Facultad sancionatoria de la Superintendencia
Bancaria
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. Subsección A. M. P. Marta Alvarez de Castillo. Sentencia del 27 de febrero de 2003. Expediente 20010660.
Síntesis: Competencia de la Junta Directiva del Banco de la República en materia de adopción y dirección de la política monetaria, cambiaria y crediticia del Estado. Sanción por violación a resoluciones de la Junta Directiva del Banco de la República por parte de la Superintendencia Bancaria. Carácter legal de las mismas.
[§ 011] «(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Agotados los trámites inherentes al asunto en ciernes sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala a emitir el fallo de fondo que en derecho corresponde.
En primer término conviene decidir sobre la excepción de Inepta demanda por no comprender a todos los litisconsortes necesarios, propuesta por la apoderada de la Superintendencia Bancaria, visible a los folios 113 y 114 del escrito de contestación de la demanda.
Estima la mandataria judicial que en la presente acción no se integró debidamente el contradictorio, en la medida en que no se citó como parte demandada a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que se debe proferir una sentencia inhibitoria.
La excepción planteada será denegada, porque sobre este punto el Tribunal mediante auto interlocutorio de 21 de febrero de 2002, visible a los folios 148 a 151, el cual se encuentra debidamente ejecutoriado, ya se pronunció negando la solicitud de vinculación de La Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección del Tesoro Nacional, formulada por la apoderada del Banco (…), con los siguientes argumentos:
"(...) es claro para la Sala que en el caso sub-lite, no hay lugar a ordenar la vinculación de la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección del Tesoro Nacional, por cuanto dicha entidad no tuvo ingerencia o participación alguna en los actos administrativos que se demandan; además, los actos que aquí se cuestionan no tienen ninguna incidencia respecto de la entidad antes mencionada y de la cual pueda derivarse un presunto interés para ordenar su intervención en la presente controversia.
En este punto conviene advertir, que si bien la multa impuesta a la sociedad actora fue consignada en el Banco de la República en la cuenta de la Dirección del Tesoro Nacional -Otras Tasas y multas Superbancaria-, tal hecho no enerva por sí solo la posibilidad de lograr la intervención de la referida entidad, ya que la consignación que se realizó, lo fue en la cuenta que posee la Superintendencia Bancaria en la Dirección del Tesoro Nacional para efectos del recaudo de los recursos originados en este tipo de actuaciones. Por lo tanto, en el hipotético caso que salieran avante las pretensiones de la demanda, es a la Superintendencia Bancaria a quien le corresponde dar cumplimiento a las condenas de restablecimiento, en este caso, la devolución de los dineros, y no a la Dirección del Tesoro Nacional".
Dilucidado lo anterior procede el Tribunal a estudiar el caso concreto donde se controvierte la legalidad de las Resoluciones 712 de 5 de mayo de 2000, 1160 de 21 de julio de 2000, emanadas de la Dirección Técnica (...) y 2005 de 28 de diciembre de 2000 del Superintendente Delegado para la (...), de la Superintendencia Bancaria, por medio de las cuales se impuso una multa por el defecto de inversión de títulos de desarrollo agropecuario clase "A" y "B" presentado en el trimestre de octubre - diciembre de 1997.
En el acápite de normas violadas y concepto de la violación, la parte actora formula tres (3) cargos que guardan una íntima relación sustancial entre sí y en el fondo encierran una misma unidad de materia, motivo por el cual serán a continuación analizados en conjunto, así:
Comienza señalando la apoderada de la parte actora a partir del fl. 10 C.l., que con la expedición de los actos acusados se vulneró el artículo 6° de la Constitución Política, por extralimitación de funciones y por desconocimiento de las normas constitucionales y legales, y el artículo 243 del mismo ordenamiento supralegal, por ignorar la fuerza vinculante de los fallos de constitucionalidad y su tránsito a cosa juzgada constitucional, los que impiden a cualquier autoridad reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
Que se violó el artículo 209 de la Carta fundamental, que establece como principios de las actuaciones administrativas los de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad.
Expresa que en desarrollo de los anteriores mandatos, existió también la violación de los artículos 45 y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia 270 de 1996, que preceptúan que las sentencias de la Corte Constitucional dictadas como resultado del control de constitucionalidad, serán de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes en su parte resolutiva.
