Acción de Nulidad contra Actos de Contenido
Particular y Concreto

Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. M.P. Manuel S. Urueta Ayola. Sentencia del 4 de marzo de 2003. Radicación 05683 02.

Síntesis: Diferencias entre la acción de nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho. Teoría de los móviles y finalidades. Procedibilidad de la acción de nulidad contra los actos de contenido particular. Competencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

[§ 001] «(…)

Por importancia jurídica, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad instituida en el artículo 84 del C. C. A. interpuso la Corporación (…).

(…)

VI. CONSIDERACIONES

Por cuanto la Corte Constitucional ha expuesto un criterio diferente que incide en la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, se hace necesario reexaminar el asunto, con el fin de que la Corporación ratifique su doctrina en la materia o la modifique, teniendo o no en cuenta las opiniones de la Corte Constitucional. Para tal efecto, se hará, en primer término, un recuento del tratamiento que el Consejo de Estado ha dado a dichas acciones; en segundo término, se resumirá el criterio expuesto por la Corte Constitucional así como se determinará el alcance y los límites de la jurisprudencia de esa corporación; en tercer término, se harán unas consideraciones sobre el papel del Consejo de Estado como juez constitucional y, en la parte final, se resolverá el caso planteado.

VI. 1 El alcance de la teoría de los motivos y finalidades en las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho a la luz de la jurisprudencia de la corporación.

El estudio comparativo de estas dos acciones facilitará su mejor comprensión, razón por la cual se analizarán sus antecedentes y características y luego la teoría de los motivos y finalidades.

VI. 1.1 Antecedentes y características de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho.

El primer código contencioso administrativo, esto es la Ley 130 de 1913, creó el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y los Tribunales Seccionales con el objeto de que revisaran los actos de las corporaciones o empleados administrativos, a través de las acciones de nulidad y de lesividad. En consecuencia, les asignó, a solicitud del Ministerio Público o de cualquier ciudadano, el conocimiento de las peticiones de nulidad de las ordenanzas y otros actos de las Asambleas Departamentales (art. 52); de los decretos y demás actos de los gobernadores; de los acuerdos y otros actos de los concejos municipales y la revisión de los actos del gobierno, no sometidos a la Corte Suprema de Justicia, en el concepto de ser inconstitucionales e ilegales (art. 79). Así mismo, los organismos jurisdiccionales tenían competencia para revisar dichos actos "en el concepto de ser lesivos de derechos civiles", caso en el cual se procedía a petición de quienes tuvieran interés en ello. Como particularidad se observa que la acción de nulidad caducaba en noventa (90) días, al igual que la acción de lesividad, así como que el Tribunal Supremo conocía en tercera instancia de las apelaciones contra los autos de fenecimiento con alcance dictados en segunda por la Sala de Decisión de la Corte de Cuentas (art. 20).

Posteriormente, la Ley 167 de 1941, segundo código contencioso administrativo, estructuró de manera más clara las acciones, denominándolas de nulidad y de plena jurisdicción, correspondientes a los contenciosos objetivo y subjetivo, las cuales procedían contra los actos de la administración en sus distintos órdenes territoriales.

Finalmente, el Decreto 01 de 1984, tercer código contencioso administrativo, regula las dos acciones en la versión hoy conocida.

En lo que respecta a las diferencias, la doctrina se refiere a las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho con expresiones diferentes como las de contencioso popular de anulación, contencioso objetivo o recurso por exceso de poder, respecto de la acción de nulidad, y con las de contencioso subjetivo o de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho, para la segunda de estas acciones. El código de 1984 introdujo el nombre actual, por considerarlo más técnico.

Dichas acciones se diferencian, entre otros, en los siguientes aspectos:

En cuanto a la titularidad de la acción, se observa que la de nulidad es una acción popular, abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado; en tanto que el uso de la acción de nulidad y restablecimiento está condicionado a la existencia de un interés, de manera que podrá ejercerla quien considere que su derecho ha sido lesionado y es necesario para tal efecto el apoderamiento de un profesional del derecho;

En cuanto a la oportunidad para ejercer la respectiva acción, la de nulidad no tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede utilizarse en cualquier tiempo, mientras que la de restablecimiento del derecho debe ser presentada ante el juez en un término que, en la mayor parte de los casos, es de cuatro (4) meses, o de dos (2) años cuando se trata de acción indemnizatoria.

En relación con los efectos de la sentencia, la que se produce en proceso de nulidad los tiene "erga omnes", si la decisión es anulatoria, en caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad invocados por la actora; mientras que en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia tiene efectos inter partes y respecto de terceros interesados.

Otros rasgos de estas dos acciones tienen que ver con el hecho de que la de nulidad no es desistible, cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda, lo que no sucede con la de nulidad y restablecimiento del derecho, que sí es desistible, con el cumplimiento de los requisitos de ley, y solamente a los terceros interesados les es permitido participar en un proceso de esa naturaleza. En el mismo orden de ideas, el fenómeno de la perención no opera, cuando se trata de acción de nulidad, lo que sí sucede en el caso de la otra acción.

Otro aspecto que distingue a las dos acciones tiene que ver con su procedibilidad, el cual se vincula directamente con la teoría de los motivos y finalidades.

VI. 1.2 Teoría de los motivos y finalidades.

La evolución de la jurisprudencia bajo la vigencia del código contencioso administrativo de 1941 puede clasificarse en materia de procedencia de las acciones de nulidad y de plena jurisdicción en dos etapas: una, el criterio del contenido del acto; dos, la teoría de los motivos y finalidades.

VI. 1.2.1 El criterio del contenido del acto.

Antes de 1959 la jurisprudencia del Consejo de Estado estuvo influida por el criterio material en el sentido de que la procedencia de las acciones fue condicionada por el contenido del acto, pues si éste creaba situaciones jurídicas de carácter general, abstracto e impersonal, el interesado debía usar la acción de nulidad; si, por el contrario, el acto era de contenido particular, concreto y subjetivo, la acción pertinente sería la de plena jurisdicción. Decía la jurisprudencia: "(…) Se precisa el sentido y el alcance de la jurisprudencia a este respecto: a) Los actos creadores de situaciones generales, impersonales y objetivas deben ser demandados mediante el ejercicio de la acción de nulidad (…) b) Contra los actos, hechos u operaciones administrativos que establecen situaciones individuales y concretas únicamente procede la vía de la plena jurisdicción (…) c) También la acción de nulidad procede contra los actos condiciones que interesan a la sociedad, tales como aquellos que colocan a una persona dentro de una situación legal y reglamentaria que las inviste de un poder legal (…)" (Auto, 29 de marzo de 1955, t. LX, núms. 377 - 381, pág.. 468).

VI. 1.2.2 La formulación original de la teoría de los motivos y finalidades

En el año de 1959 se inició el cambio de orientación de la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto hace a la procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, cambio que luego se consolidaría en el año de 1961.

Consideró el Consejo de Estado en la providencia de 1959 que el criterio tenido en cuenta por el legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción fue el de la preexistencia del derecho, cuando dijo que "La razonabilidad de esa diferencia está en relación directa con los objetivos y finalidades de las dos acciones, ya que la primera sólo tiene por mira la restauración de la legalidad y del orden jurídico general al obtenerse por la jurisdicción (…) la nulidad del acto jurídico que se dice causante del respectivo quebrantamiento, y por el contrario, la segunda, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, lo que procura dentro del llamado por la ley 'restablecimiento del derecho', no es cosa distinta a la de que se declare a cargo del Estado una indemnización no siempre de orden moral simplemente, sino de índole patrimonial" (Sentencia del 1º de diciembre 1959, tomo LXII, núms. 387-391, pág. 55).

