Defensor del Cliente
Corte Constitucional. Sala Plena. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. Sentencia C-1150 del 2 de diciembre de 2003. Expediente D-4574.
Síntesis: Delegación y desconcentración de funciones de vigilancia y control del Presidente de la República. Atribución de funciones administrativas a particulares. Imposibilidad de delegar en un particular el ejercicio de funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora. Defensor del cliente. Alcance de sus competencias. Se limita a la defensa de los intereses de los usuarios y a servir de mediador entre usuarios y entidades. El derecho de petición no tiene dentro de su naturaleza ser de carácter subsidiario. Inexequibilidad de la presentación de la queja ante el defensor del cliente, como requisito de procedibilidad para acudir ante la Superintendencia Bancaria.
[§ 008] «(…)
II. NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 45.064 del 15 de enero de 2003, y se resalta lo demandado:
"Ley 795 de 2003
Por la cual se ajustan algunas normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA
(....)
Artículo 24. Modifícase el numeral 4 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual quedará así:
'4. Debida prestación del servicio y protección al consumidor.
4.1 Deber general. Las instituciones sometidas al control de la Superintendencia Bancaria, en cuanto desarrollan actividades de interés público, deberán emplear la debida diligencia en la prestación de los servicios a sus clientes a fin de que estos reciban la atención debida en el desarrollo de las relaciones contractuales que se establezcan con aquellas y, en general, en el desenvolvimiento normal de sus operaciones.
Igualmente, en la celebración de las operaciones propias de su objeto dichas instituciones deberán abstenerse de convenir cláusulas que por su carácter exorbitante puedan afectar el equilibrio del contrato o dar lugar a un abuso de posición dominante.
4.2 Defensor del cliente. Las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberán contar con un defensor del cliente, cuya función será la de ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios.
El defensor del cliente de las instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria deberá ser independiente de los organismos de administración de las mismas entidades y no podrá desempeñar en ellas función distinta a la aquí prevista.
Dentro de los parámetros establecidos en este numeral el Gobierno Nacional mediante normas de carácter general señalará las reglas a las cuales deberá sujetarse la actividad del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
Corresponderá a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas.
4.3 Procedimiento para el conocimiento de las quejas. Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer, el cliente o usuario deberá presentar su reclamación al defensor, quien deberá pronunciarse sobre ella en un término que en ningún caso podrá ser superior a quince (15) días hábiles, contados desde el momento en que cuente con todos los documentos necesarios para resolver la queja.
Lo establecido en el inciso anterior se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria.
4.4 Sanciones. El incumplimiento de las obligaciones a cargo del defensor del cliente será sancionado por la Superintendencia Bancaria en la forma prevista en la Parte Séptima del presente Estatuto. En los términos de dichas disposiciones las instituciones vigiladas podrán ser sancionadas por no designar al defensor del cliente, por no efectuar las apropiaciones necesarias para el suministro de los recursos humanos y técnicos que requiera su adecuado desempeño o por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones. El defensor del cliente podrá ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias.
Parágrafo. El defensor del cliente podrá desempeñar su función simultáneamente en varias instituciones vigiladas. Se excluye de la obligación de contar con un defensor del cliente a los bancos de redescuento."
(…)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
(…)
El primer asunto bajo revisión
2. La disposición parcialmente acusada establece que toda entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria (de ahora en adelante EVSB) debe tener un defensor del cliente, quien debe resolver las quejas de los usuarios relativas a la prestación del servicio. El actor considera que los apartes acusados son entonces inconstitucionales pues transfieren al defensor del cliente, que es un particular, atribuciones que son propias del Presidente de la República y de la Superintendencia Bancaria, como son la inspección y vigilancia de las EVSB. Además, agrega el actor, esas normas también desconocen el derecho de petición, pues establecen que las personas deben acudir inicialmente al defensor del cliente de la respectiva EVSB, antes de poder presentar un reclamo, que es en el fondo un derecho de petición, ante la Superintendencia Bancaria. Según su parecer, esa regulación no sólo debía ser adoptada por ley estatutaria sino que además establece obstáculos injustificados a la presentación de peticiones ante las autoridades.
Por el contrario, para los intervinientes y la Vista Fiscal, los apartes acusados se ajustan a la Carta. Según su parecer, la atribución al defensor del cliente de las EVSB de la facultad de resolver las quejas de los usuarios no implica ninguna delegación de las competencias presidenciales de inspección y vigilancia de dichas entidades, pues se trata de asuntos distintos, pues el defensor no ejerce funciones públicas sino que simplemente resuelve controversias. Pero además, agrega una de las intervinientes, incluso si se admitiera que la función del defensor del cliente es pública y administrativa, no por ello sería inconstitucional, pues se trataría de una descentralización por colaboración que está autorizada por la Carta. Finalmente consideran estos intervinientes que la obligación que imponen esas normas al usuario de acudir primero al defensor del cliente, antes de poder presentar su queja ante la Superintendencia Bancaria, no restringe inconstitucionalmente el derecho de petición, ya que busca una respuesta más ágil a los reclamos de las personas, en la medida en que pretende que éstas sean resueltas directamente a nivel de las propias entidades financieras.