Consigna que la interpretación que hace la Corte es de obligatorio cumplimiento para todo el mundo. Además, que los fallos tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario.
De lo anterior infiere que los actos aquí demandados en nulidad violaron los artículos 211 y 325, numeral 5, literal I) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), pues de conformidad con el fallo C-1161 de 2000 de la Corte Constitucional, la Superintendencia Bancaria sólo puede imponer sanciones a las entidades por ella vigiladas, por violación de una norma de su estatuto o reglamento o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, entendiendo por reglamento únicamente aquellos expedidos por el ejecutivo en desarrollo de las leyes marco (art. 150 num. 19, lit. d) y excluyendo expresamente a las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.
Enfatiza la apoderada que a pesar de que el 6 de septiembre de 2002 la Corte Constitucional profirió el citado fallo 1161, en el que realiza una interpretación con autoridad del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, restringiendo la potestad sancionadora de la Superintendencia Bancaria, con el ánimo de proteger el principio fundamental de que nadie podrá ser sancionado sino por conductas que se encuentren tipificadas como sancionables por la ley, el 28 de diciembre de 2000 la Superintendencia Bancaria profirió la Resolución 2005 mediante la cual resolvió el recurso de apelación, confirmando de manera definitiva en la vía gubernativa la Resolución 207 de 2000 que multaba a (…), por desconocimiento de la Resolución 077 de 1990 de la Junta Monetaria y de la Circular Básica Contable 100 de 1995 de la Superintendencia Bancaria.
Afirma que en el caso presente en estudio la Superintendencia Bancaria tuvo un plazo de más de tres (3) meses para conocer el fallo 1161 de 2000, y para entender que la actuación administrativa que estaba en curso no podía catalogarse como una situación consolidada, menos aún cuando la misma Corte Constitucional explicó que el pretender aplicar el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero en la forma en que lo venía haciendo la Superintendencia Bancaria, viola en forma directa los derechos fundamentales de defensa y del debido proceso, al pretender imponer sanciones que no se encuentran tipificadas previamente y en forma expresa en la ley.
Considera que la Superintendencia Bancaria no podía confirmar la Resolución acusada 712 de 2000, por cuanto la infracción no era de una ley ni de un reglamento que desarrollara una ley marco, y por ende carecía de todo fundamento jurídico la multa que se pretende imponer.
Que con los actos acusados se violó el artículo 209 de la C. P., porque no obstante el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 establece que, "En todo caso, frente a la vulneración de un derecho particular y concreto, el restablecimiento del derecho o la reparación directa sólo podrán ordenarse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previo el ejercicio de las acciones pertinentes contra los actos administrativos expedidos con fundamento en la norma que haya sido declarada inexequible o con motivo de las actuaciones cumplidas por la administración en vigencia de ésta, respectivamente", la Superintendencia Bancaria desconoció los principios de eficacia, economía, celeridad e imparcialidad que deben regir a las actuaciones administrativas, pues prefirió expedir una resolución abiertamente inconstitucional, sin evitar todos los costos en que debe incurrir tanto la administración, como la rama jurisdiccional y (…), en desarrollo de un pleito ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Asevera que teniendo en cuenta que se trataba de supuestas violaciones de normas expedidas por la propia Superintendencia, no aplicó el principio de imparcialidad, sino que decidió continuar con un trámite violatorio de los derechos fundamentales y del fallo proferido por la Corte Constitucional (se refiere a la Sentencia 1661 de 2000).
Continúa diciendo que en concordancia con lo anterior, se violó el artículo 29 de la Constitución Política, relacionado con el derecho de defensa y el debido proceso, al adolecer las resoluciones sancionatorias de errónea motivación y desconocimiento de los fallos interpretativos de la Corte Constitucional, así como se vulneró el artículo 35 del C. C. A. que establece que las decisiones administrativas deben ser motivadas al menos en forma sumaria si afectan a particulares, e igualmente el principio fundamental que busca tutelar el fallo 1161 de 2000, como es el de legalidad de las sanciones.
