Cálculo Actuarial
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M. P. Ligia López Díaz. Sentencia del 6 de marzo de 2003. Expediente 13084.
Síntesis: Aprobación por parte de la Superintendencia Bancaria. Objetivo. Pasivo estimado. Su reconocimiento debe realizarse cuando, como resultado de un hecho económico, se genera una obligación que depende de un hecho futuro. Principio de la prudencia. Aplicación frente al cálculo actuarial de las pensiones de trabajadores en el régimen de transición.
[§ 004] «(…)
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con los términos de la apelación presentada por la sociedad actora, corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Superintendencia Bancaria, mediante los cuales se abstuvo de aprobar el cálculo actuarial presentado por la actora con corte a 31 de diciembre de 1997, y sobre los que decidieron aprobar el cálculo corregido, de acuerdo con la solicitud de la entidad demandada.
La Sala procede a estudiar el fondo de la controversia.
En atención a los principios contables de realización, prudencia y causación, los pasivos estimados y las contingencias probables requieren reconocimiento contable a través de provisiones, con el fin de ser cubiertos cuando se presenten. En consecuencia, afectan los activos y los resultados del ente económico.
El reconocimiento contable de los pasivos estimados debe realizarse cuando como resultado de un hecho económico se genera una obligación de hacer o de dar a cargo del ente, pero que por razones temporales o por depender de un hecho futuro, no se conoce con certeza su cuantía definitiva, aunque se poseen suficientes elementos para calcular de forma razonable su valor, como ocurre con las obligaciones pensionales.
Todas las entidades, públicas o privadas, que tengan a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones, así como la emisión de bonos pensionales están obligadas a calcular y registrar en sus estados financieros los pasivos por este concepto.
El pasivo pensional está representado por las pensiones de jubilación que el ente económico deberá hacer a favor de personas que tengan o vayan a adquirir ese derecho, de conformidad con normas legales o contractuales.
Esta obligación se debe reconocer a valor presente, al cierre del periodo y con base en estudios actuariales preparados en forma consistente, de acuerdo con el método señalado por la entidad encargada de ejercer la inspección, vigilancia o control (artículo 77 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993).
También deben ser reconocidas contablemente, a través de provisiones, las contingencias de pérdidas probables, es decir, aquellas condiciones que implican duda respecto a una posible pérdida del ente económico y que sólo se resuelve cuando uno o más eventos futuros ocurran o dejen de ocurrir (artículo 52 del Decreto Reglamentario 2649 de 1993).
En la fecha en que se conozca información que indique la probable ocurrencia de contingencias y estas puedan estimarse razonablemente, deberán reconocerse contablemente con sujeción a la regla básica de la prudencia (artículo 81 del decreto Reglamentario 2649 de 1993).
La prudencia o conservadurismo es una regla contable que exige un cierto grado de precaución cuando existan circunstancias de incertidumbre para medir un hecho económico, de tal manera que los activos o los ingresos no se sobrevaloren, y que las obligaciones o los gastos no se infravaloren. De acuerdo con esta pauta, deben preverse todas las situaciones que puedan afectar los resultados financieros de la empresa, reconociendo contablemente el máximo de condiciones que afecten los gastos de la compañía.
Tratándose de entidades financieras, bursátiles o aseguradoras, la inspección, vigilancia y control está a cargo de la Superintendencia Bancaria, para asegurar la confianza pública en el sistema financiero, velar que mantenga permanente solidez económica y coeficientes de liquidez apropiados para atender sus obligaciones; debe supervisar de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su control y vigilancia respecto del cumplimiento de las normas, y prevenir situaciones que puedan derivar en la pérdida de confianza del público, protegiendo el interés general y, particularmente, el de terceros de buena fe (artículo 325 del EOSF).
En lo que tiene que ver con el pasivo pensional, la Superintendencia Bancaria, a través de su Subdirección de Actuaría, tiene la facultad de aprobar los estudios actuariales para pensiones de jubilación que le sean presentados por las instituciones vigiladas, en desarrollo de sus funciones de vigilancia y control, para evitar que las dificultades económicas de las entidades previsionales y de las empresas que reconocen y pagan pensiones puedan afectar el derecho de los trabajadores a acumular las semanas y los periodos laborados ante distintos patronos.