Sin embargo, esa tesis no era aceptada de manera indiscutida, pues en sentencia de la misma fecha (v. pág. 47 del número precitado de los Anales), el Consejo retuvo la tesis del contenido del acto como indicador de la procedencia de la acción.

Algunos meses después, la teoría de los móviles y finalidades encuentra su formulación acabada en la sentencia de agosto 10 de 1961, tomo LXIII, núms. 392-396, p. 202), con ponencia de Carlos Gustavo Arrieta Alandete, en donde se dijo:

"No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. (...) los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.

Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas legales asignan a la acción. Es presumible esta similitud (...) cuando se acciona por la vía del contencioso popular de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva, que afecta directamente a la comunidad (...) Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, (caso en el cual) la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas : si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses (…).

El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador. En el precepto comentado (art. 67) se señala como motivo determinante de la acción de plena jurisdicción, el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, pero sólo en cuanto ampara una situación jurídica subjetiva. La ley establece así el lindero preciso de los dos contenciosos. El contencioso privado de plena jurisdicción es el contencioso del restablecimiento y de la responsabilidad estatal. En la regulación del artículo 67, la acción se desenvuelve en torno de estos tres elementos: la norma violada, el derecho subjetivo protegido por ella y el acto violador de aquélla y éste".

VI. 1.2.3 La pretensión como elemento de distinción

Posteriormente, 11 años más tarde, la Corporación reiteró y precisó la doctrina de 1961, al introducir la idea de "pretensión litigiosa", como elemento de distinción entre las dos acciones. Se dijo en esa oportunidad, en auto de 8 de agosto de 1972, M. P. Humberto Mora, que las acciones de nulidad y de plena jurisdicción se distinguían en el sentido de que la primera buscaba la tutela del orden jurídico abstractamente considerado, sobre la base del principio de jerarquía normativa, lo cual originaba un proceso que, en principio, no llevaba implicado un litigio o contraposición de pretensiones; en tanto que la segunda, tenía por objeto la garantía de derechos privados, vulnerados por actuaciones de la administración, lo cual se lograba mediante el restablecimiento del derecho o el resarcimiento del daño. Agregaba el comentado auto que "(...) la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico (…); pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación (…), se trata de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción" (Anales, tomo LXXXIII, Números 435-436, págs. 372 a 381).

VI. 1.2.4 El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena

El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.

VI. 1.2.4.1 Actos de contenido particular señalados en la ley

Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de Pablo Cáceres, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: "Si observamos la evolución legislativa desde la Ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual". Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss. del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss. ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Dice el auto comentado que "Es de vital importancia anotar (…) que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C. C. A. para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político".

El auto que acaba de citarse fue adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente:

"La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo (…).

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo (…)".

VI. 1.2.4.2 Actos particulares de contenido económico o social

La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, "cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto". (Sentencia de 26 de octubre de 1995, C. P. Libardo Rodríguez).

VI. 1.2.4.3 La posición de la Sala Plena

En el mismo sentido anotado en los párrafos anteriores se pronunció la Sala Plena de la Corporación en el caso de Cusiana, sentencia de octubre 29 de 1996, con ponencia de Daniel Suárez Hernández, cuando dijo:

"En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación".

Esa tesis de la Sala Plena ha sido reiterada en varias oportunidades por las distintas secciones de la corporación, pues ella constituye un importante elemento de seguridad en las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos de carácter particular. Dicho criterio se seguirá en la solución del asunto sub examine.

VI. 2 El criterio de la Corte Constitucional y sus límites

En este aparte se hará un resumen de la decisión de la Corte Constitucional en relación con el valor que dicha corporación asigna a la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de procedibilidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, así como sobre el valor que el Consejo de Estado asigna a la jurisprudencia de aquella corporación en la materia.

VI. 2.1 La decisión de la Corte Constitucional

La Corte Constitucional, en sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002, declaró la exequibilidad de la norma acusada en los términos siguientes:

"Declarar EXEQUIBLE el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia".

VI. 2.2 La declaratoria de inconstitucionalidad de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Mediante la acción pública de inconstitucionalidad, que concluyó con la decisión de que da cuenta el numeral anterior, en donde se había demandado la inexequibilidad o la exequibilidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con fundamento en la tesis de que es posible plantear juicios de inconstitucionalidad contra interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores jurídicos, cuando las mismas involucran un problema de carácter constitucional, el actor estimó que la inconstitucionalidad de la norma atacada se originaba en la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de ella, en el sentido de impedir que un acto particular y concreto pueda ser controvertido por medio de la acción de simple nulidad, si la sentencia que intervenga restablece el derecho del actor o el acto no tiene trascendencia social. Agrega que las secciones primera y tercera del Consejo de Estado han tenido posiciones disímiles, pero que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión de unificación de jurisprudencia, se pronunció sobre el alcance de la doctrina de los móviles y finalidades, la cual viola el derecho de acceso a la administración de justicia, pues el artículo 84 del C. C. A. exige únicamente para que proceda la acción de simple nulidad que el acto acusado se encuentre incurso en una de las causales de anulación, y, además, que dicha doctrina desconoce el derecho al debido proceso y en particular el derecho de defensa.

En el curso del proceso intervinieron el Ministerio Justicia y del Derecho, la facultad de derecho de la Universidad Nacional de Colombia, el decano de la facultad de jurisprudencia de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario y un grupo de ciudadanos.

Las consideraciones de la comentada decisión fueron las siguientes: la Corte Constitucional pretende "(…) establecer si el alcance normativo reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), en el sentido de condicionar la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de contenido particular, a los casos en los que la ley lo consagre expresamente o cuando éstos representen interés para la comunidad, resulta contrario a las garantías constitucionales de defensa y acceso a la administración de justicia, particularmente, por no estar contenidas tales exigencias en el texto del precepto acusado ni deducirse de la regla que allí se fija".

Después de reconocer que los conflictos jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quienes se les asigna dicha función, la Corte agrega : "(…) El hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden resultar irrazonables y desconocer mandatos superiores". Y continúa así : "(…) si una preceptiva legal puede ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que, consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la Carta Política".

Más adelante añade: "(…) cuando lo que se impugna es la orientación jurisprudencial dominante de un texto legal, no puede limitarse a la mera confrontación exegética entre éste y el Estatuto Superior, sino que debe extenderse también al plano de la interpretación procediendo a 'dilucidar los distintos sentidos posibles de los supuestos impugnados, las interpretaciones que resultan intolerables y los efectos jurídicos diversos o equívocos que contrarían la Constitución'. De este modo, el principio de prevalencia o supremacía de la Carta, contenido en el artículo 4º Superior, se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico que fija la Constitución'. Y concluye esta parte en los términos siguientes: "(…) es indudable que la función de garantizar la vigencia efectiva de la Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros de procedibilidad, la de verificar que los jueces y demás autoridades públicas interpreten y apliquen las leyes en armonía con las prescripciones superiores, pues la Constitución, como norma de normas, constituye el orden jurídico fundamental del Estado y, por ende, el eje central de todo el derecho interno'.