En relación con la presunta infracción de los preceptos citados en el párrafo anterior, sostiene que al pretender aplicar la multa con base en la violación de actos administrativos, como son las resoluciones de la Junta Monetaria y de las Circulares de la misma Superintendencia Bancaria, se está desconociendo el referido artículo 29 de la Carta Fundamental que consagra el principio de legalidad, y el artículo 35 del C. C. A., al fundamentar la decisión en los artículo 211 y 326 num. 5, lit. i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues las determinaciones adoptadas por la Superintendencia no consideraron la interpretación restrictiva que hizo la Corte Constitucional en el fallo 1161 de 2000, en donde si bien la Corte no se pronunció en forma expresa frente al artículo 326 num. 5, lit. i), es claro que esta norma establece la competencia del Superintendente Bancario para imponer a las instituciones por ella vigiladas, las sanciones pertinentes por inobservancia de normas legales, o por desconocimiento de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria.
Expresa que el susodicho precepto del EOSF consagra una competencia, pero la sanción aplicable es la del artículo 211 del estatuto en mención y, por ello, la competencia del art. 326 ibídem, solo puede aplicarse en la forma indicada por la Corte Constitucional.
Afirma también que una orden o instrucción administrativa es diferente de una circular o resolución en estricto sentido, luego mal podrían equipararse a éstas para justificar la sanción.
Que en efecto, si no se considerara el artículo 211, sino solamente el 326, la sanción sería mas grave, puesto que ni siquiera estaría definida y de ahí la violación del artículo 29 de la Carta Política sería aberrante.
Más adelante manifiesta que a pesar de que la competencia en materia sancionatoria consagrada en el artículo 326, numeral 5, literal i) del EOSF continúa vigente por no haber sido sujeta a examen de constitucionalidad, la misma debe aplicarse bajo los parámetros dados por la Corte Constitucional, teniendo en cuenta que las sanciones pertinentes a que se refiere el comentado artículo, son las de los artículos 209 y 211 del referido EOSF y estos dos últimos preceptos en cita excluyen expresamente la posibilidad de sancionar por violación de las circulares de la Superbancaria, pues los mismos permiten sancionar únicamente por violación de normas legales o de decretos que desarrollen leyes marco.
Así mismo, que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 189, numerales 24 y 25, en concordancia con los artículos 150 numerales 19 y 22, y los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, cuando la Superintendencia Bancaria pretende ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan actividades financieras; igualmente se viola el artículo 121 de la Carta que prohibe a cualquier autoridad del Estado ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y las leyes, en concordancia con el artículo 113 ibídem, que determina el principio de la separación de funciones de las diferentes ramas del poder público y su colaboración armónica para la realización de los fines del Estado.
En relación con el punto anterior, sustenta que una es la función de reglamentación que tiene la Presidencia de la República (art. 189 de la C. P., num. 11); otra muy distinta es la de inspección y vigilancia que ejerce a través de las Superintendencias (art. 189, num. 24, de la C. P.) y otra diferente la de ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro del público (art. 189, num. 25, C. P.).
Puntualiza que la Ley 489 de 1998 prohibe la transferencia mediante delegación de la expedición de reglamentos de carácter general salvo en los casos expresamente autorizados por la ley (num. 1, art. 11), pero permite la delegación de funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control sobre personas que realicen actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público (art. 13). Que la facultad para desarrollar leyes marco (art. 150 de la C. P., num. 19) es mucho más compleja que la de la simple reglamentación, teniendo en cuenta que se hace a través de decretos que tienen la virtud de derogar normas de carácter legal.
Expresa que las resoluciones de la Junta Monetaria son actos administrativos que se expedían en desarrollo de la función de regulación del mercado monetario, cambiario y crediticio y que eran competencias exclusivas de la Junta Monetaria establecidas de conformidad con la ley.
Posteriormente al folio 20 de la demanda anota la apoderada que es claro que la Junta Monetaria antes de la Constitución Política de 1991, y la actual Junta Directiva del Banco de la República, ejercen por naturaleza funciones típicas de regulación económica sujetas a los parámetros generales fijados por el Congreso, antes por virtud del artículo 76 de la Carta y actualmente en virtud del artículo 150, numeral 11, y por otra parte, los decretos ejecutivos que expide el gobierno son desarrollo de leyes marco que dicta el Congreso en virtud de lo previsto en el numeral 19, literal d) y que antes correspondían a los denominados reglamentos constitucionales autónomos del numeral 14 del artículo 120 de la C. P.