3. Conforme a lo anterior, el problema constitucional que esta Corte debe estudiar es si los apartes acusados desconocen las competencias propias del Presidente de inspección y vigilancia de las entidades bancarias, al conferir al defensor del cliente de las entidades bancarias la facultad de resolver las quejas de los usuarios sobre la prestación del servicio. Igualmente deberá esta Corporación examinar si esas normas vulneran el derecho de petición al establecer para los usuarios la obligación de acudir primero ante el defensor del cliente antes de poder acudir ante la Superintendencia Bancaria. Para resolver estos interrogantes, la Corte comenzará por recordar brevemente las características de la delegación y desconcentración de las funciones presidenciales de inspección y vigilancia de establecimientos bancarios y de crédito, para luego analizar la naturaleza de la figura del defensor del cliente, y así determinar si ésta desconoce las competencias propias de los organismos de vigilancia y control, y en especial las atribuciones del Presidente de la República en las labores de inspección, vigilancia y control del sector financiero.
Delegación y desconcentración de funciones de vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria y del Presidente de la República.
4. La Constitución no sólo autoriza la delegación y desconcentración de las funciones administrativas en general (C. P art. 209) sino que específicamente autoriza la delegación de ciertas funciones presidenciales (C. P art. 211), como una técnica de manejo administrativo, en virtud "de la cual, se produce el traslado de competencias de un órgano que es titular de las respectivas funciones a otro, para que sean ejercidas por éste, bajo su responsabilidad, dentro de los términos y condiciones que fije la ley"1.
5. De otro lado, como esta Corte lo ha señalado en numerosas oportunidades, las funciones de inspección, vigilancia y control que la Carta atribuye al Presidente (CP art. 189 ords. 21, 22 y 24) pueden ser delegadas en otros entes estatales, definidos por la ley, como las superintendencias, pues es imposible que todas esas atribuciones sean directamente ejercidas por el Presidente. Ha dicho al respecto esta Corte:
"Que las funciones de inspección y vigilancia asignadas al Presidente de la República se ejecuten por medio de organismos de carácter administrativo como las superintendencias, no infringe el ordenamiento superior pues, como ya lo ha expresado la Corte, es imposible que dicho funcionario pueda realizar directa y personalmente todas y cada una de las funciones que el constituyente le ha encomendado, de manera que bien puede la ley delegar algunas de sus atribuciones en otras entidades administrativas, siempre y cuando no se trate de funciones que, según la Constitución, no puedan ser objeto de delegación"2.
6. Finalmente, la Carta también prevé formas de descentralización por colaboración pues los particulares pueden, dentro de ciertas condiciones, cumplir funciones administrativas (CP art. 210). Sin embargo, como esta Corte lo ha indicado, no sólo no toda función administrativa puede ser delegada a particulares sino que además la ley debe precisar con claridad el régimen de esos particulares que están investidos de esas funciones3. Ha dicho al respecto esta Corporación:
"Resulta claro que la atribución de funciones administrativas a particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida, acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a la privatización indirecta del patrimonio público. Por ello resulta particularmente importante que las funciones que se encomendarán a los particulares sean específicamente determinadas"4.
7. Conforme a lo anterior, la ley puede atribuir a una entidad, como la Superintendencia Bancaria, el desarrollo, en delegación del Presidente, de funciones de inspección, vigilancia y control de ciertas entidades. Igualmente, es posible que, dentro de ciertos límites, la ley atribuya a los particulares el ejercicio de funciones administrativas. La pregunta que surge, a partir de los cargos formulados por el actor, es si la ley puede delegar en un particular el ejercicio de las funciones presidenciales de inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público (C. P art. 189 ord. 24). Y la respuesta es negativa pues esta Corte ha señalado que uno de los límites para la atribución de funciones administrativas a los particulares es la "imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga"5. Ahora bien, si la Constitución atribuye al Presidente el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control de ciertas actividades es por cuanto considera que las actividades, a pesar de que pueden ser desarrolladas por particulares, deben estar sometidas, por su trascendencia, a una vigilancia estatal, desarrollada por el propio Gobierno. En esas circunstancias, si se permitiera que esa función presidencial de inspección, vigilancia y control fuera atribuida a un particular, entonces la competencia presidencial quedaría vaciada de contenido, puesto que las actividades de los particulares estarían sometidas al control, inspección y vigilancia de otro particular, cuando la Carta atribuyó esas funciones a la máxima autoridad administrativa. Esto significa entonces que esas funciones de inspección, vigilancia y control son estatales, y no pueden ser delegadas en un particular.