En relación con el planteamiento hecho en la demanda, la Corte considera que "(…) la interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de la norma y su ulterior cuestionamiento por parte de los distintos sujetos procesales (…), involucra sin lugar a equívocos un problema de interpretación constitucional que obliga a este organismo de control a asumir la competencia en el presente caso, con el propósito de definir si el sentido reconocido al precepto acusado por el máximo organismo de la jurisdicción contenciosa, que a su vez determina la forma como en la práctica éste viene siendo aplicado y que constituye la orientación dominante del texto en cuestión, armoniza con las garantías constitucionales que se aducen como violadas".

Considera la Corte que el acceso a la administración de justicia tiene el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrado al núcleo esencial del derecho al debido proceso, de contenido múltiple o complejo, que compromete el derecho de acción o de promoción de la actividad jurisdiccional, concretado en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al estado, en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares, entre otros. El acceso a la administración de justicia, según la Corte, es un derecho de configuración legal, cuyo desarrollo debe estar orientado a garantizar el marco jurídico de su aplicación, comprensivo de los derechos de acceso a un juez imparcial, a obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas y a que el fallo se cumpla. Agrega, en relación con la previa definición de las condiciones y requisitos de operatividad, que el acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo sino que, en consonancia con el principio de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior.

En relación con el caso que le fue planteado, la Corte dice que la procedencia de una u otra acción no está determinada por el contenido del acto, ni por los efectos que de éstos se puedan derivar sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, pues "La promoción o iniciación del proceso, su desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente válido la declaración de voluntad del demandante o lo que éste pida que se proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto violador o sus efectos más próximos.

En esos términos, si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos. Resultaría insólito y contrario al Estado de Derecho que la Administración, acogiéndose a criterios netamente formalistas que no interpretan fielmente los textos reguladores sobre la materia, se pueda sustraer del régimen legal que gobierna la actividad pública y, de contera, del control judicial de sus propios actos, como si unos -los de contenido general- y otros -los de contenido particular- no estuvieran sometidos al principio de legalidad."

Finaliza la Corte este aparte así : "Bajo este entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2° (sic) del artículo 136 del C.C.A., para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado afectada".

Dice luego que la regla de interpretación cuestionada, y sin que la ley disponga nada al respecto, le impide al ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con la excusa de no haber solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, desconociéndose así el principio de legalidad y "los mandatos constitucionales que subordinan el interés privado al interés público o social, y que difieren (sic) en la ley la facultad de regular los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios, precisamente 'para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico' (…) teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público, habrá de recordarse que la regulación de los procedimientos judiciales es competencia exclusiva y excluyente del legislador, de manera que sólo él es el llamado a fijar y definir los presupuestos procesales de las acciones y en particular de la acción de simple nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o alterando las reglas normativas en perjuicio de los administrados".

Agrega la Corte que "(…) si el imperativo constitucional del derecho a la tutela judicial es su efectividad, entendida ésta como el compromiso estatal de garantizar en forma real el acceso a la jurisdicción para lograr el restablecimiento del orden jurídico y la garantía de los derechos ciudadanos, puede asegurarse que la interpretación que viene haciendo el Consejo de Estado del precitado artículo 84 del C. C. A. desconoce este derecho medular (…)".

Concluye la providencia en estos términos: "(…) cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C. C. A. art 85), caso en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C. C. A. art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C. C. A. arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que actúan en interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el ejercicio del poder público. En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso."

Y remata la conclusión así:

"(…) es menester precisar que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que (…) el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto", sin que el afectado pueda entrar a solicitar la reparación del daño antijurídico derivado de dicho acto.

Las consideraciones que se acaban de citar de la decisión de la Corte muestran con claridad que dicha corporación judicial juzgó la jurisprudencia del Consejo de Estado contraria a la Constitución, pues en su opinión contrariaba los principios de libre acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, del debido proceso.

VI. 2.3 Los límites de la jurisprudencia de la Corte Constitucional

En un estado de derecho no pueden existir órganos con competencias ilimitadas, aun tratándose de órganos de control de superior jerarquía, pues los estados de esa clase se caracterizan precisamente por la distribución de competencias entre las distintas autoridades y por el respeto de las mismas. Cuando se desconoce ese principio limitante en la actuación de los órganos estatales, se corre el riesgo de anarquizar el ordenamiento jurídico y se crean condiciones de concentración de poder no previstas constitucionalmente y riesgos para el sistema de balanzas y contrapesos propios del sistema democrático. La distribución de competencias en el campo particular de elaboración de normas procesales es reconocida por la propia Corte como facultad del Congreso de la República, cuando en un aparte del fallo que se analiza, dice que "(…) las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público (…)" en materia de producción de normas sobre procedimientos judiciales es de competencia exclusiva y excluyente del legislador. De manera que las normas reguladoras de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho sólo pueden ser dadas por el Congreso, a quien corresponde, según los términos del ordinal 2º del artículo 150 constitucional, "Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", no por la Corte Constitucional, que es un órgano cobijado por el principio que se acaba de enunciar. No puede este organismo adicionar el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, sin invadir la competencia del Congreso de la República.

Se ha aceptado pacíficamente, de otra parte, que las autoridades públicas y los órganos del estado en general pueden hacer únicamente aquello para lo cual tienen asignada atribuciones. En ese orden de ideas, el artículo 241 de la Constitución Política le confía a la Corte Constitucional, "la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos (…)" de dicho artículo, que en materia de control de constitucionalidad de las leyes prescribe lo siguiente: "Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación", o contra los decretos con fuerza de ley o los decretos legislativos, lo cual indica que la competencia de la Corte tiene unos límites precisos, fijados por la norma que se la otorga. No puede la Corte, sin desconocer los estrictos y precisos términos de esa facultad, extender su competencia a dominios no previstos en la norma que le asigna su competencia. Se trata de un control sobre las leyes o los decretos con fuerza de ley, desde los puntos de vista de su constitucionalidad material y formal. Y el concepto de ley, para estos menesteres, está claramente definido por la Constitución Política, como el acto emanado del Congreso de la República como expresión de la voluntad general, con el propósito, como dice el artículo 4º del Código Civil, de "mandar, prohibir, permitir o castigar". También lo está el decreto con fuerza de ley.

Concordante con la norma constitucional que regula la competencia en materia de control de constitucionalidad, el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, constitutivo del Régimen Procedimental de los Juicios y Actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, prescribe: "La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente con los del Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 24".

Cuando la Corte Constitucional, en el ejercicio de esa competencia, no decide sobre la petición de inconstitucionalidad de las leyes o de los decretos con fuerza de ley, mediante el procedimiento de confrontación de las disposiciones acusadas con los preceptos de la Constitución, sino que extiende su control, sin fundamento en el derecho positivo, a la interpretación que de las normas controlables hacen los jueces, con la pretensión de imponer sus criterios de interpretación a los operadores jurídicos, traslada el objeto de su competencia a una materia no prevista constitucionalmente e incurre en manifiesta no aplicación de la norma constitucional que le da la competencia y crea así una nueva acción de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la República. Esa acción no tiene fundamento alguno en el derecho constitucional colombiano, que, de todos es sabido, es un derecho legislado, no pretoriano.