Estima que tanto unos reglamentos como los otros, son desarrollo de la función interventora del Estado en la Economía, y su naturaleza es la de los actos administrativos. Sin embargo, son diferentes y se fundamentan en mandatos constitucionales distintos, razones que impiden equipararlos para los efectos de la sentencia.
Considera que lo anterior permite entender mejor el fallo de la Corte Constitucional, según el cual la posibilidad de imponer sanciones con base en el artículo 211 del EOSF se reduce a la violación de leyes o decretos expedidos como desarrollo de la potestad interventora en la actividad financiera, bursátil y aseguradora como lo indica la C. P., que buscan directamente proteger la confianza del público en el sistema de captación masiva de recursos.
Que mal podría pensarse que en desarrollo de esa facultad, los decretos que desarrollan no cualquier ley, sino de las denominadas leyes marco, carecieran de fuerza suficiente como para imponer sanciones por su incumplimiento por parte del órgano administrativo encargado de ejercer la inspección y vigilancia, pues por el contrario, de ninguna manera se puede imponer sanciones con base en el citado artículo 211, cuando la pretendida norma violada sea una orden o circular proferida por la Superintendencia Bancaria, ente delegatario de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control. Y tampoco incluyó la Corte Constitucional dentro de los mandatos cuya inobservancia pueda ser objeto de la sanción tipificada en el artículo 211 del EOSF a las resoluciones de la Junta Monetaria, hoy Junta Directiva, por cuanto como lo explicó la Corte, éstas apuntan a regular el crédito, el sistema monetario y cambiarlo, más no las facultades de intervención en la actividad de los sujetos que desarrollan actividades financieras y de captación masiva de recursos.
Termina reseñando que si la sanción se deriva de un posible incumplimiento de resoluciones de la Junta Monetaria o de la Junta Directiva del Banco de la República, y de circulares de la Superintendencia Bancaria, no puede aplicarse las sanciones del artículo 211 del EOSF que están previstas para otras conductas, porque como muy bien lo aclaró la Corte Constitucional, en el fallo C-1161 de 2000, este artículo no prevé estas conductas y mal podría sancionarse a alguien con base en conductas que no están descritas en una ley preexistente.
Pues bien, antes de entrar a efectuar el análisis de las anteriores imputaciones conexas entre si, ha de precisarse que en ningún momento la entidad demandante Banco (…) desconoce la existencia del hecho por el cual fue sancionado por la Superintendencia Bancaria, esto es, el haber incurrido en defectos en las inversiones en Títulos para el Desarrollo Agropecuario Clase "A" y "B", previstas en la Resolución 77 de 1990 expedida por la Junta Monetaria, porque como bien lo indica la apoderada de la Superintendencia Bancaria en el escrito de contestación (fl. 115 C. L), tal hecho fue aceptado expresamente por dicha entidad bancaria a través del escrito de presentación de explicaciones radicado con el número 1998882787-21 de 6 de agosto de 1998, el cual obra en fotocopia a los folios 43 a 47 del C.2 de antecedentes, y que en su parte pertinente dice:
"(...) Trimestre de octubre a diciembre de 1997
En la liquidación de las inversiones de este trimestre solicitamos la retransmisión de los informes bisemanales correspondientes a la última bisemana de cada uno de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1997, debido a que las cifras incluidas en estos informes presentan diferencias respecto a los saldos registrados en la contabilidad.
(...)
Adicionalmente se presenta una diferencia entre las cifras tomadas como base para el cálculo de la inversión y el informe bisemanal con corte a noviembre 13 de 1997, los cuales corresponden a compromisos de compra de inversiones negociadas, adquiridas el 7 de noviembre y canceladas el 10 del mismo mes, por valor de $67.000.000 para un total de $ 201.000.000 por los tres días en los cuales el Banco mantuvo el compromiso.
(...)
Hemos procedido a cubrir el día de hoy el valor de los defectos presentados en el valor de la inversión en títulos de Desarrollo Agropecuario Clases "A" y "B". (resaltado fuera del texto).
