Vivienda de Interés Social
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C. P. Ligia López Díaz. Sentencia del 12 de diciembre de 2002. Expediente 11751.
Síntesis: Nulidad de la Circular Externa 054 del 13 de julio de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria. Tasa de interés para la financiación de vivienda de interés social. Aplicación retroactiva de la ley. Excepción aplicable cuando prevalece el interés general. Las facultades de Instrucción de la Superintendencia Bancaria no implican el ejercicio de funciones jurisdiccionales.
[§ 050] «(…)
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidir sobre la legalidad de la Circular Externa 054 del 13 de julio de 2000, expedida por la Superintendencia Bancaria, para lo cual se estudiarán a continuación los cargos propuestos.
Aplicación retroactiva de la ley
El apoderado del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda considera en primer lugar que la Circular acusada dio aplicación retroactiva al parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, al darle vigencia frente a contratos suscritos con anterioridad a su entrada en vigor. Esta norma dispone:
"Parágrafo. Para toda la vivienda de interés social la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de once (11) puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente ley."
La Superintendencia Bancaria consideró en la Circular que se juzga, que la anterior norma debe aplicarse no sólo a los créditos desembolsados con posterioridad a la vigencia de la Ley (23 de diciembre de 1999), sino a "todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social", la entidad concluye entonces, que inclusive aquellos préstamos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la disposición, se rigen por ella.
Es principio general del derecho, que la ley es irretroactiva, con la excepción consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política para efectos penales, en la que se admite expresamente la aplicación de la ley posterior a hechos pretéritos cuando la disposición es permisiva o favorable. En los demás casos las normas rigen hacia el futuro, es decir, no son aplicables a situaciones jurídicas surtidas en el pasado.
Tratándose de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior, que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición, los efectos de la relación jurídica se someten a esta última norma. La ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad.
Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general inmediato de la ley, al disponer que "en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración", con excepción de las procesales y las que señalen penas en caso de incumplir lo pactado.
Se regulan así los efectos futuros de los contratos celebrados durante la vigencia de una ley, la cual, aún después de su modificación, sigue gobernándolos, tanto en su existencia como en su validez, dentro del principio normativo del contrato y de la seguridad de las convenciones, de suerte que una sola parte no pueda modificar las condiciones del contrato.
La regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedidas por motivos de utilidad pública o interés social, éstas tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales.
La Carta Política, a la vez que garantiza los derechos adquiridos de conformidad con la ley civil, previsión en la que tienen cabida los derechos patrimoniales de origen contractual, impone límites a esta protección, en cuanto tales derechos deben ceder cuando se enfrenten a intereses públicos o sociales. El artículo 58 de la Constitución dispone:
"Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social." (resalta la Sala)
Del texto de la anterior disposición superior se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de la no retroactividad de la ley, pero así mismo establece una excepción: Cuando las normas son expedidas "por motivos de utilidad pública o interés social" o sea cuando interesan más a la sociedad que al individuo, cuando se inspiran más en el interés general que en el de los particulares, tienen efecto general inmediato, aunque restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés privado debe ceder al interés público o social.
Para la Sala, el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, que consagró un límite a la tasa de interés remuneratorio para la financiación de vivienda de interés social, es evidentemente una norma de interés social, como quiera que obedece al mandato consagrado en el artículo 51 constitucional:
"Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda." (resalta la Sala)
A esta conclusión arribó la Corte Constitucional en una de las Sentencias antecedentes de la Ley 546 de 1999:
"(...) la Constitución establece el "derecho a vivienda digna" como uno de los derechos sociales y económicos de los colombianos, el cual, desde luego, no puede por su propia índole ser de realización inmediata sino progresiva. Por ello, el constituyente ordena al Estado la fijación de "las condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho", así como el promover "planes de vivienda de interés social", y "sistemas adecuados de financiación a largo plazo". Es decir, conforme a la Carta Política no puede la adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado, sino que, al contrario de lo que sucedía bajo la concepción individualista ya superada, las autoridades tienen por ministerio de la Constitución un mandato de carácter específico para atender de manera favorable a la necesidad de adquisición de vivienda, y facilitar su pago a largo plazo en condiciones adecuadas al fin que se persigue, aun con el establecimiento de planes específicos para los sectores menos pudientes de la población, asunto este último que la propia Carta define como de "interés social".1
Tampoco puede perderse de vista que conforme al artículo 355 de la Carta, la actividad financiera es de interés público, aunque sea desempeñada por particulares, por lo que el Estado está en la obligación de intervenir en ella y las normas que con ese fin se dicten, prevalecen sobre las disposiciones contractuales.