De otra parte, la decisión de la Corte que se examina desconoce el tenor claro del artículo 230 constitucional, cuyo texto obliga a todos los jueces, incluida la Corte Constitucional, cuando prescribe que "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial".

De manera que el fallo de exequibilidad sobre determinada interpretación de una norma legal, para ser aceptable, tendría que dicha competencia estar consagrada expresamente, en términos estrictos y precisos, por una reforma constitucional, en donde además se tendría que reformar también el artículo 230 constitucional. De no ser así, se estaría en presencia de un derecho de creación jurisprudencial, en asuntos sobre los que existen normas expresas, lo cual es incompatible con nuestro ordenamiento jurídico.

De otra parte, un examen de conjunto de los mecanismos de control que garantizan la supremacía de la Constitución Política, debe tener presente que el control de constitucionalidad en Colombia no es competencia exclusiva de la Corte Constitucional, pues la Carta Política le asigna al Consejo de Estado atribuciones en la materia, como pasa a examinarse en los párrafos siguientes.

VI. 3 El Consejo de Estado como juez constitucional

El ordenamiento jurídico colombiano ha instituido un control difuso de constitucionalidad, en donde la Corte Constitucional ejerce, entre otros, el control sobre las leyes "(…) tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación (…)", en "los estrictos y precisos términos" que establece la Constitución, mientras que el Consejo de Estado tiene la cláusula general de competencia para el control de constitucionalidad de los decretos que expida el gobierno, exceptuados los casos en los que la Constitución asigna dicho control a la Corte Constitucional, como sucede, a manera de ejemplo, con "los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución", o con los decretos con fuerza de ley.

Para el análisis del papel del Consejo de Estado como juez constitucional en el derecho colombiano debe tenerse en cuenta como punto de referencia la Constitución Política de 1991, pues en ese momento se produjeron cambios importantes en materia de control jurídico de la actividad estatal.

VI. 3.1 El control de constitucionalidad del Consejo de Estado antes de 1991

Este control operaba, por lo general, en forma indirecta, a través del ejercicio de la acción de simple nulidad frente a los actos administrativos; y de manera directa, en casos especiales, relacionados con los llamados reglamentos autónomos, y cuando el juez aplicaba la excepción de inconstitucionalidad.

VI. 3.1.1 El control indirecto de constitucionalidad

El antiguo Código Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941), artículo 62, estructuraba el control de legalidad de los actos administrativos sobre la idea de jerarquía normativa, propia del ordenamiento jurídico, en el sentido kelseniano del concepto. Decía dicho artículo siguiente:

"Podrán ser acusados ante el Consejo de Estado o ante los tribunales administrativos, según las reglas de competencia señaladas en los dos anteriores capítulos, los decretos, resoluciones y otros actos del gobierno, los ministros y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. 

Cuando un acto de carácter particular ha sido proferido por un funcionario, empleado o persona administrativa del orden nacional, y con él se viola un reglamento ejecutivo, habrá lugar a recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa".

En el mismo orden de ideas, el artículo 63 ibídem se refiere a las ordenanzas y demás actos de las asambleas departamentales, los cuales eran acusables por violación de la Constitución, la ley o el reglamento ejecutivo. También eran acusables los decretos, resoluciones y otros actos de los gobernadores por los mismos motivos y, además, por violación de las ordenanzas.

Así mismo, el artículo 64 preveía el control de legalidad para los actos de intendentes y comisarios, en términos similares al control de las ordenanzas.

Y, finalmente, el artículo 65 ibídem se refería al control de legalidad de los acuerdos y otros actos de los concejos municipales por ser contrarios a la Constitución, la ley, el reglamento ejecutivo, las ordenanzas departamentales o los reglamentos del Gobernador, así como al control sobre los actos de las autoridades, funcionarios o personas administrativas del orden municipal.

La Ley 167 de 1941, artículos 62 a 65, estructuraba el contencioso de legalidad de los actos de las autoridades administrativas en los distintos niveles de la Administración, esto es nacional, departamental, intendencial y municipal, sobre la idea de inconstitucionalidad, ilegalidad y violación de normas administrativas de carácter superior. Cuando se violaban esas normas constitucionales, legales o administrativas, cualquier persona podía solicitar por sí o por medio de representante la nulidad de los actos de cualquier autoridad, sin importar su nivel dentro de la jerarquía de la organización administrativa.

Tenía así lugar un control de constitucionalidad de los actos de la administración que, por regla general, era de carácter indirecto, pues el acto administrativo violaba en primer término la ley y en segundo término la Constitución, pero nada se oponía a que ésta fuera violada directamente por la autoridad administrativa.

VI. 3.1.2 El control directo de constitucionalidad

La Constitución Política de 1886 permitía distinguir distintos grados del poder reglamentario del Presidente de la República, como eran el poder reglamentario tradicional, el poder reglamentario de leyes cuadros o leyes marcos y los llamados reglamentos autónomos. Esa distinción se mantiene hoy día.

La violación directa de normas constitucionales se presentaba con mayor nitidez en el caso de los llamados reglamentos constitucionales, caracterizados por la inexistencia de ley que reglamentar, pues se trataba de un poder jurídico que el Presidente de la República derivaba directamente de la Constitución Política. A través de esa clase de reglamentos, el Presidente desarrollaba directamente el texto constitucional, sin intermediación del Legislador, como sucedía por ejemplo con el célebre numeral 14 del artículo 120 de la antigua Constitución, cuyo texto le asignaba al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa la facultad de intervenir en el ahorro privado en los siguientes términos:

"Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".

De esos reglamentos constitucionales la Constitución Política de 1886 traía varios casos, tal como sucedía con "la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos", a que se refería el artículo 41, en concordancia con el numeral 12 del artículo 120, que le otorgaba la facultad de "Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional"; o, como sucedía con la inspección y vigilancia sobre las instituciones de utilidad común, a manera de ejemplo.

Respecto del control jurídico de los actos que concretan el ejercicio del poder reglamentario, se observa que en la medida en que éste se libera de la ley, se ata más a la Constitución. Es así como el control del reglamento tradicional se vincula fundamentalmente a la ley que reglamenta de manera que sus eventuales vicios se reportan a un exceso en su ejercicio; mientras que el control del reglamento constitucional, en cuanto no hay ley que reglamentar, operará mediante confrontación directa de la norma reglamentaria con la Constitución Política.

Es en el punto que acaba de mencionarse en donde aparecía con claridad la facultad del Consejo de Estado como contralor de constitucionalidad de la actividad del Poder Ejecutivo, pues el control de legalidad en esos casos se transformaba realmente en control de constitucionalidad, ya que el punto de referencia de validez del reglamento no era la ley sino los principios constitucionales y, en particular, la norma que era objeto de desarrollo.

De otra parte, el ordenamiento jurídico colombiano ha consagrado siempre como mecanismo de control de la ley la excepción de inconstitucionalidad. Desde la época lejana de la reforma constitucional de 1910, bajo el imperio del antiguo orden jurídico, ya se consagraba en Colombia la excepción de inconstitucionalidad como mecanismo que le permitía al juez en los casos particulares dar primacía a la norma constitucional sobre la norma de carácter legal.

