Redenominación de los Créditos de Vivienda
otorgados por el Fondo Nacional de Ahorro
Corte Constitucional. Sala Sexta de Revisión. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Sentencia T-822 del 18 de septiembre de 2003. Expedientes T-704631, T-705304, T-737827, T-739028 y T-731448.
Síntesis: Reliquidación y redenominación de los créditos de vivienda. Características del FNA. Proceso de redenominación en los préstamos de vivienda en el FNA. Información que se debe dar a los deudores. Condicionamientos señalados por la ley, la jurisprudencia, las circulares y los acuerdos para una correcta información sobre readecuación de créditos. La falta de información adecuada constituye una situación de indefensión y viola el debido proceso.
[§ 033] «(…)
TEMAS JURÍDICOS A TRATAR
En las cinco tutelas que originan el presente fallo, el órgano de dirección del Fondo Nacional de Ahorro, aprobó las características de los préstamos de vivienda, reliquidó las deudas vigentes de los tutelantes y las redenominó como UVR. Para hacerlo, invocó los artículos 1° y 17 de la Ley 546 de 1999, la jurisprudencia contenida en la sentencia C-955 de 2000 y las Instrucciones de la Superintendencia Bancaria. Las normas citadas permiten que se adopte el sistema UVR o que se otorgue el crédito de vivienda en moneda legal colombiana. El Fondo Nacional de Ahorro optó por la UVR; los tutelantes consideran que debe continuarse con la denominación en moneda legal colombiana. No corresponde a esta Corte pronunciarse sobre las controversias contractuales de los accionantes.
Sin embargo, sí es de competencia de la Corte Constitucional dilucidar lo que se ha planteado en las cinco tutelas acumuladas, a saber, si se afectó o no el debido proceso en el trámite de la reliquidación y redenominación de préstamos de vivienda en el Fondo Nacional de Ahorro, al modificarse unilateralmente las condiciones de un contrato de préstamo de dinero para vivienda. Para resolver se precisará, en primer lugar, cuales son las condiciones establecidas en la ley y la jurisprudencia constitucional para los préstamos de vivienda de interés social; para luego precisar el alcance de los derechos a la vivienda digna y al debido proceso.
1. Característica del Fondo Nacional de Ahorro
El Fondo Nacional de Ahorro es actualmente una Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero del orden nacional, con régimen legal propio, personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente. (Decreto Ley 3118 de 1968 y Ley 432 de 1998). Tiene como objeto administrar eficientemente las cesantías de los trabajadores afiliados y contribuir a la solución del problema de vivienda y educación de los mismos a través del otorgamiento de créditos para dichos fines.
El Fondo Nacional de Ahorro no puede catalogarse como un establecimiento de crédito. Ello se infiere del artículo 1° de la Ley 546 de 1999 que dice:
"Artículo 1°. Ambito de aplicación de la ley. Esta ley establece las normas generales y señala los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado de financiación de vivienda individual a largo plazo, ligado al índice de precios al consumidor y para determinar las condiciones especiales para la vivienda de interés social urbana y rural.
Parágrafo. Sin perjuicio de lo establecido en la presente ley, las entidades del sector solidario, las asociaciones mutualistas de ahorro y crédito, las cooperativas financieras, los fondos de empleados, el Fondo Nacional de Ahorro y cualesquiera otra entidad diferente de los establecimientos de crédito, podrán otorgar créditos de vivienda denominados en moneda legal colombiana o en unidades de valor real UVR, con las características y condiciones que aprueben sus respectivos órganos de dirección, siempre que los sistemas de amortización no contemplen capitalización de intereses, ni se impongan sanciones por prepagos totales o parciales" (resaltado fuera de texto).