Como atrás se vio, los cargos de la demanda sometidos al presente debate judicial se centran básicamente en la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria al banco (…) con fundamento, según la apoderada de la parte actora en la Resolución 77 de 1990 de la Junta Monetaria y la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995 expedida por la Superbancaria, las cuales en su sentir no tienen rango legal, ni reglamentario, entendiendo como tal únicamente aquél que se expide por el ejecutivo en desarrollo de las leyes marco (art. 150 num. 19, lit. d), del cual se deben excluir los reglamentos diferentes del anterior, las circulares y los conceptos que emita la Superintendencia, así como las Resoluciones que haya expedido la Junta Monetaria.
Sobre el particular ha de subrayarse en primer término que en cuanto a la Circular Básica Contable y Financiera No. 100 de 1995 expedida por la Superbancaria, la acusación que se hace en el libelo demandatorio resulta infundada, porque la Resolución acusada 712 de 5 de mayo de 2000 por medio de la cual se impuso al Banco (…) la sanción de multa de doce millones de pesos ($12.000.000.oo) M/cte. a favor del Tesoro Nacional, por el defecto de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clase "A" y "B", presentado en el Trimestre de Octubre a Diciembre de 1997, no se soportó por ninguna parte en la precitada Circular Básica Contable 100 de 1995, sino única y exclusivamente en el incumplimiento de las previsiones contenidas en la Resolución 77 de 1990 de la Junta Monetaria del Banco de la República y en el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
La citada Circular Básica Contable 100 de 1995 solo se viene a mencionar por la Superintendencia Bancaria, al proferirse la Resolución 2005 de 28 de diciembre de 2000, por medio de la cual se decidió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución sancionatoria 0712 de 5 de mayo de 2000, pero no como fundamento de la sanción, porque esta ya se había impuesto a través de la mencionada Resolución 0712, sino para justificar porque se había sancionado al Banco (…) por desconocimiento o infracción del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y para demostrar que en la decisión adoptada, la Resolución 0712, no se incurrió en falsa motivación (fls. 48 y 49 C. L).
La Sala tampoco realizará ningún estudio de fondo en relación con el artículo 326, numeral 5°, literal i), del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, porque ninguno de los actos administrativos cuya nulidad aquí se demanda hacen alusión alguna a ese precepto legal.
En lo que atañe con la citada Resolución 77 de 1990 de la Junta Monetaria, conviene verificar la competencia que constitucionalmente se le otorgó a la otrora Junta Monetaria, hoy Junta Directiva del Banco de la República, en materia de adopción y dirección de la política monetaria, cambiaria y crediticia del Estado, veamos:
Sabido es, que de conformidad con el artículo 371 de la Constitución Política, el Banco de la República es una persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio y entre sus funciones básicas se encuentran las de regular la moneda, los cambios internacionales, emitir la moneda legal, administrar las reservas internacionales, ser banquero de los establecimientos de crédito y servir como agente fiscal del gobierno. Funciones que se ejercerán en coordinación con la política económica general.
Por su parte, el artículo 372 de la citada Carta Fundamental prevé que la Junta Directiva del Banco de la República, antes Junta Monetaria, es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme con las funciones que le asigne la ley y que el Congreso de la República dictará la ley por la cual debe ceñirse el banco para el ejercicio de sus funciones.
Así las cosas, es claro que la Junta Directiva del Banco goza de plena autonomía para regular las actividades monetarias, cambiarias y crediticias, en coordinación con la política económica general, y en ese sentido funge como órgano regulador, pudiendo expedir las disposiciones que considere pertinentes para el logro de sus objetivos en las aludidas materias.
Es oportuno colegir, entonces, que la Junta Directiva, antes Junta Monetaria, del Banco emisor, es la autoridad encargada de regular las materias antedichas. Sobre el alcance de sus determinaciones la Corte Constitucional en sentencia C-021 de 27 de enero de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell, puntualizó:
"(…) en las materias aludidas el banco, por intermedio de su junta, expide los ordenamientos o reglas de acuerdo con los cuales se manejan en lo sucesivo las actividades monetarias, cambiarias y crediticias; lo cual no significa, como ya se advirtió, que esas regulaciones se deduzcan al margen de los criterios generales de política que en tales asuntos traza la ley; más también se exige por la Constitución que tales determinaciones deben adecuarse al contexto de la 'política económica general', de no suceder así, es seguro que los actos que las contienen resultarían violatorios del artículo 371 de la Carta Política, y, por ende, inconstitucionales.