Se tiene, a manera de conclusión parcial, que el Consejo de Estado, a la luz de las antiguas normas constitucionales y muchas décadas antes de que naciera la Corte Constitucional, ejercía las funciones de juez constitucional, de una parte, en forma indirecta, al poder referir el control de legalidad de los actos administrativos producidos por las autoridades de los distintos niveles de la administración pública en último grado a las normas de la Constitución Política, ya que el acto controlado debía respetar las normas de superior jerarquía; de otra parte, en forma directa, cuando se trataba de reglamentos constitucionales que, para efectos de su control, tenían como punto de referencia la Constitución Política, o en aquellos casos en los que el juez administrativo aplicaba la excepción de inconstitucionalidad como mecanismo de control que permitía hacer prevalecer la Constitución.

VI. 3.2 El control de constitucionalidad del Consejo de Estado después de 1991

La Constitución Política de 1991 fortaleció el papel del Consejo de Estado como órgano de control de la actividad estatal no solamente en el campo del tradicional y clásico control de legalidad sino también en materia de control de constitucionalidad, ya que además de las competencias de que gozaba de acuerdo con las normas de la Constitución anterior, las cuales se conservan, hoy cuenta con nuevas competencias de naturaleza constitucional.

Un primer elemento que debe tenerse presente es el hecho de que la propia Constitución Política consagra como mecanismo autónomo, diferente de la acción de simple nulidad, la acción de inconstitucionalidad. De acuerdo con el numeral 2 del artículo 237 constitucional:

"Son atribuciones del Consejo de Estado:

Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional".

De otra parte, el numeral 9 del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 le asigna a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la función de "Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional".

En el mismo orden de ideas, el numeral 7 del artículo 33 de la Ley 446 de 1998 modificó y adicionó el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo en el sentido de asignarle a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el conocimiento "De las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan contra los Decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, que no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca a función propiamente administrativa".

Se observa, de acuerdo con las normas que vienen de citarse, que en materia de control de constitucionalidad el Consejo de Estado tiene una cláusula general de competencia en relación con los decretos que el gobierno expida en el cumplimiento de los cometidos estatales, mientras que la Corte Constitucional tiene en la misma materia una competencia de excepción.

Además de la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra los decretos del Gobierno Nacional así como de la acción de simple nulidad, en donde se plantean, por regla general, problemas directos de legalidad, sin que ello excluya confrontaciones directas con la norma constitucional, existen otros casos en los que el juez administrativo interpreta y aplica las normas constitucionales, como sucede en las acciones de pérdida de investidura, de tutela y populares y de grupo.

Puede concluirse, entonces, que el derecho colombiano consagra un sistema de control difuso de constitucionalidad, en donde el Consejo de Estado como tribunal supremo de lo contencioso administrativo tiene un papel en el control de constitucionalidad así como unas competencias plenamente autónomas, cuyo ejercicio no es susceptible de control ulterior por órgano estatal alguno.

VI. 4 El Consejo de Estado es autónomo en la producción de su jurisprudencia.

Establecido así el hecho de que en el ordenamiento jurídico colombiano existe un control difuso de constitucionalidad, cuyos titulares son la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, forzoso es concluir que ambos son órganos límites en el ejercicio de sus propias competencias, a menos que uno de ellos no respete los estrictos y precisos términos que le impone la Constitución en el cumplimiento de su función de control, caso en el cual su decisión se torna ilegítima.

De otra parte, el Consejo de Estado, por disposición del constituyente, tiene la calidad de "tribunal supremo de lo contencioso administrativo", según mandato vinculante del numeral 1 del artículo 237 de la Constitución Política. En esa condición de tribunal supremo, no tiene superior que pueda interferir en el ejercicio de sus funciones en la administración de justicia, por la elemental razón de que dejaría de ser supremo, si sus fallos pudieran ser determinados por otra autoridad judicial o política. Solamente en el evento de que se reforme la Constitución en dicha materia, ello sería posible.

Existe una única hipótesis en el ordenamiento jurídico colombiano, en donde las decisiones del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia pueden ser revisadas por la Corte Constitucional. Se trata de las sentencias de tutela que, de ser seleccionadas, pueden ser confirmadas o revocadas por dicho organismo. Cuando la Constitución quiere que ello sea así, lo dice expresamente, como sucede con los fallos de tutela.

En los demás casos, en el ejercicio de su labor de interpretación de la ley o de la Constitución, cuando se tiene competencia para ello, el único control posible, si el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia violan la Constitución es el juicio de responsabilidad política que debe adelantar el Congreso de la República.

Habida cuenta, entonces, de su calidad constitucional de "tribunal supremo de lo contencioso administrativo", sus decisiones no son susceptibles de cuestionamiento posterior por órgano alguno. Sería necesario una reforma constitucional para que ello fuera posible y como ésta no ha tenido lugar, cualquier pretensión de interferencia en la autonomía que debe caracterizar el cumplimiento de su función jurisdiccional, es inaceptable y le es inoponible en la toma de sus decisiones. Es principio incontrovertible que en la producción de su jurisprudencia el Consejo de Estado es autónomo.

VI. 5 La fragilidad de la posición de la Corte Constitucional

La arquitectura constitucional sobre distribución de competencias jurisdiccionales tiene su razón de ser en el principio de especialidad, con el fin de lograr solidez jurídica en la solución de los casos sometidos a decisión de cada uno de los órganos jurisdiccionales.

Hecha aparte la posición del Consejo de Estado en materia de interpretación de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, que como se ha dicho no es posible controvertir, si se examina en gracia de discusión el punto de vista expuesto por la Corte Constitucional, con ocasión de la demanda presentada, éste se revela frágil en sus fundamentos e incoherente en sí mismo y con el sistema normativo que regula la materia contencioso administrativa, pues se limita a examinar literalmente el texto del artículo 84, con olvido de las numerosas normas del código que guardan relación con la materia y que se ven afectadas con la decisión que se comenta. De su examen, se desprenden, entre otras, las siguientes observaciones:

VI. 5.1 La decisión de la Corte desconoce el carácter de orden público de las normas procesales.

Sea lo primero observar que la decisión que se analiza desconoce el carácter de orden público de las normas procesales, al permitirle al actor escoger a voluntad el juez de conocimiento de su causa, alterando así las reglas de competencia. En efecto, al transmutar, a voluntad, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en acción de simple nulidad, por no pedir expresamente el restablecimiento del derecho, la Corte Constitucional permite que el actor convierta los asuntos contencioso administrativos de dos instancias en procesos de única instancia ante el Consejo de Estado, al no fijar en la demanda una cuantía en las pretensiones y afirmar que actúa en aras de preservar la legalidad abstracta. De una pincelada queda borrado el capítulo sobre distribución de competencias entre el Consejo de Estado y los tribunales administrativos de departamento. De manera que a partir de la fecha, si se siguiera el criterio recomendado por la Corte, los asuntos del orden nacional que en acción de nulidad y restablecimiento del derecho son de conocimiento de los tribunales en primera instancia quedan convertidos en asuntos sin cuantía, de conocimiento del Consejo de Estado, en única instancia.

VI. 5.2 La decisión comentada institucionaliza la vía de hecho.

Al afirmar la providencia "(…) que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que (…) el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto", la Corte consagra la vía de hecho como generadora de derecho, pues es sabido que la actuación de la administración tiene como respaldo el acto administrativo, que se presume legal, de manera que si la situación creada queda sin el respaldo jurídico del acto que la crea o modifica, dicha situación se convierte en vía de hecho, con carácter intangible, en criterio de la Corte.