8. El análisis precedente muestra que el actor parte de una premisa cierta, y es que las funciones de inspección, vigilancia y control propias del Presidente no pueden ser atribuidas a los particulares, aunque pueden ser delegadas y desconcentradas en entes estatales. Por consiguiente, el problema que debe estudiar la Corte es si efectivamente la regulación de la figura del defensor del cliente implica una indebida delegación o desconcentración en un particular de esas funciones presidenciales, que la ley ha radicado en la Superintendencia Bancaria.
Las disposiciones que regulan la figura del defensor del cliente
9. Los intervinientes y la Vista Fiscal argumentan que no existe ninguna delegación ni desconcentración indebida de las funciones de vigilancia y control sobre la entidades financieras en un particular, por la sencilla razón de que las labores del defensor del cliente y de la superintendencia son distintas; así, mientras el defensor, al tramitar una queja, únicamente media en el conflicto, la Superintendencia Bancaria tiene otro propósito, como es establecer eventualmente responsabilidades. Un examen atento de los ordinales 4.2, 4.3 y 4.4 del artículo 98 del EOSF, que contienen la regulación de la figura del defensor del cliente, muestra que le asiste razón a estas intervenciones.
10. Las disposiciones que configuran la institución del defensor del cliente de las EVSB dejan en claro que el defensor es en todos sus cometidos y funciones un particular, y aunque la ley lo define como un ente independiente de los organismos de administración de las entidades vigiladas, es nombrado y financiado por ellas. Así lo dice claramente el inciso final del numeral 4.2, que establece que corresponde "a la asamblea general de socios o de asociados de las instituciones vigiladas la designación del defensor del cliente. En la misma sesión en que sea designado deberá incluirse la información relativa a las apropiaciones previstas para el suministro de recursos humanos y técnicos destinados al desempeño de las funciones a él asignadas". Igualmente, la facultad esencial del defensor del cliente (resolver quejas individuales) es, para todos los efectos, distinta a la de inspección y vigilancia, pues no tiene la competencia expresa para imponer sanciones ni para declarar responsabilidad administrativa. Por el contrario, su función se restringe a la de ser el vocero de los usuarios ante las entidades vigiladas y a la de conocer y resolver las quejas relacionadas con la prestación de los servicios.
Esto indica que el defensor del cliente es una instancia mediadora al interior de las entidades financieras, que busca promover la solución ágil de las quejas presentadas por los usuarios ante la entidad, servir de instancia de autocomposición de conflictos y procurar que ciertos asuntos sean tratados por la entidad y el cliente, aunque ello no elimine la competencia de la Superintendencia Bancaria. En este orden de ideas, el diseño legislativo de la figura del defensor del cliente no suscita particulares problemas constitucionales. Con todo, para la Corte es necesario desarrollar consideraciones especiales sobre la naturaleza del defensor del cliente, teniendo en cuenta los asuntos planteados en la demanda: en primer lugar, el alcance de la competencia del defensor; en segundo lugar, la no atribución de funciones públicas o administrativas y, en tercer lugar, la no vinculatoriedad de las decisiones del defensor para la entidad vigilada.
Alcance de la figura del defensor del cliente
11. Teniendo en cuenta las normas que regulan lo concerniente al defensor del cliente, la Corte reitera lo siguiente: i) no es posible trasladar las funciones administrativas de control y vigilancia de las entidades financieras propias del Presidente de la República, en un particular; ii) tampoco es viable jurídicamente reconocer que el defensor del cliente, como un ente particular, tiene facultades imperativas sobre las entidades vigiladas por la Superbancaria; finalmente, iii) tampoco es admisible, desde el punto de vista constitucional, aceptar que la competencia para resolver quejas sea una competencia paralela o una prolongación de las funciones de la Superbancaria. Ello es consecuencia necesaria del carácter que la ley le ha dado a la figura del defensor del cliente de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Una lectura de las normas referidas a esta materia demuestra lo afirmado.
12. En primer lugar, el defensor del cliente, no desempeña ni puede desempeñar funciones administrativas. En este sentido, tanto la atribución de competencias como el ejercicio de las mismas, debe entenderse en el marco de la naturaleza propia del defensor del cliente; esto es, como labores características de un ente de carácter particular el cual no cumple ninguna función pública y que por tanto, no adelanta funciones de control o de vigilancia de las entidades privadas o públicas en las que desarrolla su gestión. Esta interpretación se sigue de las disposiciones de la ley, en tanto ella define el origen, financiación y funciones del defensor del cliente. Así, el artículo 24 de la ley demandada establece que el defensor del cliente es un vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, que actúa con independencia frente a los organismos de administración de las entidades vigiladas por la Superintendencia y que es designado por la asamblea general de socios o de asociados de cada institución vigilada. Anota este mismo artículo que sus funciones son claras y taxativas, pues establece que "no podrá desempeñar (...) función distinta a la aquí prevista". Incluso, la ley establece sanciones para el defensor del cliente, pues determina que éste podrá ser sancionado por el incumplimiento de las obligaciones que le son propias, lo cual obviamente incluye tanto insuficiencias, como excesos en su actuación.