Las 'regulaciones' de que trata el artículo 371, son, en principio, normas de carácter general, y su formulación, en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio, constituye una atribución exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente, ni con ninguna otra autoridad u organismo del Estado. Tanto es así, que ni el artículo 189 (atribuciones del Presidente de la República), ni en las disposiciones que regulan la banca central (arts. 371 a 373), se establecen otros niveles de competencia en las materias indicadas".
Ahora bien, la Resolución 77 de 28 de diciembre de 1990 de la Junta Monetaria, hoy Junta Directiva del Banco de la República, se expidió con fundamento en las facultades conferidas por las Leyes 7ª de 1973 y 16 y 45 de 1990.
En virtud del artículo 23 de la preanotada Ley 7a de 1973, se facultó a la Junta Monetaria, hoy Junta Directiva del Banco de la República para, "determinar el porcentaje de crédito que los bancos deban destinar a operaciones que la junta considere convenientes para estimular el desarrollo de la economía, de acuerdo con los objetivos monetarios. Con base en esta facultad la Junta podrá establecer que tales operaciones se realicen directamente por los bancos o que cumplan estas obligaciones con la suscripción de acciones, bonos o valores de institutos especializados públicos o privados."
A su vez, el artículo 26 de la Ley 45 de 1990 preceptúa:
"Inversiones obligatorias. La Junta Monetaria podrá señalar colocaciones sustitutivas de cualquier inversión obligatoria prevista en la ley, o establecer mecanismos alternativos para su cumplimiento, teniendo en cuenta la destinación de la inversión respectiva".
A su turno, el artículo 15 de la Ley 16 de 1990 consagró:
"Inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario. En desarrollo de lo previsto en el numeral 1° del artículo 10 de esta ley Finagro además de los recursos que capte del ahorro privado, contará con los provenientes de la emisión de los 'Títulos de Desarrollo Agropecuario'. Tales títulos serán suscritos por las entidades financieras en proporción a los diferentes tipos de sus exigibilidades en moneda legal, deducido previamente el encaje, según lo establezca, mediante normas de carácter general, la Junta Monetaria, organismo que también fijará sus plazos y tasas de interés".
Por último, el artículo 112 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, prescribe:
"Inversiones obligatorias
(...)
2. Inversión en títulos de desarrollo agropecuario. Las entidades financieras de acuerdo con el numeral 2° del artículo 267 del presente estatuto, deberán suscribir 'Títulos de Desarrollo Agropecuario' en proporción a los diferentes tipos de sus exigibilidades en moneda legal, deducido previamente el encaje, según lo establezca, mediante normas de carácter general, la Junta Directiva del Banco de la República, organismo que también fijará sus plazos y tasas de interés" (resaltado fuera del texto).
Visto lo anterior, no existe la menor duda que es la Ley, concretamente la 7a de 1973, y la 16 y 45 de 1993, así como el Decreto 663 de 1993 o Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que analizados de manera integral con los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, los que han facultado de manera expresa a la Junta Monetaria, hoy Junta Directiva del Banco de la República, para establecer el Régimen obligatorio de Inversiones en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clases "A" y "B", al que deben sujetarse las entidades financieras, y las reglas que en dicho régimen se disponen, como es el caso de la Resolución 077 de 1990, es de imperiosa observancia para las instituciones financieras, entre ellas, la aquí demandante Banco (…).
En lo concerniente al artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que es uno de los preceptos en que se funda o apoya la Resolución sancionatoria acusada 0712 de 5 de mayo de 2000, se tiene lo siguiente:
Dispone la norma legal en cita:
"Art. 211 sanciones administrativas
1. Régimen General. Cuando el Superintendente Bancario, después de pedir explicaciones a los administradores o a los representantes legales de cualquier institución sometida a su vigilancia, se cerciore de que estos han violado una norma de su estatuto o reglamento, o cualquiera otra legal a que deba estar sometido, impondrá al establecimiento, por cada vez, una multa a favor del tesoro nacional no menor de quinientos mil pesos ($500.000) ni mayor de ($2.000.000), graduándola a su juicio, según la gravedad de la infracción o el beneficio pecuniario obtenido, o según ambos factores. Estas sumas se ajustarán anualmente, a partir de la vigencia del Decreto 2920 de 1982, en el mismo sentido y porcentaje en que varíe el índice de precios al consumidor que suministre el DANE.