La sentencia C-625 de 19981, que declaró exequibles algunos artículos de la Ley 432 de 1998 "por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro y se transforma su naturaleza jurídica", dijo que el Fondo Nacional de Ahorro no era "ni es un establecimiento de crédito de vivienda"
La distinción entre establecimientos de crédito y entidades diferentes a los establecimientos de crédito tiene efectos prácticos, ya que no todas las disposiciones de la Ley 546 de 1999 resultan aplicables al Fondo Nacional de Ahorro. Esta característica excepcional para algunas entidades, entre ellas el Fondo Nacional de Ahorro, responde a su naturaleza, caracterizada en la sentencia C-625 de 1998. En ella se dijo:
"Precisamente, el procedimiento que utiliza el Fondo para asignar los créditos, constituye un claro factor de diferencia con las corporaciones. En efecto, el Fondo, desde su creación, en la adjudicación de créditos, toma en cuenta el ingreso básico del solicitante y el tiempo de vinculación al Fondo, para establecer el monto del crédito y la tasa de interés. De esta manera, a mayor ingreso, mayor monto del crédito, pero, a su vez, mayor tasa de interés; y, a menor ingreso, menor monto, pero, también, menor tasa de interés. Todo, además, bajo los criterios de adjudicar créditos, mediante un sistema de puntajes."
2. Procesos de redenominaciones en los préstamos de vivienda en el Fondo Nacional de Ahorro.
Para justificar la variación de las condiciones del crédito de vivienda, en los casos que motivan la presente sentencia, el Fondo Nacional de Ahorro invoca la Ley 546 de 1999.
En el Parágrafo del artículo 1° de la Ley 546 de 1999, que ya fue transcrito, se permite que los créditos de vivienda sean en moneda legal colombiana o en UVR.
Sin embargo, en la misma ley, en el capítulo de "Régimen de financiación de vivienda a largo plazo", el artículo 17 dice en su primer inciso:
"Condiciones de los créditos de vivienda individual. Sin perjuicio de lo establecido en el artículo primero de la presente ley, el gobierno nacional establecerá las condiciones de los créditos de vivienda individual a largo plazo que tendrán que estar denominados exclusivamente en UVR, de acuerdo con los siguientes criterios generales: (...)"
Con base en tal norma, la Superintendencia Bancaria le informó a la Corte Constitucional que "frente a la inquietud planteada por la Corte, esta Superintendencia considera que no solamente era posible para el Fondo Nacional de Ahorro ajustar el sistema de amortización vigente a la fecha de expedición de la Ley 546 a los lineamientos tantas veces señalados, sino que constituía un imperativo legal dar cumplimiento a sus previsiones so pena de infringir abiertamente, con una conducta contraria, las disposiciones tantas veces comentadas."
Por tanto, se deduce que es posible legalmente convertir los créditos denominados en moneda legal colombiana al sistema de UVR, como ocurre en los casos que motivan el presente fallo.
3. Información que se debe dar a los deudores respecto de los créditos de vivienda en el Fondo Nacional de Ahorro.
La Circular Externa 098 de 2000 de la Superintendencia Bancaria, dice en algunos de sus apartes lo siguiente:
"Sistema especializado de financiación de vivienda. La financiación de vivienda individual a largo plazo podrá darse a través de líneas de crédito denominadas en unidad de cuenta UVR ligada exclusivamente al IPC o también, a través de líneas denominadas en moneda legal, siempre y cuando se otorguen a una tasa fija de interés durante todo el plazo del préstamo, los sistemas de amortización no contemplan capitalización de intereses y se acepta expresamente el prepago, total o parcial, de la obligación en cualquier momento sin penalidad alguna.
Sea cual fuere el sistema que se adopte, la Corte considera que debe darse información clara al deudor. En la citada Circular Externa 098 de 2000, se ordena:
Información del deudor. En cumplimiento de los artículos 20 y 21 de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, las entidades destinatarias de este instructivo deberán remitir a todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda vigentes y para los nuevos que se otorguen, una información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de las condiciones de sus créditos, de manera tal que el usuario conozca suficientemente la operación del sistema, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito durante su vigencia y las consecuencias de su incumplimiento".