La Superintendencia Bancaria mediante la Circular Externa 063 de diciembre 14 de 1990, reguló el proceso de cálculo actuarial, señalando expresamente que debía contemplar la totalidad de las pensiones actuales y eventuales.
Al revisar la actuación administrativa demandada, observa la Sala que la Superintendencia Bancaria no expresó una decisión definitiva en relación con la procedencia de la pensión de jubilación parcial o total de los trabajadores que fueron excluidos del cálculo actuarial presentado inicialmente por el Banco (…). Su actividad pretendió garantizar que la actora tuviese una cobertura prudente y suficiente de sus pasivos, de tal forma que las contingencias en forma de pasivo pensional se encuentren reflejadas en los estados financieros.
La Superintendencia Bancaria, al verificar que los argumentos expuestos por el Banco para excluir a algunos trabajadores del cálculo actuarial no resultaban lo suficientemente sólidos, ordenó su inclusión.
En el Oficio (…) de 1998, mediante el cual la Superbancaria resolvió los recursos interpuestos contra el acto que negó la aprobación del cálculo actuarial presentado inicialmente y contra el que aprobó el cálculo conforme a la solicitud de la entidad demandada, indicó:
"En primera instancia, es necesario precisar, en cuanto al argumento referente al hecho de que el cambio de naturaleza jurídica del Banco (…) ocurrido el (…) de 1996, no habían adquirido el derecho a la pensión, sino que a esa fecha tenían, según su aserto, únicamente una expectativa, supuesto fáctico que, en su parecer, exonera al Banco (…), de la obligación de asumir la obligación del reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, es necesario reiterar nuevamente que, esta Superintendencia carece de competencia para emitir un pronunciamiento que dirima en el fondo las eventuales diferencias en la aplicación de las normas laborales, pues es inequívoco que el tema propuesto no encuadra dentro de las funciones de control y vigilancia contempladas en el numeral 3 del artículo 326 del EOSF, sustituido por el artículo 2° del Decreto 2359 de 1993.
Así mismo, en concepto de esta Superintendencia, definitivamente, hasta tanto los jueces laborales u otras autoridades competentes, atendiendo eventuales demandas incoadas por los trabajadores del Banco (…) sujetos del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, o se emita concepto sobre el tema y por consiguiente se establezca plenamente que el banco no está obligado a pagar las pensiones de dichas personas, se deben incorporar dentro del cálculo actuarial precitado a dichos funcionarios.
Dicha posición busca garantizar que el Banco (…) tenga una cobertura prudente y suficiente de sus pasivos. Así mismo es indispensable señalar que a esta agencia gubernamental le corresponde velar porque las contingencias de sus vigiladas estén adecuadamente reflejadas en sus estados financieros, en este caso concreto en forma de pasivos pensionales."
La Sección no observa la alegada vulneración de normas contables, al contrario, la actuación de la Superintendencia Bancaria se enmarcó precisamente en la regla contable de la prudencia, pues existe un concepto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, como autoridad laboral, en el que consideró que el Banco (…), después de su privatización, debe reconocer y pagar las pensiones de los trabajadores que se encuentren en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como empleados oficiales de conformidad con la Ley 33 de 1985, sin que sea posible argumentar, que por haberse convertido en una empresa privada sus trabajadores y extrabajadores tienen que regirse por las normas del Código Sustantivo del Trabajo o por los reglamentos del Seguro Social (Fls. 396 a 399 del cuaderno de antecedentes).
Si bien la opinión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, emitida en el Concepto 49928 del 22 de septiembre de 1997, no compromete su responsabilidad, ni es de obligatorio cumplimiento o ejecución, de conformidad con el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, sí plantea la probable ocurrencia de una contingencia que debe ser reconocida contablemente con base en la regla de prudencia: Que el Banco se vea obligado en el futuro a pagar las pensiones de los trabajadores que excluyó del cálculo actuarial presentado inicialmente.