De ahí se concluye que el propósito del legislador es que dicho defensor sea un particular elegido, nombrado y financiado por las mismas entidades vigiladas. Luego, no es posible admitir que a partir de una dudosa interpretación extensiva de sus competencias, se pueda calificar como un particular con funciones públicas, como un particular que desarrolla funciones típicamente administrativas o como un particular que desarrolla una competencia paralela a la de la Superintendencia Bancaria, como entidad encargada de llevar a cabo las labores de control, inspección y vigilancia.
13. En segundo lugar, la competencia del defensor del cliente, como la propia ley lo determina, se restringe a dos facultades: "ser vocero de los clientes o usuarios ante la respectiva institución, así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios"6. Lo que implica esta norma es que el ejercicio de sus funciones debe mantenerse dentro de la finalidad que inspira la figura, es decir, la de servir de puente institucional entre los usuarios de los servicios de las entidades vigiladas y los representantes de las mismas. En este sentido, su competencia de vocería y de trámite de quejas se restringe a las situaciones exclusivamente relacionadas con la prestación de los servicios de cada entidad, lo que a su vez implica que el defensor del cliente no pueda abrogarse o no le puedan ser conferidas funciones relacionadas con el control de la gestión interna de la entidad o de control disciplinario personal o institucional de la entidad vigilada.
Además de lo anterior, es claro que el defensor del cliente tiene una carga de diligencia en cuanto al examen de la queja. Así, antes de dar trámite a cualquier queja que sea presentada por un usuario, en relación con la prestación del servicio (ámbito propio del defensor), deberá examinar la seriedad de la misma antes de emprender cualquier diligencia, pues ello genera no sólo eficacia en su labor, sino que lo habilita en cuanto a la competencia que le corresponde. Esta carga de diligencia surge, porque el defensor del cliente no debe ocuparse de asuntos que no constituyan una queja real dentro de un marco mínimo de razonabilidad o que no se encuadran dentro de su estricto marco de funciones.
14. En tercer lugar, es insostenible la interpretación que pretende que el defensor está facultado para dictar órdenes a las entidades vigiladas. Para la Corte, de las disposiciones ahora demandadas no puede seguirse que el defensor tenga facultades imperativas o coercitivas, ni muchos menos que pueda decretar responsabilidad ante el eventual incumplimiento de las obligaciones de la entidad frente al defensor.
La resolución de las quejas de que se ocupa el defensor del cliente se encuentra en el marco de las funciones de mediación, tal como quedó plasmado en la norma. De esta manera, según la interpretación de las disposiciones legales objeto de control, el pronunciamiento del defensor del cliente no resulta obligatorio o vinculante para la entidad vigilada y mucho menos para la Superintendencia. En efecto, la función de defensa de los intereses de los usuarios se concreta en la de servir de mediador entre usuarios y entidades. En este sentido, la creación de la figura del defensor del cliente constituye desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana, en tanto abre nuevas oportunidades institucionales para la búsqueda, proposición y obtención de solución a los conflictos que se presenten con ocasión de la prestación de los servicios por parte de las entidades vigiladas.
Como se dijo, la actuación del defensor no es vinculante para las entidades vigiladas y mucho menos perentoria para las entidades administrativas del Estado que desarrollan, estas sí, funciones de control, inspección y vigilancia. Por tanto, las decisiones del defensor del cliente únicamente son elementos de juicio para las entidades y para la Superintendencia, razón por la cual esta última no podrá suprimir las etapas propias de cada una de las actuaciones administrativas que deben desplegarse frente a una queja.
15. Nótese que los alcances de la figura del Defensor del Cliente son evidentes desde la discusión legislativa. Así, según obra en las Gacetas 171 y 464 de 2002, la intención del legislador al introducir la figura fue formalizarla a través del reconocimiento legal, para que fuese una instancia de mediación efectiva e independiente de solución de las quejas presentadas por clientes y usuarios de las mismas. Todo ello en concordancia con la debida prestación del servicio y la protección al consumidor. En la Gaceta 464 se establece entonces que el pronunciamiento del defensor del cliente es condición de procedibilidad para el conocimiento de quejas de entidades vigiladas por parte de la Superintendencia Bancaria. Posteriormente, como consta en la Gaceta 569 de 2002, se agrega que cuando el pronunciamiento que emita el defensor sea íntegramente favorable a las pretensiones del cliente o usuario de la institución vigilada, tendrá carácter vinculante y hará tránsito a cosa juzgada. Sin embargo, posteriormente, esta última previsión desaparece, lo cual muestra que el Congreso no tuvo la intención de atribuir fuerza coercitiva a las soluciones propuestas por el defensor del cliente a los conflictos suscitados por la prestación del servicio. En efecto, si hubiera sido la intención del legislador determinar que el defensor del cliente decidiera definitivamente, así habría quedado en el texto final de la ley, pero diversas razones lo llevaron a suprimir tal norma y dejar el texto que ahora conocemos, que obviamente desechó tal posibilidad.