Con mayor razón se requiere la información precisa y completa, si el crédito se reestructura. La citada Circular 098 de 2000 establece al respecto:
"Supuestos para solicitar reestructuración del crédito. La reestructuración de un crédito de conformidad con el numeral 12 del Capítulo II de la Circular Básica Contable y Financiera, se define como el 'negocio jurídico de cualquier clase, que tenga como objeto o efecto modificar cualquiera de las condiciones originalmente pactadas en beneficio del deudor'. Para el ejercicio por parte de los deudores de la prerrogativa prevista en el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, norma cuya exequibilidad fue condicionada por la sentencia C-955/2000 proferida por la H. Corte Constitucional, la entidad acreedora al momento de hacer la evaluación de la solicitud de reestructuración de una obligación de este tipo, deberá verificar que se cumplan los siguientes requisitos para que resulte viable la reestructuración (:..) a) Que la primera cuota del crédito una vez reestructurado, que esté dispuesto a pagar el deudor, en ningún caso represente más del 30% de los ingresos familiares, de conformidad con el Decreto 145 de 2000 (...) h) Que la solicitud de reestructuración del crédito sea presentada dentro de los dos primeros meses de cada año calendario y sea suscrita por todos los obligados, así como los documentos a través de los cuales se instrumente la obligación".
Interpretando en forma integral con la Constitución, los artículos 20 y 21 de la Ley 546 de 1999, invocados en la Circular transcrita, resulta que en la Constitución Política se consagra el derecho fundamental a la información (artículo 20), se establece la función del servicio público a favor de la comunidad (artículo 123), se señalan los principios de eficacia y publicada en la función pública (artículo 209); sobre esta última norma constitucional la Corte dijo en la sentencia SU-250 de 1998:
"Hoy en nuestro país, en la Constitución de 1991, la motivación, que es expresión del principio de publicidad, es constitucionalmente recogida en el artículo 209 "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (…)".
La Constitución de 1991 dispuso al Estado como social de derecho, es decir, que una de sus consecuencias es el sometimiento al derecho, de ahí la importancia de la motivación del acto administrativo puesto que de esta manera se le da una información al juez en el instante que pase a ejercer el control jurídico sobre dicho acto, constatando si se ajusta al orden jurídico y si corresponde a los fines señalados en el mismo. Es la desviación de poder que hoy contempla el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como causal autónoma de nulidad de los actos administrativos, y que antes se deducía del artículo 66 del anterior Código, cuando se hablaba de abuso o desviación en las funciones propias del funcionario público".
Es decir que la obligación de informar hace parte de la motivación, luego la orden de informar no debe interpretarse restrictivamente, sino que se predica con mayor razón para todos aquellos establecimientos que prestan dinero para la vivienda social. Esta última es la interpretación adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000. En ella se argumentó que el derecho de información es para todos los usuarios en virtud del principio de transparencia y seguridad. En efecto dijo:
"El inciso 2 del artículo 20 tiene gran importancia, en cuanto garantiza a los usuarios del crédito de vivienda la certidumbre, desde el momento en que se inicia la relación jurídica y de manera permanente a lo largo de la vigencia del préstamo, acerca de las condiciones económicas del mismo, de los intereses que se le cobran, de la manera como están estructuradas sus cuotas mensuales y de la amortización que, en los términos de esta Sentencia, van efectuando (resaltado fuera de texto).
Agrega la mencionada sentencia C-955 de 2000:
"Se deduce de lo dicho que, a partir de la disposición en comento, ha debido desaparecer el fenómeno de la ignorancia generalizada entre los usuarios en torno al desenvolvimiento de sus relaciones financieras con la entidad crediticia y respecto al estado actual de sus obligaciones. En buena parte, la crisis del sistema UPAC y las dificultades para el afianzamiento del nuevo esquema de financiación de vivienda han obedecido a la desinformación del público, y en particular de los deudores, sobre la normatividad en vigor y en relación con la forma como en cada caso se liquidan y discriminan los distintos pagos incluidos en las cuotas periódicas que tienen a su cargo.