Existe una situación de duda respecto a una posible pérdida por parte de un ente económico, duda que se resolverá en último término cuando uno o más eventos futuros ocurran o dejen de ocurrir, por lo que en los términos del artículo 52 del Decreto 2649 de 1993, obliga al ente económico a contabilizar una provisión para cubrir la contingencia probable.
Debe señalarse que estos pasivos habían sido reconocidos contablemente por el Banco desde antes de su privatización, como quiera que se habían producido eventos de tipo laboral que permitían prever el sacrificio económico de la empresa por las obligaciones pensionales a su cargo y no podían excluirse estas partidas sin vulnerar el principio de realización, con un argumento que no resulta contundente para modificar la situación económica del ente económico.
Por lo anterior, para la Sala es claro que la actuación de la Superintendencia Bancaria fue ajustada a derecho, cuando ordenó incluir dentro del cálculo actuarial presentado por el Banco (…) a 31 de diciembre de 1997 a aquellos trabajadores a los que posiblemente les sea aplicable el régimen de pensiones consagrado en la Ley 33 de 1985, para los empleados oficiales.
Se reitera lo señalado por esta Corporación al fallar un caso entre las mismas partes y por circunstancias análogas a las que ahora se controvierten:
"A juicio de la Sala, la Superintendencia Bancaria como entidad vigilante del Banco (…), dio cumplimiento a sus funciones exigiendo en ese momento, el cumplimiento y observancia de las normas reguladoras del sistema de seguridad social, en cuanto el resultado económico de ellos tenga incidencia en la situación financiera y patrimonial de los entes sometidos a su inspección, control y vigilancia para dar garantía de estabilidad y consolidación económica de las empresas que administran la seguridad social y evitando que las situaciones económicas de las entidades previsionales del sector privado y de las empresas que reconocen y pagan pensiones pueda afectar el derecho de los trabajadores al reducir sus reservas pensionales."1
La necesidad de la provisión resulta más evidente con la intervención en el proceso del Instituto de Seguro Social, quien también ha manifestado que el cambio de naturaleza jurídica del Banco (…), de oficial a privado, no tiene incidencia sobre los derechos de los trabajadores amparados por el régimen de transición y estimó que la afiliación en el ISS de trabajadores oficiales con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, no implica que esta entidad responda por pensiones contempladas en la Ley 33 de 1985, porque éstas deben ser reconocidas y pagadas por el empleador y el ISS, una vez se reúnan los requisitos de edad y cotizaciones, otorgará la pensión de vejez. Pero el mayor valor entre el monto de la pensión de jubilación y el valor pagado por el Instituto estará a cargo del empleador.
Por todo lo expuesto, para la Sala no se comprobó que en los actos demandados se hayan vulnerado normas superiores. La Superintendencia Bancaria actuó en ejercicio de sus facultades legales y motivando su actuación, por lo que no procede la nulidad solicitada.
Como lo manifestó el Tribunal, tampoco se observa vulneración al derecho a la igualdad del actor frente a otras instituciones financieras, porque lo que se le está exigiendo es tener en cuenta en su cálculo actuarial las circunstancias en que se encuentran sus trabajadores, en la misma forma que las normas les exigen a las demás entidades sujetas a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria atender todas las contingencias que se presenten.
La circunstancia de haber sido anteriormente una entidad estatal, es un elemento diferenciador, en razón del régimen pensional aplicable a sus funcionarios. Es decir, si las demás instituciones vigiladas nunca han tenido trabajadores que puedan ser cobijados con el régimen pensional que existía para los empleados oficiales, no pueden ser tratadas en la misma forma que las entidades que cuentan con estos empleados.
Tampoco se observa vulneración al derecho de defensa de la entidad pues se atendieron los recursos presentados en forma oportuna.
En consecuencia, el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de primera instancia no está llamado a prosperar, por lo que ésta será confirmada.
En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
CONFÍRMASE la Sentencia del 11 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B".»
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