La actuación del defensor del cliente, no implica que la Superintendencia pueda pretermitir etapas administrativas o abreviar las actuaciones ordenadas por la ley dentro de los procedimientos adelantados frente a una queja, pues ello sería violatorio del debido proceso. En efecto, los pronunciamientos del defensor del cliente no constituyen órdenes ni criterios decisorios para la Superintendencia; además, cualquier alteración del procedimiento estaría en contra del principio de legalidad que determina la actuación de la Superintendencia.
16. Vale la pena reiterar que las funciones de la Superintendencia no dependen de la actuación del cliente o de la comparecencia o no del usuario ante el defensor de cada entidad. No importa entonces que el usuario acuda al defensor o a la Superintendencia, de igual manera la Superintendencia está obligada a tramitar la queja del usuario con el mismo rigor y las mismas etapas procesales, y está dentro de sus potestades considerar las sugerencias del defensor del cliente como a bien tenga. Obviamente, ello implica que la Superintendencia no puede eludir su competencia, enviando las quejas que recibe al defensor de cada entidad vigilada, pues evidentemente se trata del cumplimiento de funciones y finalidades distintas.
Si la Superintendencia subordina su competencia a una actuación previa del defensor del cliente, estaría violando la Constitución y la ley. No obstante, la Superintendencia puede enviar una queja al defensor del cliente para que éste se pronuncie, cuando considere que el asunto planteado no está dentro de su ámbito de competencia por no tener trascendencia administrativa alguna. Es decir, cuando opine que se trata de un asunto que perfectamente puede ser resuelto por la entidad vigilada con la mediación del defensor del cliente. Caso en el cual, el tema no debe volver a la Superintendencia por tratarse de asuntos eminentemente internos.
17. De otro lado, como se dijo, es obvio que el Defensor del Cliente sólo puede actuar sobre aspectos que guarden relación directa con la prestación del servicio en la entidad. Por ello le está vedado invadir el campo de acción de la Superintendencia, y de los diferentes órganos de control o de la justicia.
Sobre el deber de las entidades de otorgar la información necesaria para que el defensor se pronuncie sobre las quejas, debe aclarar la Corte que estos datos deben estar íntimamente ligados con el ejercicio de sus competencias. Es decir, asuntos estrictamente relacionados con quejas relativas a la prestación del servicio.
18. Como conclusión obligada de lo establecido previamente, el Defensor del Cliente no puede ser visto como coadministrador ni como coejecutor del gasto en las entidades vigiladas. Si el defensor debe limitar su actuación a las facultades que le ha otorgado la ley, mal podría interferir en el curso normal de una entidad vigilada a través de determinaciones de carácter administrativo o presupuestal que no son de su competencia. El defensor no puede entonces establecer directrices en ese aspecto pues estaría invadiendo un campo que le está vedado.
Además, el defensor del cliente debe actuar con la razonabilidad pertinente para cada caso. Tratándose de entidades oficiales intervenidas, es obvio que todo lo que ocurra en ellas se mueve dentro de un marco sujeto a la legalidad, delimitado por procedimientos y términos específicos y por tanto las solicitudes y actuaciones del defensor deberán acoplarse a esta situación. Así, el defensor no puede desconocer los términos y procedimientos establecidos por la ley para la administración, pues tales mandatos son perentorios y la buena marcha de la entidad o sus políticas no pueden verse modificadas por el defensor, ya que no se trata de un coadministrador.