Toda vez que el parágrafo del artículo 28 del Capítulo VI "Vivienda de interés social" de la Ley 546 de 1999 es una norma dictada por motivos considerados como de utilidad pública o interés social, al regular un aspecto relacionado con las condiciones financieras para adquisición de vivienda de interés social, debe entenderse que tiene una aplicación inmediata, es decir, que afecta las relaciones contractuales iniciadas con anterioridad a la ley, por lo que la interpretación que hizo la Superintendencia Bancaria en ese aspecto fue la correcta al indicar que también cobijaba los créditos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la norma.
El apoderado de la accionante ha manifestado que la Corte Constitucional al revisar la Ley 546 de 1999 no dispuso expresamente la aplicación del parágrafo del artículo 28 a créditos ya desembolsados, como sí lo hizo con el resto de la cartera, al analizar el numeral 2 del artículo 17.
Al respecto, resulta oportuno recordar lo expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-955 de 2000 mencionada por la parte demandante, respecto de la constitucionalidad del parágrafo del artículo 1° de la Ley 546 de 1999:
"En los referidos préstamos (de vivienda) debe garantizarse la democratización del crédito; ello significa que las posibilidades de financiación, en particular cuando se trata del ejercicio del derecho constitucional a la adquisición de una vivienda digna (artículos 51 y 335 C. P.) deben estar al alcance de todas las personas, aun las de escasos recursos. Por lo tanto, las condiciones demasiado onerosas de los préstamos, los sistemas de financiación que hacen impagables los créditos, las altas cuotas, el cobro de intereses de usura, exentos de control o por encima de la razonable remuneración del prestamista, la capitalización de los mismos, entre otros aspectos, quebrantan de manera protuberante la Constitución Política y deben ser rechazados, por lo cual ninguna disposición de la ley que se examina puede ser interpretada ni aplicada de suerte que facilite estas prácticas u obstaculice el legítimo acceso de las personas al crédito o al pago de sus obligaciones.
Ello implica también que, por la especial protección estatal que merecen las personas en cuanto al crédito para adquisición de vivienda, las tasas de interés y las condiciones de los préstamos no pueden dejarse al libre pacto entre las entidades crediticias y sus deudores, entre otras razones por cuanto la práctica muestra que siendo éstos débiles frente a aquéllas, los contratos que celebran han venido a convertirse en contratos por adhesión en los que la parte necesitada del crédito es despojada de toda libertad para la discusión y acuerdo en torno a los términos contractuales. Entonces, esas tasas y condiciones contractuales son intervenidas por el Estado; están sujetas a la fijación de topes por la Junta Directiva del Banco de la República, que a su turno está obligada a establecerlos y a impedir desbordamientos o alzas desmedidas que rompan el equilibrio financiero y la estabilidad de los deudores en la ejecución y cumplimiento de sus obligaciones. En otros términos, no son tasas que puedan comportarse como las demás, según las leyes del mercado, sino que en ellas deben intervenir las autoridades monetarias y crediticias, tal como lo exigen las normas constitucionales vigentes y, aparte de este Fallo, las Sentencias C-481 del 7 de julio de 1999 y 208 del 1 de marzo de 2000, proferidas por esta Corte, que son obligatorias para el Estado y para los particulares (Decreto 2067 de 1991).
Además, el desarrollo de la relación contractual entre la institución prestamista y el deudor está vigilada por el Estado a través de la Superintendencia Bancaria, organismo por cuyo conducto el Presidente de la República ejerce la función señalada en el numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política." (resalta la Sala)
Las anteriores consideraciones corresponden al análisis que llevó a determinar la exequibilidad condicionada del artículo 1° de la Ley 546 de 1999 "en el entendido de que las entidades que otorguen créditos de vivienda deben hallarse sometidas al control, vigilancia e intervención por el Estado, y de que en los préstamos que otorguen debe garantizarse la democratización del crédito y la efectividad del derecho a una vivienda digna mediante sistemas adecuados de financiación a largo plazo. Bajo cualquiera otra interpretación, se declara INEXEQUIBLE."
El artículo 1° de la Ley 546 de 1999 establece el ámbito de aplicación de la misma, por lo que las consideraciones transcritas son aplicables a toda la normatividad, como en efecto lo reiteró la Corte al analizar el artículo 17 de la ley, al determinar expresamente que la tasa fijada por el Banco de la República "será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la Junta directiva del Emisor fije".
No existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la ley, se determine que el límite de la tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad a la norma.
Al contrario, tratándose de vivienda de interés social, el control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución exige promover condiciones de igualdad real.
El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere a "toda vivienda de interés social", no hace relación a los "créditos" y por lo tanto, al mandato que este parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la ley. Lo importante es que se trate de una "vivienda de interés social".
Tampoco puede endilgarse retroactividad, porque la previsión legal sobre la sobre la tasa es para "el año siguiente" al de la vigencia de la ley, es decir el año 2000, y como bien lo interpretó la Corte Constitucional, en lo sucesivo, la entidad competente debe prever las especiales condiciones de favorabilidad necesarias para la protección del patrimonio familiar de estos deudores.
Por lo expuesto, los cargos de violación a los artículos 28 parágrafo y 58 de la Ley 546 de 1999, así como el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 no están llamados a prosperar, toda vez que la interpretación plasmada en la circular demandada se ajusta a derecho.
Incompetencia del funcionario
El apoderado del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda, también acusa a la Superintendencia Bancaria de expedir la Circular 54 de 2000, ejerciendo funciones jurisdiccionales de las que carece, porque ordenó el reintegró de las sumas presuntamente cobradas en exceso por las entidades vigiladas.
La circular en mención, en el aparte a que se refiere la parte actora dispone que "en aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación."
Como se observa, la Circular demandada no contiene una decisión particular y concreta que resuelva una controversia jurídica o mucho menos definitiva, que haga tránsito a cosa juzgada. Con el Acto administrativo no se vincula de manera concreta a ninguna entidad, ni se determina la suma a devolver, por lo que no tiene ninguna característica del acto jurisdiccional.
El acto administrativo emanado de la Superintendencia Bancaria contiene una instrucción dirigida a sus vigiladas sobre la aplicación del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 y el criterio a seguir en caso que se esté incumpliendo la disposición, lo cual corresponde a sus funciones de vigilancia y control expresamente establecidas en la ley, como puede observarse del texto del artículo 326 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero:
"Artículo 326. Funciones y facultades de la Superintendencia Bancaria. Para el ejerciciode los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes, sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan.
(...)
3. Funciones de control y vigilancia. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes funciones de control y vigilancia:
a) Instruir a las instituciones vigiladas sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones que regulan su actividad, fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;
(...)
d) Dar trámite a las reclamaciones o quejas que se presenten contra las instituciones vigiladas, por parte de quienes acrediten un interés jurídico, con el fin de establecer las responsabilidades administrativas del caso u ordenar las medidas que resulten pertinentes. Cuando se trate de asuntos contenciosos, dará traslado de las mismas a las autoridades competentes, si a ello hubiere lugar;
(...)"
A juicio de la Sala, la Superintendencia Bancaria no ejerció funciones jurisdiccionales. Actuó amparada en las facultades legales de control y vigilancia que le fueron conferidas, por lo cual tampoco prospera el cargo planteado por la entidad demandante.
Expedición irregular del acto y violación del debido proceso
La entidad demandante considera que el acto es nulo porque se vulneró el derecho de defensa de las instituciones financieras, porque la Superintendencia Bancaria no las citó previamente ni les permitió expresar sus opiniones.
Como se expresó anteriormente, la Circular acusada no contiene una decisión definitiva, sino una instrucción general dirigida a las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, sobre la aplicación de la tasa de interés para la financiación de vivienda de interés social.
El acto acusado no ordena para ningún caso concreto la devolución o el abono de lo cobrado en exceso, ni endilga alguna responsabilidad.
Tampoco puede aseverarse que todas las entidades financieras aplicaban incorrectamente la norma, pues ello no aparece probado, ni es la intención del acto, ni se afirma en el mismo.
En la medida que ninguna institución en particular resulta afectada directamente con la Circular acusada por no tener un destinatario concreto, no es necesario vincular previamente a cualquier entidad financiara.
El Acto demandado es un acto de carácter general e impersonal que no exige la discusión previa, por lo cual el cargo tampoco está llamado a prosperar.
En cuanto a los argumentos de los coadyuvantes dirigidos a obtener la nulidad de la circular porque no fue expresamente retrospectiva, debe recordarse que el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 señaló una tasa para la vivienda de interés social "durante el año siguiente a la vigencia de la ley", por lo que no comprende las tasas causadas y pagadas en años anteriores.
Toda vez que los cargos presentados no prosperaron, la Sala negará las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.
NIÉGANSE las súplicas de la demanda.»
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