De allí que, considerando la Corte que esta disposición no solamente respeta las normas fundamentales sino que resulta indispensable para la efectividad de las mismas en la materia de que se trata, proceda a declararla exequible, advirtiendo que, en su ejecución, las entidades financieras están llamadas a transmitir a quienes solicitan créditos las características de éstos, la forma en que, según la opción a que alude esta Sentencia, pagarán la corrección por inflación y los intereses, lo relativo a la amortización de capital, según el sistema correspondiente aprobado por la Superintendencia Bancaria, y los montos de las cuotas. Los deudores de créditos vigentes también tienen derecho a recibir esa información, precisa, detallada, clara y comprensible, pues la norma legal no discrimina, de tal manera que, como ella indica, a la proyección correspondiente se acompañen los supuestos que se tuvieron en cuenta para efectuarla y, de manera expresa, los cambios en tales supuestos y las implicaciones que toda modificación tendrá en los montos proyectados.
Se trata, en últimas, de conseguir que se configuren unas condiciones de transparencia y flujo de información en virtud de las cuales entidades y usuarios conozcan a la vez sus respectivas obligaciones y derechos, y simultáneamente que los deudores gocen de los indispensables conocimientos y documentos respecto de sus créditos, para formular, si lo consideran pertinente, las reclamaciones a que haya lugar."
La misma sentencia, al estudiar la constitucionalidad del numeral 9 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999, que también se refiere al deber de informar, agregó:
"El numeral 9 del artículo 17 impugnado dispone:
Para su otorgamiento, el establecimiento de crédito deberá obtener y analizar la información referente al respectivo deudor y a la garantía, con base en una metodología técnicamente idónea que permita proyectar la evolución previsible tanto del precio del inmueble, como de los ingresos del deudor, de manera que razonablemente pueda concluirse que el crédito durante toda su vida, podría ser puntualmente atendido y estaría suficientemente garantizado".
A juicio de la Corte, se trata de una disposición que encaja en la órbita de atribuciones del legislador, y resulta acorde con el artículo 51 de la Constitución, en cuanto, por su razonabilidad, contribuye con certeza a la previsión de un sistema adecuado de financiación de vivienda, a la vez que otorga transparencia y seguridad a las operaciones crediticias.
La obligación de información, surge también del principio de eficiencia al cual debe someterse el Fondo Nacional de Ahorro. En efecto, el artículo 18 de la Ley 432 de 1998, al hablar de la reestructuración del Fondo Nacional de Ahorro, dice: "La reestructuración del Fondo Nacional de Ahorro se orientará de acuerdo con los siguientes principios y reglas generales: deberá financiarse totalmente con recursos propios; funcionará de manera desconcentrada y eficiente, y se ajustará a los desarrollos administrativos y técnicos de la administración pública, para lo cual podrá apoyarse en servicios prestados por particulares."
En conclusión, el Fondo Nacional de Ahorro está en la obligación de informar a sus deudores de vivienda todos y cada uno de los pasos dentro de los procedimientos de reliquidación y redenominación de créditos, a fin de que los deudores queden amparados por el principio de publicidad que les permita, por ejemplo, formular reclamos, solicitar y presentar pruebas, alegar, interponer recursos. En fin, lo que debe hacer el Fondo Nacional de Ahorro no es dar una simple información escrita, notificándole al deudor que ha tomado unilateralmente la decisión de reliquidar y redenominar los créditos, diciendo cuánto debía y cuánto queda por deber, cuánto pagaba en el mes anterior y cuánto debe pagar en el mes siguiente y que el plazo ha ascendido a treinta años, sino que la determinación, tomada de oficio y no a petición del deudor, debe sujetarse a lo establecido por el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo y por consiguiente, al deudor hay que notificarle que se va a readecuar el crédito y el objeto de la redenominación, la forma de la reliquidación y el comportamiento hacia el futuro, señalando los cálculos hasta la finalización de la obligación, para que el deudor haga valer sus derechos (artículo 14 del Código Contencioso Administrativo), pida pruebas (artículo 34 ibidem), exprese sus opiniones (artículo 35 ibidem) y si surgen controversias, defina la Superintendencia Bancaria porque así lo ordenó la Corte Constitucional al definir, en forma condicional, la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en la sentencia C-955 de 2000. Dijo la Corte:
"16. Declárase EXEQUIBLE el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que la reestructuración del crédito pedida por el deudor dentro de los dos primeros meses de cada año, si hay condiciones objetivas para ello, debe ser aceptada y efectuada por la institución financiera. En caso de controversia sobre tales condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria. Bajo cualquiera otra interpretación, el artículo se declara INEXEQUIBLE."