19. Como resumen, podemos afirmar lo siguiente:
i) El defensor del cliente no cumple ningún tipo de función pública, ni administrativa, porque la ley no le confirió tal potestad. En efecto, la competencia que le fue atribuida no se enmarca en ninguna de las figuras de delegación, desconcentración o descentralización por colaboración. El tenor literal de las normas aplicables muestra que su naturaleza es eminentemente privada, lo que se sigue de su origen y financiación y sobre todo de la definición legal de sus competencias.
ii) Por lo anterior, sus funciones están restringidas a la vocería de los intereses de los usuarios de los servicios y a la resolución de quejas en interés particular a través de la mediación entre los usuarios y los representantes de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Las funciones del defensor del cliente no pueden entonces ser asimiladas o tenidas como funciones propias de control, inspección y vigilancia, o de control de gestión interna, disciplinario personal o institucional, o de cualquier otro tipo de control semejante pues la ley no le ha otorgado tales competencias.
iii) De otro lado, la expresión "resolver las quejas" se refiere a la capacidad del defensor de hacer recomendaciones, sugerencias o expresar su punto de vista sobre la prestación del servicio. Por lo tanto, tales pronunciamientos carecen en absoluto de fuerza vinculante tanto para la entidad vigilada, como para el ente de control. Ello explica que la Superintendencia Bancaria y la entidad vigilada no estén sometidas a las recomendaciones del Defensor y, en consecuencia, están en total libertad para decidir si aceptan o no sus sugerencias.
iv) Como consecuencia lógica de esto, por tratarse de funciones, ámbitos de acción y competencias diferentes, la actuación del defensor del cliente no autoriza a la Superintendencia a pretermitir las etapas propias del procedimiento administrativo ante la presentación de una queja. Así, el principio de legalidad que rige las actuaciones de la administración no sufre mengua o transformación alguna por la creación del defensor del cliente.
v) Obviamente su ámbito de actuación se limita a los aspectos relacionados con la prestación del servicio en las entidades vigiladas, sin que pueda invadir órbitas que corresponden a la Superintendencia, a los entes de control o a la justicia. Por tal razón las informaciones que solicite el defensor del cliente sólo pueden estar relacionadas con el ejercicio estricto de su ámbito de actuación, es decir, referidas a quejas por la prestación del servicio y no a otros asuntos.
vi) Finalmente, para la Corte es claro que el defensor del cliente no es coadministrador de la entidad ni coejecutor del gasto. Tampoco cuenta con facultades de nominación, nombramiento o contratación. En consecuencia, el defensor del cliente no puede reemplazar a la entidad vigilada, en la toma de decisiones que son del exclusivo ámbito de competencia de ésta.
20. Conforme a todo lo anterior, la Corte declarará la constitucionalidad de los apartes acusados del numeral 4.2 y 4.4 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal y como fueron modificados por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003.
Inexequibilidad del requisito de procedibilidad consagrado en el numeral 4.3 del artículo 24 de la ley acusada.
21. El aparte demandado establece que antes de someter una queja individual relacionada con la prestación del servicio por parte de EVSB, el usuario deberá presentar su reclamación al defensor del cliente. Para el demandante, tal exigencia vulnera el derecho de petición al establecer un requisito de procedibilidad. Para los intervinientes, el mecanismo del defensor del cliente y su obligatoriedad como trámite previo a la interposición de quejas ante la Superintendencia cumple con la exigencia de celeridad para ambas partes de la relación contractual, por tanto la figura se ajusta a la Carta. Idéntico criterio sostiene el despacho del Procurador, pues considera que no se restringe el derecho de petición, toda vez que las funciones del defensor del cliente protegen los derechos de los usuarios de las EVSB, contribuyen a descongestionar la administración de justicia y constituyen un gran apoyo para lograr los objetivos de eficiencia y prontitud. En cuanto al requisito de procedibilidad, encuentra la Vista Fiscal, que este mecanismo no restringe el ejercicio del derecho de petición sino que lo hace más expedito, dada la celeridad del defensor del cliente para resolver las quejas de los usuarios.
De conformidad con lo planteado previamente, corresponde a esta Corte determinar si el establecimiento de este requisito de procedibilidad, consistente en presentar las quejas al defensor del cliente antes de acudir a la Superintendencia Bancaria, vulnera algún derecho constitucional por tratarse de una medida desproporcionada. Para estudiar el asunto la Corte precisará inicialmente el enlace entre este requisito de procedibilidad con toda la argumentación desplegada hasta el momento acerca de la naturaleza y funciones del defensor del cliente, para luego analizar la proporcionalidad de la medida.
22. De acuerdo con lo expuesto en los puntos anteriores, es claro que el defensor del cliente no cumple funciones administrativas ni es una prolongación de la Superintendencia Bancaria. Admitido esto, no encuentra la Corte razón alguna para aceptar que la actuación del defensor del cliente subordine la competencia que le corresponde a la Superintendencia y en la práctica paralice su desempeño frente a las quejas ciudadanas. Ello no sólo sería inaceptable desde el punto de vista del funcionamiento de la administración, sino que además restringiría los derechos ciudadanos, tal como afirma el demandante. Así, un usuario no podría acudir a la Superintendencia Bancaria sin haber agotado la instancia del defensor del cliente de la entidad. Esto constituye un obstáculo que la legislación impone a los ciudadanos para que puedan presentar este tipo de peticiones y además para que puedan acceder a las funciones administrativas o de impartir justicia que le corresponde ejercer a la Superintendencia frente a las entidades vigiladas. Por tanto, la Superintendencia no podría asumir el conocimiento de una queja hasta que el ciudadano no acuda al defensor del cliente y, a su vez, el ciudadano no podría acudir a las Superintendencia para manifestar su reclamo sin haber comparecido ante el defensor.
