidación de los créditos", pues su fundamento es el Decreto 2703 de 2000 para efectos de la "redominación de los créditos" a 31 de diciembre de 1999.
En cuanto a las censuras formuladas por el accionante contra el Decreto 856 de 1999 "por el cual se autoriza la denominación en Unidades de Valor Real Constante de los Títulos de Tesorería -TES- Clase B de que trata el artículo 4º del Decreto 2599 de 1998", porque a su juicio carecía de competencia el Gobierno Nacional para fijar la "devaluación de la moneda", precisa la Sala:
No es el Decreto 856 de 1999, objeto de la demanda, por lo cual es improcedente un pronunciamiento acerca de su legalidad, en virtud del carácter rogado de la jurisdicción contenciosa. Así que, la controversia acerca de sí era o no competente el Gobierno Nacional para expedir el citado decreto y si era viable o no su aplicación al sistema de financiación de vivienda a largo plazo en los términos regulados por la Ley 546 de 1999, es un asunto que no puede decidirse en el presente proceso.
Adicionalmente se anota que el Decreto 856 de 1999 fue acusado de nulidad ante esta Corporación, por razones de incompetencia, pero limitadas a las facultades de regulación del Gobierno Nacional en la actividad financiera, y no por los aspectos aquí sugeridos por el accionante. La demanda fue decidida en la sentencia de octubre 26 de 2000, Exp. 5900. Sección Primera M. P. Olga Inés Navarrete, mediante la cual se negó la pretensión de nulidad.
En conclusión, no se afecta la validez del instructivo en cuanto señala la equivalencia entre UVR y la UPAC a diciembre 31 de 1999; ni incurre la Superintendencia Bancaria, al expedir tal instructivo, en desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que consagra el artículo 243 de la Carta Política. Se niega la prosperidad del cargo.
Segundo cargo. Se enuncia como disposición acusada la instrucción que hace la Circular Externa 007 de 2000, en el acápite correspondiente a Reliquidación de créditos, acerca de los "créditos al día" y "créditos en mora", por presunta violación del artículo 243 de la Constitución Política, toda vez que los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999 fueron declarados inexequibles en la sentencia C-955 de 2000, precisamente por hacer tal distinción.
Dice el instructivo en la parte acusada:
"Reliquidación de créditos
(...)
1) créditos al día
Se entiende por créditos al día los que a 31 de diciembre no se encuentren atrasados en más de treinta (30) días. Para estos créditos la reliquidación opera en forma automática.
2) créditos en mora
Para estos créditos la reliquidación deberá ser solicitada por el deudor dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley 546, es decir hasta el 3 de mayo del año 2000."
Disponían los artículos 41 y 42 de la citada Ley 546, antes de la expedición de la sentencia C-955, en su parte pertinente:
"Art. 41. Abonos a los créditos que se encuentren al día. Los abonos a que se refiere el artículo anterior se harán sobre los saldos vigentes a 31 de diciembre de 1999, de los préstamos otorgados por los establecimientos de crédito para la financiación de vivienda individual a largo plazo así:
1. Cada establecimiento de crédito tomará el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1999, de cada uno de los préstamos, que se encuentren al día el último día hábil bancario del año de 1999.
(...)
3. El Gobierno Nacional abonará a las obligaciones que estuvieren al día el 31 de diciembre de 1999 el monto total de la diferencia que arroje la reliquidación indicada en el numeral anterior, mediante la entrega de los títulos a que se refiere el parágrafo 4º del presente artículo, o en la forma que lo determine el Gobierno Nacional.
Art. 42. Abono a créditos que se encuentren en mora. Los deudores hipotecarios que estuvieren en mora al 31 de diciembre de 1999, podrá beneficiarse de los abonos previstos en el artículo 40, siempre que el deudor manifieste por escrito a la entidad financiera su deseo de acogerse a la reliquidación del crédito, dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la ley.
Cumplido lo anterior, la entidad financiera procederá a condonar los intereses de mora y a reestructurar el crédito si fuere necesario."
Las partes que se resaltan de las normas transcritas, fueron declaradas inexequibles en la sentencia C-955 de julio 26 de 2000, por considerar la Corte Constitucional, que la discriminación entre créditos al día y créditos en mora, para acceder al beneficio de la reliquidación de los créditos, carecía de una justificación razonable y en consecuencia resultaba violatoria del artículo 13 de la Constitución Política que consagra el derecho fundamental de la igualdad.