4. Condicionamientos señalados por la ley, la jurisprudencia, las circulares y los acuerdos para una correcta información sobre readecuación de créditos.
La falta de transparencia y seguridad afecta el debido proceso porque no se le dan elementos de juicio al deudor para las reclamaciones o para cuestionar la liquidación que se le haga de su crédito.
La Ley 546 de 1999, la sentencia C-955 de 2000 que estudió su constitucionalidad, la Circular Externa 098 de 2000 de la Superintendencia Bancaria y Acuerdos del mismo Fondo Nacional de Ahorro, dan unas pautas de las cuales se colige que como base para los sistemas de amortización, utilizados a partir de la expedición de dicha Ley 546 de 1999 se deben tener en cuenta los parámetros allí señalados.
Es más, la sentencia C-955 de 2000 hizo unas declaraciones, fuera de la antes dicha respecto a la decisión de las controversias por parte de la Superintendencia Bancaria. Un numeral de la parte resolutiva de la sentencia en mención, es pertinente:
"13. Declárase EXEQUIBLE, con las salvedades y condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de 1999.
La EXEQUIBILIDAD de este precepto se declara únicamente si se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:
- El numeral 2 sólo es EXEQUIBLE en el entendido de que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre inferior a la menor tasa real que se esté cobrando en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia Bancaria, y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República, conforme a lo resuelto por la Corte Constitucional, en sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1 de marzo de 2000.
- Una vez se comunique el presente fallo, y la Junta Directiva del Banco de la República proceda a fijar la tasa máxima de interés remuneratorio, la norma legal, con el condicionamiento que precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los créditos nuevos como a los ya otorgados.
Los créditos que se encuentren vigentes al momento de la comunicación de esta providencia y en los cuales hubieren sido pactados intereses superiores al máximo que se fije, deberán reducirse al tope máximo indicado, que será aplicable a todas las cuotas futuras.
- Los intereses remuneratorios se calcularán sólo sobre los saldos insolutos del capital, actualizados con la inflación.
- El numeral 6 sólo es EXEQUIBLE en el entendido de que las expresiones "primera cuota" se refieren no solamente a la primera del préstamo, sino también a la primera que se pague luego de una reestructuración del crédito, de conformidad con el artículo 20 de la Ley 546 de 1999.
- El numeral 7 se declara EXEQUIBLE únicamente si se entiende que la Superintendencia Bancaria no podrá aprobar ningún plan de amortización en materia de financiación de vivienda en cuya virtud en las cuotas mensuales sólo se paguen intereses. En todas las cuotas, desde la primera, tales planes deben contemplar amortización a capital, con el objeto de que el saldo vaya disminuyendo, sin que ello se pueda traducir en ningún caso en incremento de las cuotas que se vienen pagando, para lo cual, si es necesario, podrá ampliarse el plazo inicialmente pactado.
- En las cuotas mensuales, si así lo quiere el deudor, se irá pagando la corrección por inflación a medida que se causa.
Bajo cualquiera otra interpretación, estos numerales se declaran INEXEQUIBLES".
Y, en otro de los numerales de la parte resolutiva, se indicó:
"19. Declárase EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, en el entendido de que de la tasa prevista deberá deducirse la inflación y, en lo sucesivo, cuando ya el tope señalado pierda vigencia, será la Junta Directiva del Banco de la República, de conformidad con sus facultades constitucionales y legales, la autoridad competente para los efectos de fijar las condiciones de financiación de créditos de vivienda de interés social, las cuales deben ser las más adecuadas y favorables, a fin de que consulten la capacidad de pago de los deudores y protejan su patrimonio familiar, también bajo el entendido de que la tasa real de interés remuneratorio no comprenderá la inflación y será inferior a la vigente para los demás créditos de vivienda."