VI. 5.3 La decisión de la Corte acaba con la figura del decaimiento administrativo.

De acuerdo con el ordinal 2º del artículo 66 del C. C. A., los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria "cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho", norma que queda modificada por la sentencia que se comenta, pues a pesar de que se haya declarado la nulidad del acto que le sirve de fundamento, el juez está obligado a mantener intangible la situación que de allí nace. Esa interpretación conduciría, a manera de ejemplo, a situaciones absurdas, como aquélla en donde se decreta la nulidad del acto de reconocimiento de una pensión manifiestamente ilegal, pero subsiste la obligación del estado, a pesar de que no haya sustento jurídico, de seguir reconociendo los derechos que allí se generaron.

VI. 5.4  La decisión de la Corte borra del derecho procesal administrativo la noción de legitimación de la parte demandante.

El fundamento jurídico de situaciones creadas por actos administrativos particulares podría, de coincidir la jurisprudencia del Consejo de Estado con el criterio expuesto por la Corte, ser discutido en cualquier tiempo, por los interesados o por terceros que nada tienen que ver con el asunto planteado, introduciendo así un peligroso elemento de inseguridad jurídica. Piénsese, nada más, en la posibilidad de controvertir, en cualquier tiempo, la legalidad de licencias o permisos otorgados a las empresas de transporte terrestre o de servicio aéreo, la de actos que sirven de fundamento a la inversión extranjera, o las sanciones impuestas en materia tributaria o aduanera, o en materia disciplinaria, o los actos administrativos que reconocen prestaciones sociales. Sería el retorno permanente de la litigiosidad en los tribunales en asuntos ya definidos, con una carga profunda de inseguridad jurídica en las relaciones sociales. 

VI. 5.5 La decisión de la Corte elimina el término de caducidad de la acción.

Como es sabido, el restablecimiento del derecho, que puede ser automático, debe ser solicitado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de caducidad de la acción, que es precisamente uno de los elementos que la distingue de la acción de simple nulidad. De acuerdo con el criterio de la Corte, a pesar de que comporte restablecimiento automático del derecho, podrá intentarse la acción de nulidad en cualquier tiempo. 

VI. 5.6 La decisión de la Corte desnaturaliza el procedimiento de la vía gubernativa.

Para ocurrir ante lo contencioso administrativo, cuando se trata de actos particulares es necesario el cumplimiento del presupuesto procesal de agotamiento de la vía gubernativa, con el objeto de que la Administración conozca los motivos de disentimiento del interesado, lo que no sucede en el ejercicio de la acción de simple nulidad, caso en el cual se demanda directamente ante la jurisdicción. Dado que se podría demandar un acto particular a través de cualquiera de las dos acciones, cuando ello se haga a través de la acción de simple nulidad, dicho agotamiento no sería necesario, en tanto que si demanda el interesado, dentro del término de ley, éste tendría que haber agotado previamente la vía gubernativa. 

VI. 5.7 La decisión de la Corte escinde en dos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dice la decisión comentada que un acto particular puede ser demandado a través de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, o de simple nulidad, escindiendo así la primera de dichas acciones, con el olvido de que el mismo legislador quiso que en unos casos, cuando se pide el restablecimiento del derecho, la nulidad del acto que le sirve de soporte a esos derechos debe ser buscado a través del procedimiento especial de la acción subjetiva. Y así debe ser porque los actos de contenido particular son los que pueden generar vulneración del derecho subjetivo, que servirá luego para solicitar su restablecimiento, si el acto que le sirve de fundamento está viciado de nulidad; más, no cuando se trata de actos de contenido general, que, como es sabido, no causan esa vulneración sino que crean cargas públicas, que los ciudadanos deben soportar como el precio de vivir en sociedad, a menos que dichas cargas constituyan un sacrificio especial que deba ser colectivizado. 

VI. 5.8 La decisión de la Corte confunde los intereses público y privado.

La observancia de las normas procesales es de interés público, trátese de cualquiera de las acciones reguladas en el código contencioso administrativo. Estas constituyen los caminos que el ordenamiento ha previsto para acceder a la administración de justicia, cada uno de los cuales tiene su propia especificidad, sin que la obligación que tiene el actor de escoger uno u otro implique la prevalencia del interés privado sobre el público, o viceversa. Cuando esa especificidad no se respeta, se introduce un indeseable elemento de desorden que afecta la seguridad jurídica. 

VI. 5.9 La decisión de la Corte desconoce las normas legales sobre nulidad contra actos administrativos de contenido particular.

Las normas jurídicas que regulan la procedencia de la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular fueron desconocidas por la decisión de la Corte, al volverlas ineficaces, si se aplica el criterio de que cualquier acto particular puede ser demandado en acción de simple nulidad. No se entendería para qué el legislador hizo esas previsiones, si a través de la acción de simple nulidad también puede controvertirse la legalidad del acto que sirve de fundamento a la situación jurídica individual.

 VI. 5.10 La decisión de la Corte pretende reformar la Constitución Política al crear la acción de inexequibilidad contra la jurisprudencia de los jueces.

El ordenamiento constitucional es claro en el sentido de que la Corte Constitucional tiene una competencia limitada a declarar la exequibilidad o inexequibilidad de una ley, o de un decreto con fuerza de ley, a través de la acción del mismo nombre. Única y exclusivamente hasta allí llega su competencia, la cual debe ser ejercida dentro de los "estrictos y precisos términos" establecidos en la Constitución y ésta no ha previsto acciones de órgano estatal alguno contra la jurisprudencia de los tribunales, pues una posición distinta no tendría en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público.

 VI. 6. La solución del caso concreto 

VI. 6.1 El acto acusado

El acto acusado es la Resolución No. 0074 de 5 de febrero de 1997, por medio de la cual el Secretario General del Ministerio de Agricultura reconoció a (...) personería jurídica, con domicilio en el municipio de Ubaté, departamento de Cundinamarca. Esta resolución fue notificada al Presidente de (...) el día 3 de marzo de 1997 y se le indicó que contra ese acto procedía el recurso de reposición ante el Ministerio de Agricultura, pero no aparece en el expediente que haya sido publicada. Según el Acta No. 01, a la asamblea de 28 de noviembre de 1996 asistieron treinta y dos (32) usuarios. 

Según sus Estatutos, (...) es una entidad de carácter privado, sin ánimo de lucro, con los siguientes objetivos: 1. Promover, desarrollar y estimular la producción agropecuaria; 2. Administrar los fondos que se recauden provenientes de cuotas ordinarias y extraordinarias que se establezcan; 3. Organizar el sistema de aprovechamiento del recurso agua entre los beneficiarios; 4. Gestionar ante las entidades especializadas el servicio de asistencia técnica, mejorar y ampliar el sistema con el fin de incrementar la producción agrícola y pecuaria; 5. Cumplir las obligaciones adquiridas con el organismo ejecutor, y 6. Velar por la defensa y conservación de las cuencas hidrográficas circunscritas al Distrito (v. folio 31). 