Ello no sólo es un obstáculo para la Superintendencia sino que también es un límite para que los ciudadanos accedan a la administración. Así, este requisito no sólo afecta los derechos de cada ciudadano en particular, sino que es lesivo del interés general (arts. 1° y 2° C. P.), pues este tipo de funciones evidentemente repercuten en la eficiencia de las entidades vigiladas y la calidad de los servicios prestados por las mismas. Esto claramente afecta el derecho de petición. Teniendo en cuenta que la Constitución garantiza el derecho de todo ciudadano a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés particular o general (art. 23) mal podría la ley establecer limitaciones excesivas a este derecho. Con todo, no se trata de un derecho absoluto7, pues su ejercicio debe contribuir a la prevalencia de interés general y además exige una carga ética de todo ciudadano al imponer el respeto a los derechos ajenos y la prohibición en el abuso de los propios (art. 95 num. 1 y 5 Constitucional). En este punto, cuando el ejercicio de este derecho involucra una solicitud irrazonable que involucra recursos públicos, la Corte8 ha definido que el derecho a acciones estatales de ese tipo se debe configurar dentro de unas condiciones materiales definidas previamente por el legislador, ya que la actividad estatal se sustenta en los principios de eficiencia, moralidad, economía, celeridad y equidad. (art. 209 C.P.).
Así, el derecho de petición no es absoluto, pues está sujeto a la razonabilidad de las peticiones, a los límites propios de los deberes ciudadanos, a la prohibición de abuso del derecho, y a la reserva de ciertos datos. Los anteriores rasgos delimitan el ejercicio del derecho de petición, pues se trata del cuidado, preservación y buena administración de los recursos públicos, así como del resultado obvio de los deberes ciudadanos y la protección de otros valores constitucionales tales como la seguridad nacional. Pero como lo ha anotado esta Corte9, el derecho de petición no tiene dentro de su naturaleza la característica de ser subsidiario. Este implica que el ciudadano debe poder confiar en la posibilidad cierta y concreta de que cuando acude a los organismos y servidores públicos en el campo de sus correspondientes competencias, en demanda de su actividad para que lo protejan de los abusos o excesos de las organizaciones particulares sujetas a la intervención, inspección, vigilancia y control estatales, se produzca efectivamente la actuación oficial que de la autoridad se espera10.
23. En este caso, encuentra la Corte que el requisito de procedibilidad contenido en la expresión "Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer" desconoce la naturaleza del derecho de petición mediante el cual se interponen las quejas ante la Superintendencia Bancaria11 y lo coarta de manera desproporcionada. No se trata entonces de un límite que pretenda preservar los recursos estatales; sólo intenta alejar a la ciudadanía de la posibilidad de que la entidad competente para conocer de estos hechos, en virtud de la potestad de inspección y vigilancia que por ley le corresponde, pueda ocuparse de estos asuntos. Convierte entonces el derecho de petición en una figura sometida a una condición gravosa para el ciudadano. Así, no tiene nada que ver con la protección de intereses valiosos para el Estado y, por el contrario, puede desestimular el importante aporte de la ciudadanía en lo que se refiere a la entrega de información pertinente para que la Superintendencia Bancaria, en ejercicio de su función de inspección y vigilancia, pueda conocer hechos relevantes y adoptar las medidas que considere pertinentes dentro del marco jurídico correspondiente. Esta afectación desproporcionada de un derecho fundamental, se presenta, entre otras razones, porque el defensor del cliente y la Superintendencia tienen ámbitos de competencia totalmente diversos y separados, tal como quedó explicado.
24. En resumen, la Constitución establece el derecho de todas las personas no sólo a presentar peticiones a las autoridades y obtener una pronta respuesta sino que además faculta a los particulares a acceder a la administración de justicia y a los organismos de vigilancia y control para que estos resuelvan, dentro de límites razonables, sus reclamos y solicitudes (C. P arts 23, 209 y 229). Ahora bien, no sólo la Superintendencia Bancaria ejerce, a nombre del Presidente, funciones de inspección y vigilancia sobre las personas que realizan la actividad financiera y aseguradora (C. P art. 189 ord. 24 y art. 325 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de ahora en adelante EOSF) sino que incluso la ley le ha atribuido a esa entidad ciertas funciones judiciales (Ley 446 de 1998)12. Y, como bien lo señala el actor, dentro del ejercicio de esas funciones de control y vigilancia, el artículo 326 del EOSF le atribuye a esa superintendencia, en desarrollo de las funciones de control y vigilancia, la facultad de "dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar". Para cumplir esa atribución, la Superintendencia Bancaria cuenta con una dependencia específica, la "Subdirección de Resolución de Conflictos, Quejas y de Atención al Usuario", *la cual debe "dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes" (Art. 320-c del EOSF).