Al deudor, al tenor de la Circular Externa de la Superintendencia Bancaria, se le debe dar adecuadamente "una información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de las condiciones de sus créditos, de manera tal que el usuario conozca suficientemente la operación del sistema, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito durante su vigencia y las consecuencias de su incumplimiento".
5. La falta de información adecuada constituye una situación de indefensión y viola el debido proceso.
El Fondo Nacional de Ahorro, motu proprio, modificó las condiciones inicialmente pactadas y los tutelantes consideran que han sido afectados.
Los accionantes reclamaron y pidieron informaciones sobre las medidas efectuadas. El Fondo Nacional de Ahorro se limitó a comunicarles cómo habían quedado sus créditos y por qué habían sido modificados, pero no se les indicó cómo se había hecho para la reliquidación, cuales son los efectos hacia el futuro de la misma. En estas condiciones los deudores quedaron desprotegidos porque desconocen si se les han respetado o no los condicionamientos que la ley y la jurisprudencia han señalado cuando hay cambio de denominación y de liquidación de un crédito.
La información suficiente es indispensable porque justifica la realidad de una actuación concreta, hace parte de una correcta motivación2 y se constituye en un medio técnico para viabilizar el control.
La Corte Constitucional ha sido exigente en el deber de motivar en la extensión debida los actos administrativos. En la sentencia C-054/96, se dijo que la motivación "no contradice disposición constitucional alguna y, por el contrario, desarrolla el principio de publicidad, al consagrar la obligación de expresar los motivos que llevan a una determinada decisión, como elemento esencial para procurar la interdicción de la arbitrariedad de la administración"3.
En la sentencia SU-250 de 1998 se dijo que la motivación responde al principio de publicidad, entendiendo por tal la instrumentación de la voluntad. La citada sentencia se sustenta en Agustín Gordillo4 quien dice:
"La explicación de las razones por las cuales se hace algo es un elemento mínimo a exigirse de una conducta racional en un Estado de derecho; no creemos en consecuencia que la motivación sea exigible sólo de los actos que afectan derechos e intereses de los administrados, resuelvan recursos, etc., como sostiene alguna doctrina restrictiva; todos los actos administrativos a nuestro modo de ver, necesitan ser motivados. De cualquier manera, en lo que respecta a 'los actos administrativos que son atributivos o denegatorios de derechos', es indiscutida e indiscutible la necesidad de una 'motivación razonablemente adecuada', como tiene dicho la Procuración del Tesoro de la Nación."
Y, la misma sentencia SU-250 de 1998, se remite a Ramón Parada, quien hace esta reflexión:
"Entre los supuestos clásicos en que la jurisprudencia del Consejo de Estado francés ha apreciado la concurrencia del vicio de la desviación de poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecución de la cosa juzgada, los que comportan un fraude de ley, los inspirados por móviles extraños a todo interés público, los dictados en favor de un tercero o de una categoría de terceros, los que se adoptan con fines electorales, los inspirados por la pasión política, los dirigidos a un fin público, pero distinto de aquél para el que la potestad o competencia fue atribuida (como, por ejemplo, cuando se utilizan poderes sancionadores con fines fiscales), y, en último lugar, los actos dictados con marginación del procedimiento legalmente establecido para eludir las reglas de la competencia o una determinada garantía en favor de un particular, o para conseguir una economía de tiempo o de dinero en favor de la Administración." (resaltado fuera de texto).
La información que se le dio a los cinco tutelantes afecta el principio de publicidad porque no se ajusta a lo establecido en los artículos 20, 209 y 123 de la C. P.; se aleja totalmente de lo señalado en el numeral 9 del artículo 17 y en los artículos 20 y 21 de la Ley 546 de 1999. No hay explicación razonable para que estas normas no se apliquen también a instituciones como el Fondo Nacional de Ahorro. La escueta información dada a los accionantes, no ha permitido la defensa adecuada. Tampoco la información suministrada se ajusta a las condiciones reseñadas en el instructivo de la Superintendencia Bancaria, como ya se indicó anteriormente.
Al no darse esa información de manera adecuada, el Fondo Nacional de Ahorro ejerce indebidamente su posición dominante5 y ha colocado a los deudores en condiciones de indefensión y de imposibilidad para hacer valer sus derechos y reclamar, si es del caso, ante las autoridades competentes.