Las multas previstas en este artículo podrán ser sucesivas mientras subsista el incumplimiento de las normas y se aplicarán sin perjuicio de lo dispuesto en los numerales 1, 2, y 3 del artículo 208 del presente Estatuto".
Ha de acotarse que el inciso u ordinal primero del preanotado artículo 211 del EOSF fue acusado de inconstitucionalidad ante la H. Corte Constitucional.
De acuerdo con el artículo 45 del Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia o Ley 270 de 1996, "las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efecto hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario".
Así mismo, el artículo 48 del citado Estatuto ordena:
"Art. 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, solo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace tiene carácter obligatorio general".
La sentencia de constitucionalidad C-1161 a que hace referencia los cargos o imputaciones de la demanda cuyo análisis de fondo aquí se verifica, en su parte resolutiva, que es la de obligatorio cumplimiento para todas las personas (erga omnes), es del siguiente contenido:
"VII Decisión
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
(…)
Resuelve
(...)
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE la expresión 'reglamento' del ordinal primero del artículo 211 del Decreto Ley 663 de 1993, en el entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19, literal d) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.
Quinto: Declarar EXEQUIBLE el resto del ordinal primero acusado del artículo 211 del Decreto ley 663 de 1993"1.
De otro lado, cabe destacar que el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta Política estatuye:
"Art. 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(...)
Dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
(...)
d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público".
En el caso materia del presente estudio, la Superintendencia Bancaria, como ya se dijo, profirió la Resolución acusada 712 de 5 de mayo de 2000, teniendo como fundamento la citada Resolución 077 de 1990 de la Junta Monetaria del Banco de la República, y el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la primera de ellas dictada en desarrollo de normas generales o leyes marco a que se refiere el artículo 150, numeral 19, literal d) de la Carta Política, cuales fueron las Leyes 7a de 1973 y 16 y 45 de 1990 que le sirvieron de fundamento o soporte legal.
Luego, es evidente que el aludido organismo de vigilancia y control de las entidades financieras, sancionó con multa al Banco (…) en forma correcta, al fundamentarse en una Resolución reglamentaria como la 77 de 1990 de la Junta Monetaria, que tuvo como fundamento legal normas de carácter general en materia relacionada con la actividad monetaria, esto es, las citadas leyes 7a de 1973, 16 y 45 de 1990, actividad que desde luego hace parte el régimen obligatorio de Inversiones en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clases "A" y "B", al que debe estar sujeto el Banco (…), quien no cumplió presentando un defecto de $ 44.647.000 en los títulos clase "A" y un defecto de $ 111.322.000 en los títulos de inversión Clase "B", durante el trimestre comprendido entre octubre y diciembre de 1997, tal como se indica en la parte motiva de la Resolución acusada 0712 de 5 de mayo de. 2000 (fl. 33C.L).
Por último, resulta pertinente recordar que las sanciones para el sector financiero llevan implícita finalidades propias, como la de prevenir o rectificar determinadas conductas administrativas lesivas al interés y seguridad económica del Estado, facultad que acorde con lo señalado por el H. Consejo de Estado es reglada por cuanto se enmarca dentro de las normas jurídicas respectivas, es decir, que la Superintendencia Bancaria al constatar la infracción de una norma como aquí ocurrió, no tiene otra alternativa y deber diferente que aplicar la sanción.
En consecuencia, las imputaciones o cargos atrás analizados de manera conjunta, en los que se aduce la violación de los artículos 6°, 29, 113, 121, 150 numeral 19, literal d), 189, numerales 24 y 25 209 y 243 de la Carta Política; 35 del C. C. A.; 45 y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia o Ley 270 de 1996; 211 y 326, numeral 5, literal i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), y la sentencia C-1161 de 2000 de la Corte Constitucional, por las razones expuestas en este proveído, no están llamados a prosperar. Por tal motivo, los actos administrativos acusados deberán permanecer incólumes, toda vez que la presunción de legalidad que los ampara no me desvirtuada por la parte actora.