Si bien en este punto no advirtió la Corte sobre los efectos de la inexequibilidad declarada, se entiende, por no haberse modulado en forma diferente el fallo, que la declaratoria de inexequibilidad de las aludidas disposiciones surte efectos hacia el futuro. Así las cosas, si la Circular acusada fue expedida el 27 de enero de 2000, esto es antes de ser proferida la sentencia C-955 el 26 de julio del mismo año, no podría acusarse el instructivo que distingue entre créditos al día y créditos en mora, para efectos de la reliquidación de los créditos, de haber desconocido los efectos del fallo constitucional. Sin embargo, no por ello puede reconocerse la legalidad del instructivo acusado, y por el contrario debe ser retirado del orden jurídico declarando la nulidad del mismo, de acuerdo con las siguientes consideraciones:
Según el literal 1) del instructivo demandado, si el crédito se encontraba al día, la reliquidación operaría de forma automática; y por el contrario, según el literal 2) del mismo instructivo, si el deudor se encontraba en mora tendría un plazo perentorio hasta el 3 de mayo de 2000 para solicitar la reliquidación del crédito. Es decir en la práctica se negaría al deudor moroso el derecho que le otorga la ley a que su crédito nominado en UPAC fuera reliquidado en UVR, si por cualquier circunstancia no formulaba la solicitud respectiva dentro del término allí previsto.
Ahora bien, según lo expresa el apoderado de la Superintendencia Bancaria, con posterioridad a la sentencia C-955 se expidieron las Circulares 068 de septiembre 13 de 2000 y 085 del 29 de diciembre del mismo año, en las cuales "se incorporaron, en lo pertinente, las prescripciones contenidas en la citada sentencia". Sin embargo, vistas las citadas Circulares, observa la Sala que en parte alguna se instruye acerca del término que según el instructivo demandado, tendrían los deudores morosos para solicitar la reliquidación de su crédito.
Así las cosas, si bien se entiende que el instructivo demandado perdió su ejecutoriedad y obligatoriedad a partir de la declaratoria de inexequibilidad de las normas superiores en que se sustenta, (26-VII-00) es evidente que durante su vigencia se afectaron situaciones particulares que ameritan la restauración del derecho, ya que en virtud de su aplicación, correspondería a las Corporaciones negar a los deudores morosos, que no hubieran formulado la solicitud de reliquidación hasta el 3 de mayo de 2000, el derecho de acceder a la reliquidación de sus créditos. Proceder que obviamente conduce a la infracción de los preceptos legales contenidos en los artículos 41 y 42 de la Ley 546 de 1999.
De otra parte, como lo ha reiterado la Corporación, basta que una norma Jurídica de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso de tiempo, para que la jurisdicción deba pronunciarse ante una demanda de nulidad que se presenta contra ella, ya que en ese lapso pueden haberse afectado, situaciones jurídicas particulares cuyos efectos ameriten la restauración del derecho o la reparación del daño causado. Este propósito no se logra por la derogatoria de la norma, o la declaratoria de inexequibilidad de misma, sino en virtud de la decisión del Juez competente, que la anula o lo declara ajustada a derecho. Lo anterior porque la derogatoria y la inexequibilidad surten efectos hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma general y sin restablecer el orden violado, mientras que la anulación lo hace ab initio restableciendo por tal razón el imperio de la legalidad1.
Procede en consecuencia la declaratoria de nulidad del aparte analizado del instructivo demandado.
Tercer cargo. Se interpreta que es norma acusada el numeral 4° de la Circular Externa 007 de 2000, en la parte que reza:
"4. Proceso de reliquidación
Se toma el saldo del crédito a 31 de diciembre de 1992, o el monto desembolsado si el crédito fuere posterior a dicha fecha, así:
a) Para créditos denominados en UPAC:
i) Si el crédito fue desembolsado con anterioridad al 1° de enero de 1993, se toma el saldo en UPAC a 31 de diciembre de 1992 y se convierte en pesos con base en la cotización de la UPAC a 31 de diciembre de 1992 y se convierte a pesos con base en la cotización de la UPAC en esa fecha. El resultado se divide por el valor en pesos de la UVR correspondiente al 1° de enero de 1993.
ii) Si el crédito fue desembolsado con posterioridad al 1° de enero de 1993, se toma el saldo en UPAC a la fecha del desembolso y se convierte a pesos utilizando la cotización de la UPAC en esa misma fecha. El resultado se divide por el valor en pesos de la UVR de ese día.