La Corte Constitucional, respecto a este tema de la indefensión dijo en la T-325/986: "Dentro del concepto de Estado de derecho se encuentra comprendida la obligación del Estado de brindarle a los asociados instituciones y procedimientos para la resolución de sus conflictos (...)" El incumplimiento de este deber coloca a los ciudadanos en un inaceptable estado de indefensión y socava los fundamentos del Estado de derecho7.
En conclusión, hay violación al debido proceso cuando no se cumple con las condiciones de información en un proceso de variación en los préstamos de vivienda.
CASOS CONCRETOS
Antes que todo hay que definir que la tutela no va a prosperar contra la Superintendencia Bancaria, puesto que la omisión en los procedimientos informativos no ocurrió allí. Por consiguiente, se analizará a continuación el comportamiento del Fondo Nacional de Ahorro, respecto a los cinco tutelantes.
1. Elementos comunes para las cinco tutelas
1.1 Según escrituras públicas, debidamente registradas, se constituyeron contratos de préstamo hipotecario entre el Fondo Nacional de Ahorro y los tutelantes. En ellas se pactó la deuda en moneda legal colombiana, no en UPAC, para pagos mensuales durante quince años (180 mensualidades) con intereses pactados en las mismas escrituras.
1.2 El Fondo Nacional de Ahorro, en el año 2002, modificó las condiciones aumentando el tiempo para cancelar la deuda (30 años) y el monto mensual (al menos así se deduce de las pruebas aportadas). Además, se determinó por el Fondo que la obligación pasaba a regirse por el sistema UVR. Adujo la Institución sentencias de la Corte Constitucional, la expedición de la Ley 546 de 1999 y una circular de la Superintendencia Bancaria.
1.3 Las personas que interpusieron la tutela protestaron por el cambio de sistema y de condiciones, que en sentir de los tutelantes pasaban a ser mas onerosas. Sin embargo la entidad demandada hizo caso omiso a las reclamaciones.
1.4 El Fondo Nacional del Ahorro no permitió a los deudores ni siquiera discutir los términos de la modificación del contrato. Se limitó a expresar lo siguiente:
"No obstante lo expresado, si usted desea mantener el plazo pactado en el contrato de mutuo nos permitimos sugerirle las siguientes alternativas:
a) Reestructurar el crédito otorgado, restableciendo las condiciones financieras inicialmente pactadas para aquellos afiliados con crédito vigente, que presenten mora en el pago de su obligación, buscando de esta manera la cancelación del valor dejado de pagar ajustado por el menor incremento de la cuota a partir de 1998.
b) Efectuar abonos extraordinarios a capital, lo que implicaría una disminución proporcional del plazo vigente.
c) Incrementar el valor de la cuota mensual asignada para disminuir en forma proporcional el plazo vigente.
d) De no optar por ninguna de las alternativas anteriores se mantendrán las condiciones financieras actuales de su crédito, lo que implica la variación del plazo inicialmente pactado".
En conclusión, no existió un previo acuerdo ni hubo una información ajustada a las condiciones que se mencionaron en la parte motiva de este fallo. Es decir que no hubo un debido proceso. El comportamiento del Fondo aumentó la desigualdad frente a los usuarios del crédito, y, en consecuencia, hubo de parte del Fondo un abuso de su posición dominante.
Las circunstancias comunes a las cinco tutelas, anteriormente relacionadas, tiene su respaldo en los cinco expedientes acumulados.
(…)
Conclusión:
Con base en lo anterior, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional considera que debe concederse la tutela porque se violó el debido proceso en los cinco casos, en razón de no existir información suficiente al reliquidarse y redenominarse los créditos por parte del Fondo Nacional de Ahorro; y, en consecuencia, deben revocarse todas las decisiones de instancia que no aceptaron el amparo.