Existe entonces toda una normatividad e infraestructura dirigidas al cumplimiento de la función de la Superintendencia. Razón que muestra la importancia del asunto y la imposibilidad de limitar los derechos ciudadanos pues se trata de una medida desproporcionada. No resultan pues aplicables los argumentos dados en la sentencia C-1195 de 2001, en la cual la Corte declaró la exequibilidad de la conciliación como requisito de procedibilidad para acceder a algunas jurisdicciones. En aquella ocasión la Corte consideró que no debía aplicar un juicio estricto de razonabilidad debido a que la Constitución otorga la posibilidad de atribuir excepcionalmente funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas y determinar la forma en que los particulares administrarán justicia en la condición de árbitros y conciliadores (artículo 116). A diferencia de ese caso, en esta ocasión la Constitución prohíbe expresamente que las facultades de inspección y vigilancia en cabeza del Presidente sean atribuidas a particulares. Como ya quedó claro que el defensor del cliente no es una prolongación de la Superintendencia Bancaria, ni cumple funciones administrativas, no hay motivo alguno para que los ciudadanos deban comparecer, pues no existe nexo entre la función que el defensor desempeña como mediador en algunos conflictos, y la función de inspección y vigilancia que le corresponde a la Superintendencia.
25. Así, no existe razón lógica para que este requisito se mantenga, pues las finalidades que perseguiría al descongestionar la Superintendencia y promover la resolución pacífica de los conflictos derivados de quejas por el servicio de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, no son suficientes para limitar el ejercicio del derecho de petición de los particulares ante dicha Superintendencia. De otro lado, la Superintendencia no podrá ver reducido su trabajo por la acción del defensor del cliente, ya que la resolución de las quejas que éste conoce no implica que la entidad de vigilancia no deba actuar como la autoridad llamada a hacerlo por ministerio de la Constitución y la ley. Este requisito no sólo afecta el derecho ciudadano de petición, al interponer un obstáculo entre la autoridad -que es la única a quien la Constitución permite ocuparse de estos asuntos- y la ciudadanía, sino que los fines que persigue, que en principio parecen legítimos -promover la amigable composición de los conflictos y descongestionar a la Superintendencia de algunas quejas- no se verían cumplidos a través de este mecanismo debido a la naturaleza de la figura del defensor del cliente, que fue explicada previamente. Por tanto el medio no es adecuado para lograr estos fines, debido a que a través de una instancia privada, a la cual la Constitución le prohíbe ocuparse de asuntos propios de la inspección y vigilancia, no es posible generar descongestión debido a que no existe relación ni injerencia alguna entre la figura del defensor del cliente y la Superintendencia Bancaria. Por tanto el medio no es el adecuado y por supuesto no conduce a los resultados esperados. Por las razones anteriores, la Corte declarará inexequible el aparte que establece que "Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer". Así se mantiene la norma según la cual el cliente o usuario puede presentar su reclamación al defensor, pero no subsiste el requisito de procedibilidad que esta Corte ha encontrado inexequible. Así, el ciudadano puede acudir paralelamente a las dos instancias u optar por comparecer inicialmente ante el defensor del cliente. Esto asegura que las quejas individuales lleguen a la Superintendencia sin obstáculo alguno. Tal previsión es similar a lo establecido por la norma para las quejas en interés general colectivo, pues la presentación de la queja ante el defensor del cliente "se entiende sin perjuicio de las acciones judiciales que pueden presentar tanto clientes y usuarios como las mismas instituciones vigiladas a efectos de resolver sus controversias contractuales y de aquellas quejas que en interés general colectivo se presenten ante la Superintendencia Bancaria."
De esta forma se asegura la posibilidad ciudadana de acudir a la autoridad competente y se promueve la labor del defensor del cliente como ente que sugiere soluciones frente a las quejas de los usuarios de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. Declarar EXEQUIBLES las expresiones acusadas "así como conocer y resolver las quejas de estos relativas a la prestación de los servicios" y "o por no proveer la información que necesite en ejercicio de sus funciones" contenidas, respectivamente, en los ordinales 4.2 y 4.4 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003.
Segundo. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del ordinal 4.3 del artículo 98 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, tal y como fue modificado por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003, salvo la expresión "Previo al sometimiento ante la Superintendencia Bancaria de las quejas individuales relacionadas con la prestación de servicios por parte de las instituciones vigiladas que en virtud de sus competencias pueda conocer," que se declara INEXEQUIBLE.»
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