Se trata, como puede observarse, de un acto de contenido particular que tiene que ver con el reconocimiento de personería jurídica a una asociación privada sin ánimo de lucro, respecto del cual cabe, como lo señala el propio acto, el recurso de reposición ante el Ministerio de Agricultura, (v. folio 7), de donde se colige que el acusado es un acto de contenido particular, susceptible de agotamiento de la vía gubernativa, cuya notificación estuvo mal hecha al no indicarse con precisión la autoridad ante la cual debía tramitarse el recurso en cuestión, como tampoco se ordenó la publicación del mismo acto para que los terceros interesados tuvieran oportunidad de conocer su contenido, por lo cual, desde este punto de vista, puede afirmarse que la notificación no surtió sus efectos legales y, en consecuencia, no corrió el término de caducidad. 

El acto acusado creó, entonces, una situación jurídica de carácter particular, no pasible, según la ley y la jurisprudencia de esta Corporación, de la acción de simple nulidad, razón por la cual, en aras de la prevalencia del derecho sustancial, la acción incoada por la actora se interpretó como de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el reconocimiento de personería jurídica de una asociación de carácter privado, no es uno de esos actos calificados por la ley como susceptible de ser atacado por medio de la acción de simple nulidad, ni tampoco dicho acto comporta "(...) un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos", que merezca el tratamiento del contencioso objetivo, según los términos de la sentencia de 10 de agosto de 1996, que ahora se reitera.

Asumida la acción como de nulidad y restablecimiento del derecho, se verificó el interés de la accionante, el cual se dedujo del carácter que alega de organismo ejecutor de los Distritos de Adecuación de Tierras que a su juicio le otorgó el artículo 42 de la Ley 3ª de 1961, por medio de la cual se creó dicha entidad, en concordancia con el artículo 14 de la Ley 41 de 1993, así como de su participación en el proceso de otorgamiento de la personería jurídica. De manera que el derecho lesionado radica en el desconocimiento del papel institucional de la parte demandante como organismo ejecutor, cuya pretensión naturalmente carece de cuantía. 

En cuanto a la caducidad, como presupuesto sustancial de la acción, nada se pudo establecer inicialmente porque en el momento de dictar el auto admisorio de la misma no se observaba la fecha en la cual la actora fue notificada del acto acusado, como parte interviniente en el proceso de formación del mismo. Siendo ello así, debió concluirse que el término de caducidad para introducir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no operó, debiendo la Sección, en consecuencia, asumir el conocimiento de fondo de la controversia planteada. Ahora, para decidir, se pudo establecer que la notificación no fue hecha en forma regular, como se anotó en párrafos anteriores.

 VI. 6.2  El análisis de legalidad del acto acusado

Los cargos formulados por la parte demandante contra el acto acusado se refieren a su expedición irregular y a falsa motivación, los cuales sustenta así: 

a) La expedición irregular radica en que el acto acusado tiene como único soporte un concepto de viabilidad jurídica emitido por el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-, quien carecía de competencia por no ser el organismo ejecutor del Distrito y dicha entidad, además, se abstuvo aparentemente de verificar si la Asociación había celebrado asamblea de constitución con las formalidades que ese acto exige, tales como quórum suficiente, de acuerdo con las regulaciones del CONSUAT, o aprobación de los estatutos en debida forma. Debe tenerse en cuenta que la condición de usuario no puede ser asimilable a la de asociado. De manera que en cuanto a lo primero se violó el parágrafo primero del artículo 1º del Decreto 1380 de 1995; en relación con la falta de requisitos, la solicitud de (...) violó ese mismo artículo, ya que no cumplió con las exigencias allí establecidas así como en el artículo 8 de la Resolución Núm. 019 de 1995 del CONSUAT, pues en ninguno de los documentos consta la voluntad de un número no inferior al 60% de los más de 5.000 usuarios del Distrito. 

Al respecto se tiene que el artículo 1º y sus parágrafos 1º y 2º del Decreto 1380 de 1995, "Por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 21 de la Ley 41 de 1993", señalan: 

"Artículo 1º. Para el reconocimiento e inscripción de las asociaciones de usuarios de los distritos de adecuación de tierras se requiere la siguiente documentación: 

a) Acta de la asamblea de constitución y elección de dignatarios; 

b) Estatutos y constancia de su aprobación por la asamblea de asociados, y 

c) Relación de asociados con su respectiva identificación y dirección domiciliaria. 

Parágrafo 1º. La documentación a que se refiere el presente artículo deberá ser remitida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por conducto de los organismos ejecutores de los distritos de adecuación de tierras de que trata el artículo 14 de la Ley 41 de 1993, los cuales emitirán concepto sobre la viabilidad de la solicitud de reconocimiento e inscripción.

Parágrafo 2º. Cuando el organismo ejecutor de los distritos de adecuación de tierras sea una entidad de carácter privado, la documentación y la viabilidad correspondiente deberán ser tramitadas por conducto del Instituto Nacional de Adecuación de Tierra, INAT".  

A su vez, el artículo 8° de la Resolución Núm. 019 de 1995 del CONSUAT reproduce en buena parte el antes transcrito, a saber:  

"Artículo 8°. El reconocimiento de la personería jurídica debe solicitarse al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante oficio suscrito por el presidente provisional de la Asociación, acompañando los siguientes documentos:

 1. Copia autenticada del acta de la Asamblea de Constitución y elección de dignatarios provisionales. 

2. Copia autenticada de los Estatutos y constancia de su aprobación por la Asamblea de Asociados. 

3. Relación de Asociados, con indicación de su domicilio y documentos de identidad si es persona natural; si se trata de persona jurídica, certificado de existencia y representación legal." 

El problema se concreta, entonces, en establecer el organismo ejecutor del distrito de riego de (...) para la época del trámite de la personería en cuestión y si la respectiva solicitud cumplió con los requisitos previstos en las normas precitadas. 

a) 1. Con relación al punto primero, el artículo 14 de la Ley 41 de 1993 prevé: 

"Artículo 14. Concepto.- Son organismos ejecutores de los Distritos de Adecuación de Tierras, el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, Himat, y aquellas entidades públicas y privadas que autorice el Consejo Superior de Adecuación de Tierras." 

De suerte que según esa norma, el carácter de organismo ejecutor se establece por disposición de la misma, en cuanto señala al HIMAT y a los que señale el CONSUAT. 

En lo que corresponde al HIMAT, se observa que pasó a llamarse INAT en virtud del artículo 17, parágrafo 2º, de la Ley 99 de 1993, cuyo texto prescribe: "Trasládense al IDEAM las funciones que en materia de hidrología y meteorología tiene actualmente asignadas el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, Himat, el cual en lo sucesivo se denominará Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT", lo que significa sin lugar a dudas que en lo concerniente a la materia que interesa al sub lite, la adecuación de tierras, siguió a cargo del HIMAT, ahora con el nombre de INAT, y como tal sigue siendo órgano ejecutor de los distritos en comento. 

En ese orden de ideas, la Sala observa que en la motivación del acto acusado se indica como organismo ejecutor del aludido distrito precisamente al INAT, circunstancia que resulta concordante con las normas precitadas. 

Sin embargo, la actora aduce su condición de organismo ejecutor del Distrito de (...), con fundamento en el artículo 42 de la Ley 3ª de 1961 por medio de la cual se creó la CAR, dado que esa norma ordenó la cesión a ella, en calidad de aporte, de las obras construidas en su territorio para el control y la regulación de las aguas, y desde aquel entonces asumió la administración y manejo de dicho distrito, concebido como un sistema hidráulico de adecuación de tierras con un área de influencia comprendida por dos unidades (una norte y otra sur), adoptó el reglamento general para su funcionamiento, debiendo entregarlo a los respectivos usuarios con base en la Ley 41 de 1993, quienes deben organizarse para ello en forma de asociación.