La Corte ordenará que en la información que se debe dar a los deudores, el Fondo Nacional de Ahorro debe tener en cuenta lo estipulado en la Ley 546 de 1999 y lo ordenado en la Circular Externa 085 de 2000 de la Superintendencia Bancaria que establece algunas de las condiciones que se deben llenar en la información para que se estime suficiente:
"Información al deudor. En cumplimiento de los artículos 20 y 21 de la Ley 546 del 23 de diciembre de 1999, las entidades destinatarias de este instructivo deberán remitir a todos sus deudores de créditos individuales hipotecarios para vivienda vigentes y para los nuevos que se otorguen, una información clara, cierta, comprensible y oportuna respecto de las condiciones de sus créditos, de manera tal que el usuario conozca suficientemente la operación del sistema, la composición de las cuotas, el comportamiento del crédito durante su vigencia y las consecuencias de su incumplimiento". (resaltado fuera de texto).
Para lograr esa información precisa y completa, la citada Circular 098 de 2000 también recuerda que "en el artículo 20 de la Ley 546 de 1999, norma cuya exequibilidad fue condicionada por la sentencia C-955/2000 proferida por la H. Corte Constitucional, la entidad acreedora al momento de hacer la evaluación de la solicitud de reestructuración de una obligación de este tipo, deberá verificar que se cumplan los siguientes requisitos para que resulte viable la reestructuración (:..). a) Que la primera cuota del crédito una vez reestructurado, que esté dispuesto a pagar el deudor, en ningún caso represente más del 30% de los ingresos familiares, de conformidad con el Decreto 145 de 2000 (...)".
Además, se dará cumplimiento a lo ordenado en la parte resolutiva de la sentencia C-955 de 2000, numerales 13 y 19, transcritos en la parte motiva del presente fallo.
Solamente cuando se llenen las condiciones antes indicadas se puede dar por efectuada la información, sin violación al debido proceso.
Si hubiere controversias, se cumplirá lo ordenado por la Corte en la sentencia C-955 de 2000 que determinó, con autoridad de cosa juzgada constitucional: "En caso de controversia sobre tales condiciones objetivas, decidirá la Superintendencia Bancaria"
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONCEDER las tutelas interpuestas por los señores (…), en contra del Fondo Nacional de Ahorro, por violación al debido proceso en la reliquidación y redenominación de los créditos de los accionantes. En consecuencia se decide:
a) En la tutela (…), REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 27 Civil del Circuito de Bogotá, el 24 de enero de 2003, que negó el amparo solicitado.
b) En la tutela (…) REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 39 Penal del Circuito de Bogotá, el 15 de noviembre de 2002 y por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá. D.C., el 18 de diciembre de 2002, que declararon improcedente la acción.
c) En la tutela (…) REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 28 Civil del Circuito de Bogotá, el 3 de abril de 2003, que negó el amparo.
d) En la tutela (…), REVOCAR las sentencias proferidas por el Juzgado 18 Penal del Circuito de Bogotá, el 6 de febrero de 2003, y la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, el 21 de marzo de 2003, que negaron la tutela.
e) En la tutela (…), REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado 8° Penal del Circuito de Cali, el 24 de febrero de 2003, que declaró improcedente la acción.
Segundo. En su lugar, ORDENAR que en los cinco casos relacionados en el punto anterior, el Fondo Nacional de Ahorro, dentro del mes siguiente a la notificación de la sentencia, informe a los cinco deudores de vivienda que interpusieron las tutelas, su situación, relacionando con claridad, certeza y de manera comprensible los procedimientos de reliquidación y redenominación de créditos, a fin de que a los deudores se les permita formular reclamos, solicitar y presentar pruebas e interponer recursos; todo ello de acuerdo con las normas legales, la sentencia C-955 de 2000 y las Circulares de la Superintendencia Bancaria, como se indicó en la parte motiva del presente fallo.
Tercero. ENVIAR copia de la presente sentencia a la Superintendencia Bancaria y a la Defensoría del Pueblo para que adopten las medidas que estimen pertinentes; lo cual no impide que quienes fueron jueces de primera instancia en las respectivas tutelas, tramiten el cumplimiento del fallo y, si fuere del caso, los correspondientes desacatos si a ello hubiere lugar (…).»
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