b) Para créditos denominados en moneda legal colombiana:
i) Si el crédito fue desembolsado con anterioridad al 1° de enero de 1993, se divide el saldo en pesos a 31 de diciembre de 1992, por el valor en pesos de la UVR el 1° de enero de 1993.
ii) Si el crédito se desembolsó con posterioridad al 1° de enero de 1993, se divide el monto del mismo en la fecha del desembolso, por el valor en pesos de la UVR de ese día.
b) Tasa de interés: Si el crédito estuviere en UPAC, se reliquidará utilizando los mismos puntos adicionales que se tuvieren convenidos en la fecha de cada pago sobre la UVR. Por ejemplo, si un crédito se pactó la corrección monetaria más 18 y posteriormente se modificó a corrección monetaria más 16, estos puntos adicionales, 18 y 16 respectivamente, se tendrán en cuenta para efectos de la reliquidación, según el que estuviere vigente el día de cada pago."
La inconformidad del accionante, según interpreta la Sala, radica en dos aspectos a saber: El primero alude a que la Ley 546 de 1999 no puede tener efectos retroactivos a 1993, porque existe controversia entre lo dispuesto en su artículo 41 numeral 2° y el 29 de la Carta Política, por lo que se debería dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad. El segundo se refiere a que las tasas de interés que han venido cobrando las Corporaciones no han tenido más límites que su voluntad e incluyen una serie de cargas económicas, con abuso de poder, enriquecimiento sin causa y violación del principio de la buena fe, por lo que deben adecuarse todas las obligaciones hipotecarias en UPAC a lo dispuesto en la sentencia C-700 de 1999 que declaró inexequible el artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, sobre capitalización de intereses.
Sobre el primer aspecto advierte la Sala que el numeral 2° del artículo 41 de la Ley 546 de 1999, donde se ordena reliquidar los créditos por el período comprendido entre el 1° de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 1999, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000. Luego la referencia que al mismo período de liquidación se hace en la primera parte del instructivo acusado se ajusta la ley y obedece a lo decidido en la sentencia C-955.
Así las cosas, y como quiera el hecho que se aduce como causa de ilegalidad del instructivo, no es la violación de norma legal o constitucional alguna, sino la presunta contradicción de la ley con el principio del debido proceso, carece de fundamentos el cargo de ilegalidad propuesto, contra la primera parte del instructivo acusado.
En cuanto a la tasa de interés, no encuentra la Sala consistentes los fundamentos que se exponen para tratar de sustentar el cargo, pues de una parte aduce el accionante consideraciones generales acerca de lo gravoso de las cargas del sistema UPAC, y por otra alude a la capitalización de intereses tal como estaba prevista en el artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aspectos sobre los cuales no concreta razón de ilegalidad alguna. Así que ante la ausencia de un concepto de violación que permita la confrontación del instructivo con las normas superiores en que debía fundarse no procede pronunciamiento alguno.
Al margen de lo anterior, sobre el citado instructivo, debe estarse a lo dispuesto por la Sala en la sentencia de proferida el 27 de noviembre de 2002 en el proceso 11354, que negó la nulidad de la instrucción referida a la tasa de interés que debía considerarse en la reliquidación de los créditos.
Finalmente y sobre la pretensión de nulidad de cada una de las liquidaciones de los créditos efectuadas con fundamento en la Ley 546 de 1999 formulada por el accionante en sus alegatos de conclusión, se advierte que tal pronunciamiento no corresponde a la naturaleza y finalidad de la acción de simple nulidad formulada contra un acto administrativo de carácter general como es la Circular Externa 007 de 2000.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1. DECLÁRASE la nulidad de la Circular Externa 007 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria, en cuanto dispone:
"1. Créditos al día
Se entienden por créditos al día los que a 31 de diciembre no se encuentren atrasados en más de treinta (30) días. Para estos créditos la reliquidación opera en forma automática.
2. Créditos en mora
Para estos créditos la reliquidación deberá ser solicitada por el deudor dentro de los noventa (90) días siguientes a la vigencia de la Ley 546, es decir hasta el 3 de mayo del año 2000".
2. ESTÉSE a lo decidido en la sentencia de noviembre 27 de 2002 Exp. 11354, Actor: (...) y otros, M. P. Ligia López Díaz, acerca de la disposición contenida en el numeral 4) Proceso de liquidación, literal b) de la Circular Externa 007 de 2000, que trata de la "tasa de interés".
3. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.»
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