El citado artículo 42 de la Ley 3ª de 1961 dice: "Autorizase al Gobierno Nacional, al Instituto de Aguas y Fomento Eléctrico y a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero para ceder a la Corporación, en calidad de aporte, las obras de su propiedad construidas en el territorio de la Corporación para el control y la regulación de las aguas. En la misma forma se cederá a la Corporación el valor de las cuotas pendientes por impuesto de valorización a cargo de los beneficiarios de las obras de desecación de los pantanos de Fúquene".

 Si bien la Junta Directiva de la CAR profirió el Acuerdo Núm. 031 de 1991, "Por el cual se adopta el Reglamento General para el funcionamiento del Distrito de Riego y Drenaje de Fúquene - Cucunubá", los anteriores antecedentes jurídicos no indican que esa entidad sea organismo ejecutor de distritos de riego y adecuación de tierras, ni que lo sea específicamente del de Fúquene y Cucunubá. Por una parte, no es cierto que la disposición transcrita hizo la cesión invocada, sino que apenas la autorizó para que la efectúe el Gobierno Nacional y demás entidades en ella enunciadas, ni la cesión en si misma determina que la CAR se constituya en organismo ejecutor del referido distrito. Si así hubiera sido, en caso de que la cesión se hubiera realizado, cosa que no está acreditada en el proceso, la Ley 41 de 1993, que justamente regula los distritos de riego y adecuación de tierras, la hubiera incluido en su artículo 14 al definir los organismos ejecutores.

De otra parte, en el expediente no obra ni se menciona acto alguno del CONSUAT que autorice a la CAR como organismo ejecutor de los distritos de adecuación de tierra, en general ni en particular, respecto del de Fúquene y Cucunubá.

A ello se agrega que el INAT está llamado a ser el organismo ejecutor en general de los distritos de adecuación de tierras, exceptuándose los que el CONSUAT asigne a otro organismo, según se desprende del mismo artículo 14 de la Ley 41 de 1993, y del artículo 1º, parágrafos 1º y 2º, del Decreto 1380 de 1995, en cuanto el primer parágrafo se remite a los organismos ejecutores de que trata el artículo 14 citado, dentro de los cuales se entiende que está el INAT, para efectos del concepto de viabilidad de la solicitud de personería, y el segundo parágrafo prevé que el INAT dé ese concepto cuando dicho organismo es privado, y se advierte que en el sub lite no obra ni la CAR ha mencionado acto alguno del CONSUAT que la autorice para actuar como organismo ejecutor del distrito en mención.

En conclusión, la actora no ha desvirtuado lo expuesto en las consideraciones del acto acusado en el sentido de que el organismo ejecutor del distrito de adecuación de tierras de Fúquene y Cucunubá, en la medida en que no ha demostrado que ella lo es en lugar del INAT en los términos de las normas analizadas. Por consiguiente, el cargo no prospera en lo que hace al punto de quien debía dar el concepto de viabilidad de la solicitud de la personería jurídica atacada. 

Aunque en el auto admisorio de la demanda se admitió la condición invocada por la CAR como organismo ejecutor de ese distrito, conviene aclarar que se trató de un pronunciamiento preliminar, por cuanto en ese momento no se examinó el cargo, es decir, no constituyó una decisión de fondo sobre el asunto, que por lo mismo no obsta para que la Sala llegue a una conclusión diferente en esta sentencia, como en efecto se decide en este momento procesal. 

Ahora bien, dado que la legitimación en causa por activa de la demandante le fue reconocida con base en esa consideración preliminar, y ésta ha sido desvirtuada en el examen de fondo del asunto, parecería que esa legitimación desaparece, más sin embargo la Sala observa que su interés en el acto acusado surge también de la estrecha relación que tiene dicha entidad con las actividades propias del distrito en referencia, como quiera que pueden comprometer los recursos naturales y el medio ambiente del territorio bajo su jurisdicción como autoridad ambiental que es. Por ello vale mantener su reconocimiento como legitimada para actuar como actora del proceso, siendo procedente así pasar al examen de los demás cargos. 

a) 2. Respecto del cumplimiento o no de los requisitos previstos en los artículos 1º del Decreto 1380 de 1995 y 8 y 26 de la Resolución Núm. 019 de 1995 del CONSUAT, se ha de anotar en principio, que lo dicho por el INAT a favor de la viabilidad de la solicitud y en la motivación del acto acusado en cuanto a que se ajustaba a las disposiciones legales vigentes y a la reglamentación del CONSUAT, se presume cierto, a lo cual se agrega que en el expediente aparece la solicitud acompañada de los documentos requeridos por dichas normas, visibles a folios 9 a 98. 

Con relación al 60% mínimo de los potenciales usuarios que aduce la actora con fundamento en el artículo 26¹ de la Resolución 019 de 12 de septiembre de 1995, basta poner de presente que dicha norma es aplicable sólo a las asociaciones constituidas a partir de su vigencia, de la cual no se tiene información en el plenario, pues no hay constancia de su publicación, y no a la asociación del sub lite pues ésta se constituyó incluso antes de la fecha de dicha resolución, toda vez que fue conformada en septiembre de 1994, a partir de la reunión, con intervención de la CAR, de los usuarios de cada zona, norte y sur, quienes constituyeron sus respectivas juntas y celebraron su asamblea general de juntas el 10 de noviembre de 1994, y designaron sus delegados, primero para la aprobación definitiva de sus estatutos y luego para la asamblea general a fin de elegir la Junta General, con base en estatutos previamente aprobados.

De modo que no está demostrado que la resolución acusada violó los artículos 1º del Decreto 1380 de 1995 y 8 y 26 de la Resolución 19 de 1995 del CONSUAT, de donde el cargo tampoco prospera en lo atinente a los requisitos en ellos señalados.

b) En cuanto a la falsa motivación, la demandante la hace consistir en que la solicitud de reconocimiento debió ser presentada a través del organismo ejecutor, esto es la CAR o en su defecto el INAT, no por el señor (…), como dice la parte motiva del acto acusado. No es cierto que el INAT sea el organismo ejecutor. Sólo el concepto de la CAR le hubiera permitido al Ministerio reconocer personería jurídica a (...), afirma la parte actora.

Este cargo está resuelto en las consideraciones anteriores, en donde se evidencia que no está demostrada la ocurrencia de las acusaciones formuladas en él, amén de que fue cierto, como se indica en la parte motiva del acto enjuiciado, que el ciudadano (…) fue quien solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el reconocimiento de la personería jurídica de (...), como correspondía por ser el organismo competente para ello, sólo que debía hacerlo "por conducto" del respectivo organismo ejecutor, según el artículo 1º, parágrafo 1º, del Decreto 1380 de 1995, como efectivamente lo hizo, según se observa en el expediente ( folio 8). En consecuencia, el cargo no tiene vocación de prosperar. 

Así las cosas, se han de negar las súplicas de la demanda. 

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: 

Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.»

1 El citado artículo dice: "ARTICULO 26. NUMERO DE ASOCIADOS. A partir de la vigencia de esta resolución, no podrá constituirse Asociación de Usuarios de Distritos de Adecuación de Tierras, que no represente como mínimo el 60% de los potenciales usuarios, ni subsistir con un número inferior."