En lo relativo a la proporcionalidad y graduación de la sanción impuesta al Banco (…) a través de la Resolución 712 de 5 de mayo de 2000, proferida por la Superintendencia Bancaria, se tiene que el demandante señala en el libelo demandatorio que la dosificación de la multa tiene un fundamento desconocido para el sancionado en razón a que no se consignaron los motivos que llevaron a la Superintendencia a fijar el monto de la referida multa.
Sobre el particular conviene anotar que al folio 33 C.1., de la parte motiva de la Resolución sancionatoria acusada 0712 de 2000, se registra lo siguiente:
"Premisas en torno a la infracción. En punto a las explicaciones presentadas por el establecimiento bancario, es del caso indicar en primer lugar que la entidad acepta de manera expresa el incumplimiento de las normas que regulan las inversiones en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clase 'A' y 'B'. En aras de hacer precisión al monto de los defectos presentados durante el período de tiempo sub lite, conviene destacar que el incumplimiento al requerido de inversión en TDA Clase 'A' durante el semestre cuestionado fue de $ 44.647.000 a su vez para el mismo lapso el defecto en TDA Clase "B" fue de $ 111.322.000.
La entidad en las explicaciones no objeta las contravenciones imputadas por esta Superintendencia, sino que por el contrario acepta su ocurrencia precisando la manera como se generaron y poniendo de presente las diferencias entre las cifras tomadas como base para el cálculo de la inversión y el informe bisemanal, y que dio como resultado el defecto de la inversión por el que este organismo de control se vio precisado a solicitar explicaciones de rigor".
De lo antes transcrito, resulta evidente que se trató de defectos reales en los aludidos títulos de Desarrollo Agropecuario, suficientemente comprobados, que llevaron al Banco (…) a cubrirlos en la fecha en que rindió las explicaciones correspondientes.
La Sala precisa que en un caso de similares características al que aquí se controvierte, la Sección Primera, Subsección A, de este Tribunal, sobre el punto de la proporcionalidad entre la infracción y la sanción impuesta por el ente de control aquí demandado, dijo:
"En el presente caso se tiene que la imposición de las dos multas por valor de $9.510.000 cada una, tuvo origen en haber incurrido la Corporación en dos irregularidades los días 11 y 12 de septiembre de 1996 que rebajaron el promedio de las exigibilidades al no incluirse repos en inversiones sujetas a encaje, lo que implicó contravenciones a las Resoluciones 77 de 1990 de la Junta Monetaria, 28 de 1992, 6 y 13 de 1996 de la Junta Directiva del Banco de la República en concordancia con la circular externa 100 de 1995 de la Superintendencia Bancaria (defectos de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario Clases "A" y "B" para el mes de octubre de 1996), hechos probados, reconocidos por la demandante, endilgados válidamente y sancionados dentro del régimen especial que al efecto rige.
Establecidas tales infracciones la Superintendencia tenía la obligación de aplicar el régimen institucional de sanciones administrativas contemplado en el artículo 211 del EOSF, fijando la multa en un valor no menor de $9.506.593.53 ni mayor de $38.026.374.13, cifra resultante de aplicar los ajustes que manda el decreto 2920 de 1982, en concordancia con los artículos 209 y 211 del EOSF.
Como se observa, la Superintendencia Bancaria impuso las multas por el mismo monto que permite la ley, lo cual descarta la "desproporcionalidad entre la sanción y la infracción", y, por ende, la violación al debido proceso que alega la accionante"2.
Para el caso presente en estudio, la multa impuesta de $12.000.000.oo fue fijada correctamente y en forma razonable y proporcional a la conducta cometida por el Banco (…), porque tal como se indica en la Resolución acusada 0712 de 2000, se evidenciaron defectos de inversión en Títulos de Desarrollo Agropecuario en cuantías de $44.647.000 y $111.322.000, respectivamente y como se observa, la multa impuesta se encuentra dentro de los límites previstos en el citado artículo 211 del Estatuto, Orgánico del Sistema Financiero.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
Primero. Declarar no probada la excepción de inepta demanda, propuesta por la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Deniéganse las pretensiones de la demanda.»
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